电子政务实施后地方政府信息管理制度建设的内容取向，本文主要内容关键词为：信息管理论文,地方政府论文,取向论文,电子政务论文,制度建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电子政务建设的核心任务是在公众信息网上提供优质、高效和满意的政务信息服务，建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。要完成这一任务，各级政府部门必须逐步完善与政府信息化相关的制度建设，以此辅助信息安全技术，为电子政务运作提供安全保障，保证电子政务的有效性和可靠性。本文拟通过对电子政务实施后我国地方各级政府在信息管理中面临的共性问题的理性思考和客观分析，提出地方各级政府信息管理制度建设的内容取向，从而为地方政府信息管理制度安排提供建议和参考。
一、电子政务实施后我国地方政府信息管理面对的难题
目前，政府信息化的任务是逐步建设并公开政务信息资源，拓展电子政务的内容范围，为社会提供一条龙、全天候、多层次、综合性、有价值的信息服务，以满足信息社会里公众对政府管理的透明度和政府服务的便捷性的日益攀升的需求.
从信息角度看，政府管理活动的实质就是管理信息，因为从信息采集到信息存储、信息加工处理、信息查询检索，再到信息传输和反馈，政府的一切工作都是通过信息描述来进行，并围绕着信息处理来运作的。鉴于政府信息管理牵扯到政府管理和社会管理的方方面面，任何﹁个信息流程内容的偏差和环节的失误，小而言之，会影响到政府管理的质量和效能，大而言之，关系着国家社会管理的成败和民族的前途，因此，即使是对电子政府这一特定的领域范畴来讲，电子政务建设也不能只局限于国际互联网或政府的内网上，它还必须包括所有与其相关的现实世界的管理流程的再造和变革。由此，电子政务实施后我国地方各级政府在对政务信息和公众信息进行管理并提供信息服务时所面对的困难，就不只局限于信息技术应用层面，还与现行法律、相关政策、制度安排，以及现实政府的管理体制、管理方式、工作作风、人员素质等诸多方面因素密切关联，这使得由此引发的一系列矛盾、冲突和政府变革在所难免。
（一）政府信息管理资源方面
首先，政府所拥有的庞大的信息资源量与其提供给公众的信息数量间存在数位落差。各级政府部门掌握着约占我国信息资源总量的80％的信息，有3000多个数据库，但是，这些信息中的大部分内容并没有公开，这是与政务公开的原则要求不相符的，其后果是公众不能平等地共享信息和实现信息增值，阻碍了国家经济的快速发展。究其原因主要在于：其一，由于一些政府部门的信息共享意识不强，加之社会和政府自身对行政权力的行使一直缺乏有效的监督和控制机制等原因，一些政府部门的部门权力化、权力利益化意识始终未得到实质性触动，他们阻碍政务信息公开的做法造成了信息的不平等竞争，引发了区域间发展的不平衡，进一步拉大了贫富不均的差距。其二，有些政府部门虽主观上想积极公开政务，但受其欠缺驾驭信息所应具备的素质等客观条件限制，政府仍缺乏足以应付网上信息管理和服务的信心和能力。所以，表现在信息资源的开发和利用策略上，这些政府部门往往为了保证行政信息的可靠度，而不得不限制网上政务公开的进度，限制电子政务的增幅，这种做法虽然理智稳妥，却使得政务信息提供量与公众日益增长的信息需求间造成巨大冲突。其三，我国还远未形成开发利用信息资源的态势，也缺乏行之有效的信息组织和管理办法，我国政府不能很好地挖掘、整理和利用互联网上的信息这一战略性资源，加之本身又不具备足够的为公众和企业提供权威性的信息咨询服务的信息实力，因此，最终既无助于国内企业的经济竞争力，又影响到国家的经济利益。此外，网上中文信息资源的匮乏和贫瘠也使我们在全球信息争夺战中处于极为不利的地位。
