建立地方公共财政的思考，本文主要内容关键词为：公共财政论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，财政为社会主义市场经济体制的建立和社会的稳定发展发挥了巨大作用。与此同时，随着市场经济体制的纵深发展，财政又面临严峻挑战。一方面，随着经济规模的扩大，政府支出和税收的增长，国民收入中用于转移支付的份额日益增长，经济生活调节的急剧加强，政府的经济职能趋于强化。另一方面，财政困难加剧，政府公共支出“越位”、“缺位”与“错位”并存。因此，按照社会主义市场经济的要求，建立地方公共财政，保证和促进地方经济、社会事业发展，已成为振兴财政的迫切需要。
一、地方公共财政的职责及其收支范围
建立地方公共财政，是基于市场经济下政府职能转变和政府公共活动的有效介入，放弃不该管的，把该管的管好。使政府及其财政供给的“越位”、“缺位”与“错位”的并存问题得以解决。
一是确保地方政府机器正常运转。财政的首要任务是维护国家机器亦即政府机器的正常运转，任何历史时期，任何社会都是这样，保工资，保行政管理服务，保社会治安。
二是有效配置资源。财政必须介入社会资源的有效配置，使所有社会成员的利益最大化，需要对诸如市政工程、道路桥梁通讯等基础设施、水利设施、基础教育、公共博物馆和图书馆科研项目等私人不愿或不愿轻易兴办的行业或公益事业直接投资兴办。
三是建立健全社会保障体系。财政要通过建立强有力的社会保障，确保城市和农村困难人口的最低生活，确保失业职工再就业工程的实施，确保劳动“两金”的专户管理和及时足额发放，确保住房、医疗制度改革，以不断促进社会公平。
四是调节分配关系。由于地方政府及其财政是中央政府及其财政政策法规的执行者，一方面在调节社会经济主体分配关系上，抓好税法宣传，加大财税收入的征管力度和政策执行力度；另一方面在调节区域发展平衡上，重点建立规范的转移支付制度，目前应根据实际情况，探索实施市、县、乡（镇）间过渡性转移支付办法。
地方公共财政实质上是地方政府行为取向和活动的规范，由公共财政收入和支出系统组成。地方公共财政收入由税收收入、非税收入（以政治权力为依托的非税收入和以产权为依托的非税收入）和预算外资金收入组成。地方公共财政支出由购买性支出（行政管理费、社会文教科卫经费、经济建设费等）和转移性支出（社会保障、价格补偿、补助及捐赠等）组成。由于分税制体制的实施和税权的确立，非税收入与预算外资金的严格规范，地方财政的税收收入体系的主体税种及税制结构，非税收入体系和预算外资金收入体系都比较明晰，地方财政在收入系统的作为性显而易见。地方财政在公共财政的基本框架构建的作为性主要体现在公共财政支出系统。
地方财政的公共支出体系具体包括：国家机关、文化、教育、卫生、体育、科研、农业、林业、水利、广播电视、政法等部门的人员经费、公用经费和总预备费；教育、科研、卫生、环保、市政、水利、交通、能源、通讯、广播电视等公共设施、基础设施和公益性设施建设投入；社会保险、社会救济和社会福利支出。此外，国有资产的经营性基础性设施项目投入，科技三项费用、企业流动资金、企业技改支出、政策性亏损补贴，还贷和利息支出均应主要由国有资产经营收入提供。据此，地方财政公共支出系统主要应包括维持性支出、转移性支出和公共工程支出三大类。
二、建立地方公共财政的对策
市场经济体制的建立和完善是一个渐进的过程，尤其是社会主义初级阶段中，市场机制不够成熟，在此条件下的公共财政的相关因素也有一个成长过程。
（一）加大调整力度，优化财政支出结构。一是要尽力削减行政事业经费规模。在政府机构改革和事业单位改革的基础上，逐项逐户界定支出范围。把事业单位经费区分为公益型、准公益型和经营型，保障公益型事业单位资金供给，资助准公益型事业单位，对经营型事业单位逐步推向市场，与财政供给脱钩。在确保科教等事业支出，压缩其不合理开支的同时，对其他事业经费从今年起每年削减1/3，三年实现自负盈亏。二是逐步减少竞争性领域的财政投资。对一般竞争性领域的投资来源应通过市场解决。对企业的技术创新财政应用贴息办法扶持，要努力为各类企业创造公平竞争的外部环境。三是重新建立财政支出优先次序，确保重点支出。财政支出的重点应当是确保政府机构运转、国家安全、科学教育、社会保障、基础设施建设等方面，财政支出的优先次序则依照重点相应确立。要根据事业发展的现实需要，合理安排资金，尽力保障公共需求，力避单纯地将支出与财政收入增长比例挂钩。四是调整事业布局，优化项目内部结构。要改变事业布局过于分散的现状，同时打破部门所有的封闭状态，使资源流动重组，提高资源的利用效率。项目内部支出结构之间，尽力减少人员经费和公用经费的比重，提高直接用于事业发展的经费比重。