其次，政务信息的特殊性与网上信息安全的脆弱性构成冲突。政府的地位和作用注定了政务信息的特殊性——政治性、人民性和社会性，要求政府必须采取得力措施维护政务信息的权威性和可靠性，这是政府义不容辞的责任。然而，互联网的开放性、沉浸性和交互性预示着网上政务信息环境的复杂性、传播的速效性和影响的广泛性，用传统政府对待大众传媒的做法来管理和监督网络媒体很难奏效，加之信息安全方面的法律法规、政策和制度建设又不能一蹴而就，这些无疑都加大了网上政务信息的不安全系数，增加了电子政务信息保护的范围和维护的费用；除此之外，从我们必须选择原本脆弱的信息安全技术产品来保护信息这一点上看，电子政府的无助和电子政务事实上的难保安全始终无法克服。比如，电子政府可能随时遭受病毒侵袭、黑客攻击和敌对者破坏，且采取任何技术措施都无法完全规避风险，那么，政府是否有可能退出网络，重拾传统管理模式呢？答案当然是否定的。在全球日益依赖信息技术及网络的今天，政府放弃上网就意味着停滞，停滞就预示着倒退，所以，政府下网的退路已被堵死。随着各国公众对政务公开的强烈要求的日益攀升，走进统一、公开的互联网信息平台为全世界所共有、共享并成为各国政府比拼的擂台的信息时代，各国政府已别无选择地必须登上互联网平台，必须把尽可能多的信息公布于网上，政务运作于网上。至于失去了空间限制和国界壁垒保护的政务信息在互联网上是否会陷入“信息疆域”受侵犯、信息主权遭践踏，国家尊严受损害、国家利益被侵害等窘境，就只能依靠政府采取适当的策略去解决了。事实上，政府信息管理的任何差错和失误都牵扯到政府的信用、国家的声誉和社会的秩序，因此，政府在选择上网之初就应谨慎地预想到信息被污染的后果问题，预先研究各种应变策略，以便在政务信息上网运行的全过程中都慎重如初，保证电子政府的有效性，规避电子政务可能遭受的风险，维护政府的形象和声誉。当然，预先分析电子政务运作可能遭遇的各种险情，也会促使信息政策设计和制度安排更有的放矢。
（二）政府信息管理系统建设方面
首先，电子政务建设初期的巨大资金投入与要求政府逐渐降低行政成本的矛盾会在一段时间内变得尖锐。我们知道，20世纪的政府规模和范围扩张超限的直接后果是导致行政成本的增加和国家财政的困难，由此，精简政府机构和人员成为政府改革的目标。应该说，只有符合这一目标的政务建设才是政府应该选择的发展方向。从长远角度讲，电子政务的运作确实能带来行政效率的提高和行政成本的降低，能产生巨大的经济效益和社会效益，并最终成为政府机构改革的导火索和推动力。为政府改革和行政管理创新做出贡献。它决不是赔钱的“面子”工程。但是，毕竟在系统建设过程中，特别是在建设初期，要投入巨大的人力、物力和资金，加上建设周期较长，见效需要时日，公务员长期培训又需要资金和时间投入等情况，使得某些政府部门的领导对电子政务建设抱有诸多疑虑，虽然他们也明白投入是为了产出，必要的投入是必需的，但是，由于不了解信息管理系统究竟能对政府管理决策起到多大的作用，能为国家经济发展做出多大贡献，故而一些部门领导认定电子政务建设是巨大的财政负担，他们只是迫于形势要求而走过场，不经科学论证盲目投资购买硬件设备，却不愿意在软件系统开发方面下力气，结果使得硬件设备不能有效发挥作用，非但不能提高行政效率，反而提高了行政成本，引发政府内外多方的不满，为电子政务建设设置了障碍。
其次，电子政务建设的阶段性、渐进性要求与追求信息服务的高效率、高质量目标的迫切性产生矛盾。建设电子政府的关键是要为公众提供更好的公共服务、提高国际竞争力和与国际管理接轨，主要目标是能提供高效率、高质量的共享信息和实现办公自动化，这是政府管理现代化、科学化的必然要求，是一个十分迫切的任务。但是，我们必须清醒地认识到，电子政务建设是一项旷日持久的、纷繁复杂的系统工程，在国家统一规划、整体推进的有力引导下，地方各级政府还必须从本地区本部门的实际出发，从基础工作抓起，从最能提高行政效率的环节入手，一个台阶、一个台阶地分阶段地实现电子政务目标。其中每个阶段的电子政务目标都应是有限的，每个阶段的建设工作也都具有连续性和积累性，以此渐进性地完成电子政务的整体目标。当然，电子政务的效果还取决于公务员的素质、能力、工作态度等人的因素，所以，在追求信息服务的高效率的同时，还必须注重对信息服务质量的管理和评估。政府应以自身的素质和能力作参照，采取循序渐进的策略来规划建设电子政务的各个阶段的目标，在不断提高政府素质和能力的前提下，持续地拓展电子政务内容，做到做一个成功一个，成功一个促进一个。切忌为了急功近利而赶时髦，比进度，遭致不必要的损失。
再次，电子政府开发要求政府体制、职能的相对稳定性与电子政务要求行政体制改革和政府职能转变间存在冲突。电子政务的公共管理目标是规模适度，管理科学，体现公共服务最大化；推进行政体制改革，创造体制条件；加强机构改革，合理划分职能，改革行政审批制度，推进行政业务流程重组。因此，并不是简单的政府电子化。为了与转变了的行政管理环境协调适应，电子政务建设必须协调好管理和服务的关系，首先就要转变政府职能，创新政府管理机制，这就要涉及到改革，如果这个方面解决不好，电子政务就难以实现，因为超越现有体制来建设电子政务将很难推行。行政体制改革在很大程度上制约了电子政府行为的改变，如果没有采取政务改革措施就开始建设网络，政府在现有体制条件下进行电子政务建设而疏于考虑行政机构改革后的流程再造、行政简化、技术升级等问题，势必造成未经程序建设就把所有审批繁琐过程都搬上网的现实，其结果只能是建成一个“短寿”的网络。由于不能指望行政体制改革一日成功，而且政府建立什么流程，也并不是专门为电子化而提出的，而是为了简化政府审批流程而设，所以，核心问题是政府行政改革。这样，在做规划时，要从国家电子政务标准出发，兼顾现有流程，同时考虑将来变化。
最后，电子政务的内容规划者与电子政务的开发设计者之间需要沟通和磨合。电子政务的核心是“政务”，而“电子”是实现“政务”的手段，因此，在政府信息管理系统的自动化建设过程中，政府必须居于主体地位（当然，信息技术人员也是建设主体），发挥主导作用，这是决定政府信息管理系统建设能否成功的关键。因为网上政府构建是为了建立透明、高效、公开的办公环境，前提是合理划分职能，打破行政机关的组织界限，整合政府业务流程，构建全新的管理和服务模式，构建的基础是对行政管理理论和方法的理解把握、阐释运用以及政府职能的简化和量化，而构建的保证是改革传统的行政管理体制和转变行政管理职能、方式等，这些任务只能由政府自己承担，责无旁贷。还有，在网上政府投入运行后，网上政务终归还是要由公务员来操作和驾驭。由此可见，网上政府的构建绝不是单纯依靠技术就能解决得了的。那种把网上政府建设成功的筹码都押在不懂得行政管理的盯开发人员身上的做法，是不负责任的表现，也是极其危险的行为，势必增加政府网上管理风险。在政府上网初期实现职能内容少时尚可应付，一旦网上职能内容增多，就会增加网上管理风险，可能会产生难以预料的政治、经济和社会后果。这种片面强调技术和技术专家作用的结果，是有可能导致网上政府脱离于政府的实际控制之外，这必须引起政府的高度警惕。
此外，一些地方政府只是把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上，公开的信息量少，信息更新不及时，网页与网页之间的链接渠道很少，与政务公开的广泛性要求间存在巨大差距。这样的政府网站缺乏与用户的交流沟通，政府与上网公民之间缺乏互动性和回应性；“条块分割”的传统管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生冲突。因为电子政务实现的“一站式”办公、“一条龙”服务等要求政府业务流程的再造整合，这就必须改革行政体制，打破行政机关的组织界限，转变行政职能，这要求地方各级政府必须进行一场深刻的革命，经历一场阵痛才行；电子政府运作的统一规范和标准化要求与各级地方政府和部门在开展电子政务时的各自为政、适用不同的标准、内容单调重复以致造成新的重复建设等产生矛盾；电子政务的发展要求物质和技术条件整体协调和适应，这与我国电子政务发展的基础条件不足，特别是技术水平不足以致影响我国信息化基础设施建设的步伐间存在数位落差；政府欲对电子政务实行有效管理和政府的科技素质、操作能力间存在巨大差距。政府拥有大量的管理和服务职能，要把这些职能放到一个开放的网络中运行实行管理，对技术上的要求很高，政府的科技素质能力难以胜任，所以，政府应量力而行，把电子政府建设的重点放在公共服务和公共管理方面，要注重服务，辅以必要监管。