（二）改革预算管理，严格预算约束。建立公共财政，必然需要与之相适应的预算管理体系。因此，必须改变现行的预算编制的随意性和“基数加增长”的预算方式，建立科学的预算编制程序。一是要严格按照《预算法》的规定，依照“两上两下”的程序编制财政预算；实事求是地分析和测算收入预算的增长点，确立增长量；在公平、效率、效益的原则下，充分体现政府的政策意图，完整地反映政府职能，改变支出预算的粗放型。二是要建立科学完整的复式预算体系。根据公共财政框架，地方财政复式预算应包括政府经常性预算、公共建设性预算、社会保障预算、国有资产经营预算，与之相适应要建立相对独立的地方预算管理体系。按照统一税法、合理分权的原则，划分各级政府的税收权限，形成属于本级范围的、稳定的且能满足本级事权支出需要的税源体系。三是实行预算管理法制化，硬化预算约束。应提高经人民代表大会审议批准的预算的法律地位。增强对预算执行的硬化意识，加大对违反预算行为的处罚力度。
（三）推行政府采购制度，提高支出效率。政府采购制度的特点是以法规为基础，以公开投标、公开竞争和财政部门直接向供应商付款的方式，购买商品和服务。当前，首先要认真贯彻财政部《政府采购管理暂行办法》和与之相配套的《政府采购招标投标管理办法》、《政府采购合同监督暂行办法》等三个“办法”和省、地结合区域实际制定的政府采购办法，全面启动政府采购工作。其次，要细化政府采购预算，编制政府采购目录。预算单位在编报年度经费预算时要将政府采购预算单独列出，并提供主要包括采购项目名称、单价、数量及相关技术数据和要求的政府采购预算基本情况，对易于实行集中采购的物品逐步纳入集中采购目录，并对集中采购目录的资金拨付进行审核。再次，要强化对政府采购行为的监督。坚持“密切配合，依法监管，合理制约”的原则，将政策制定和监督管理与具体采购活动的组织实施分开，政府采购管理部门不参与具体的商业活动。政府采购中心在工作走上正轨后，财政部门应尽快与之脱钩。
（四）转变财源建设观念，着力财源建设。建立公共财政，使财政逐步退出竞争性领域，这并不意味着不再进行财源建设，相反，财源建设一刻也不能松懈，固财政之本，活财政之源。在市场经济条件下，财源建设要逐步由扶持生产向培育市场转变，由资金投入向政策引导转变，由直接管理向重在服务的间接管理转变，由培植主导财源向加强基础财源转变。由置身前沿的主导地位向拾遗补缺的补充作用转变。在向公共财政过渡阶段，实现财源建设的转变还有一个渐进的进程，在这个过程中，财政着力扶持财源还是必要的。因此，要引入市场竞争机制，以公开招标方式在地区内择优确定扶持对象，将有实力有潜力并有所作为的列为扶持发展对象，以追求高效益、高回报率为扶持目标，转变经济增长方式，改变高投入、低产出的状况。改变扶贫济困、“摘帽”减补为主要目标的传统做法，避免财源建设中的主观随意性。
（五）服务改革、发展、稳定大局，积极支持国有企业改革。一是要千方百计筹措资金确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老保险金的及时足额发放，为国有企业改革和发展创造必要的条件。按照“三三制”筹资原则，足额安排财政应负担的资金，对特困企业还要“兜底”。二是积极推行社会保障制度改革，扩大社会保险覆盖面，提高社会保险费征缴率，加强社会保险基金财务管理、监督，建立和完善社会保障体系，确保社会保障资金支出。三是继续清理涉及企业的基金和收费项目，进一步减轻企业负担。四是建立科学合理的国有资产监管、营运体系和企业绩效评价制度以及收入分配制度，促进国有企业制度创新。将财政以直接投资方式支持国有企业的做法改为采用参股、贴息等多种方式，以符合产业政策的项目分散投资风险降低企业融资成本，支持其改革和发展。
（六）强化收入征管，努力做到应收尽收。必须坚持“法治”、“均衡”原则，始终把强化收入征管作为构建公共财政的重要方略。继续实施和完善财税收入征管责任制，加大考核奖惩力度，强化税政监督和收入督查工作，依法严厉打击各种偷、骗、抗税行为，切实加强非税收入征管，加快费改税步伐，加强预算外资金规范化管理，全力推进引资入笼，强化财政专户储存，推行综合财政管理，理顺收入分配关系，确保财政收入稳定增长。
（七）强化财政监督，依法理财和行政。一是要转变工作方式和方法，提高财政监督的权威性和震慑力。在范围和内容上，改变重预算内轻预算外重拨款轻效果的状况，不断充实监督管理的新内容。在方法上，向经常化、规范化、多样化转变，提高监督管理效率。在环节上实行事前审核、事中监控、事后稽核，形成多环节、全过程的监督管理格局。在处罚力度上实行处理事与人相结合，内部和公开曝光相结合，加大执法处罚力度。二是开拓创新，开辟监督管理新领域，试行由财政向行政和公共部门派出财政监督人员对管理使用财政资金情况和会计工作进行监控。选择会计信息质量抽查为新的突破口，试行会计信息质量抽查公告制度，加强会计执法，维护会计工作秩序。三是加强和改进财政系统内部监督管理，规范行政和执法行为，促进依法理财和依法行政。
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