（三）政府信息管理系统运作方面
首先，政府应该清醒地认识到，网络是一种工具，上网是一种手段，政府上网是一个延续的过程，而且还是政府不断适应网络潮流，与国际管理接轨，加速政府现代化建设，特别是进行信息化建设所必须经历的不断发展的过程。作为网上的特殊用户，政府的“上网”内涵自有其特性。我们认为，政府要上网，就必须真正上网。这里所指的“真正上网”，并不是说行政信息简单共享就行了，也不仅指政府职能在网上的自动化实现，它还应包含这样一些涵义，即网上职能的有效行使、处理的有序进行、网上秩序和社会秩序的稳定、政府形象的维护、政府信用的保证等等一些内容。这就要求网上政府必须以科学管理理论为指导，把科学的思维方法、知识体系和先进的技术成果整合到网上政务的实现和运作体系当中，并不断地对政府管理体制、职能和方式实行适应性变革，对拟上网政务实行简化，对政务信息实现数字化，上网职能实现电子化和服务途径实现网络化的过程中，合理规划网上管理流程，提高网上管理效能，构造性能优良的网上政府。单从维护网上职能安全运作的角度考虑，政府的任务就极为艰巨，并不会像一般用户上网那般轻松简单。所以说，政府上网的实现，并不像购买计算机和网络设备，或是开发一个信息系统那么单纯，它还包括了从管理到运作的规划，从资源整合到政务物质流、信息流重组与创新的不断完善的过程。可见，建立网上政府难，要维持网上政府的有效运转和可靠安全更难。政府上网最艰巨的任务还是在上网之后。
其次，电子政务运作对信息安全技术的高度依赖性与信息安全技术的高度美国化之间存在难题。在技术方面，电子政务的运作需要借助互联网平台，依靠信息安全技术来保障；然而，目前国际上较为成熟的信息安全技术存在着巨大的安全隐患。理由如下：其一，互联网是美国人发明的，并由Internet Archetecture Board（IAB）主导和负责管理，所有人上网的前提是必须遵守美国人业已制定的互联网上的统一的运行规则，符合网络通信协议。此外，互联网的服务器是美国的，防火墙是美国的，操作系统也是美国的，核心技术都掌握在美国人手里，这决定了我们在技术上受制于美国，在竞争中要依赖美国。其二，有关互联网的未来发展政策问题是由美国国家科学基金会负责，它直接左右着互联网未来的发展方向，使美国占尽先机和优势。其三，要取得一个互联网上的国际域名或公网上的IP地址，需要向位于美国弗吉尼亚州的Internet信息中心提出申请。这些共同营造了美国的信息“霸主”地位，使得美国能利用别国对互联网的信赖而在技术上卡住某国，并做出符合美国自身利益的行为。这就是为什么从互联网建立之初到现在，一直是美国人在牢牢地掌握着互联网上的主动权，而其他国家受到监控和辖制的原因。随着我国电子政务建设的逐步开展和信息化进程的不断加快，我国政府对互联网的依赖性会越来越大，受制于美国的潜在可能性也将与日俱增。最后，从互联网建立之初，就始终存在着技术操作层面的兼容和意识形态层面的对立的矛盾与斗争。
此外，政府的官僚作风与电子政府管理和服务的快节奏间产生冲突；政务信息的公益性与部分信息阶段性有偿服务之间存在矛盾；电子政务实践的超前性与电子政府理论指导的相对滞后存在矛盾。
综上三方面难题，由于信息安全技术措施的不可靠、不完备，促使政府只能通过强化公务员的安全意识，不断地进行信息法律法规建设，制定政策和建立健全行政管理规章制度，落实责任；合法地跟踪和监控电子政府的全程活动，以堵塞信息安全漏洞，保证电子政务的运转高效和秩序安全。可见，技术层面之外的法律法规建设、政策设计和制度安排对于政府应对“自由开放”的网络环境是尤为必要和重要的。
二、地方政府信息管理制度建设的内容取向
电子政务实施后我国地方各级政府在信息管理中面临的上述矛盾问题的确会给其自身带来“阵痛”与“振荡”，可喜的是，这些问题的彼此冲突、相互作用和逐渐解决，非但不会阻碍政府信息化发展的步伐，相反却可以引发政府管理的变革和创新。也正因如此，地方各级政府部门必须采取有力措施规划安排信息管理制度建设的内容，以保障政府信息化的健康发展和安全运作.那么，电子政府需要哪些信息管理制度呢？我们认为主要有以下几种：
其一，信息基础设施保障制度。
信息基础设施是国家信息化的基础平台，为了保障它的安全性，政府应该对国家使用的所有信息产品的质量标准和技术规范实行统筹规划、统＿标准，以此约束各级政府对安全信息产品的选购和使用，避免国家蒙受因投资浪费和标准不一致带来的损失，从根源上减少信息安全隐患。
其二，信息安全产品认证制度。
政府应对从事信息产品研发、生产、销售的企业签发不同安全等级的数码证书，以认证企业的身份及提供一个清晰及支持电子交易进行的政策环境，保证信息安全产品的质量，保证其销售渠道的合法性和可靠性，同时，也加大对此类企业的扶持力度，完善产品质量，以保证国家信息产品的先进性、优质性和安全性。
其三，信息管理制度。
政府应该明确行政信息流程，科学、合理地规范信息管理程序，实现对信息收集、信息存储、信息加工处理、信息过滤、信息传播、信息发布等的有效控制，即实现政府对电子政府管理服务体系的全程管理和干预，以减少不必要的中间环节，简化行政程序，降低管理成本，加快服务速度，提高效率，更好地提供公共服务。当然，其中还可进﹁步详细地制定信息公开制度和信息监督、审核制度。其中，信息公开制度是要利用技术规则制约政府，使之通过正规渠道公开所有应公开的信息，保证使全社会能够平等、公平地共享政府资源，更好地为国家的经济建设和社会发展服务。信息监督、审核制度是要政府建立严格的监督机制，对网上信息资源进行有效监控，动态更新内容，规范电子政府运作，并对有害信息进行及时过滤，以保证网上信息的时效性、可控性和可审核性。此外，还要对政府发布的信息进行事前审核、事中跟踪监测、事后归档，以保证政府信息的权威性、可靠性、完整性、可跟踪性和责任追究。
其四，信息问题汇报制度。
规定政府工作人员研究信息和分析信息的责任，使他们把电子政府运作中出现的与信息系统安全和保密相关的重要问题研究汇总，及时上报并将分析结果向有关领导汇报，以便及时决策，采取应对措施，提高政府对突发事件的决策效率，迅速排除电子政府的安全隐患。
其五，信息人员培训制度。
对政府中使用、管理或控制信息的相关人员进行定期的强化培训，以提高他们的信息意识、安全观念、科技素质和实际能力，为电子政府的安全运作提供人员保障。
其六，信息安全制度。
由于各机构的业务千差万别，不可能都采取千篇一律的信息安全措施，所以，有必要规定一个“最低限度”要求，以保证行政管理制度的严肃性和统一性，保证最起码的信息安全。这样做的好处是能使整个信息安全措施统一规范，有利于监督检查和贯彻落实。当然，“最低限度”要求允许各机构根据具体情况灵活地制定信息安全措施，因此，体现出一定的自由度和灵活性，便于激发信息安全管理人员的创造性和积极性。此外，可以建立信息系统授权制度，对使用信息系统的相关人员进行严格的权限划分，规定系统在何种情况下由何人作重大修改或变动，并规定这种权限的使用期限。这项制度可把信息安全提高到系统总体管理的高度，可有效地保证系统的安全性。还有，可以建立电子政府服务保障制度，设计出最好的管理和服务流程，建立一整套“文件化”的管理体系，以确保电子政府的优质服务效果，规避网上管理的风险。还有“一把手”责任制度，规定在信息安全方面每个机构的“一把手”必须承担的主要领导责任，以保证在出现安全问题时能够有人负责和实施责任追究。
最后，电子政府组织制度。
在网络时代，政府应以顾客为导向，在基本规则内为顾客提供个性化服务，以灵敏地对付来自外界的冲击，分担政府的决策。这使得传统的集权组织无法应对如此的复杂性，因此，必须由集权体制走向分权体制，建立一种权力与责任相一致、决策权力适当分享的新型组织体制。
以上管理制度内容选择是保证电子政府各项工作正常运转的基础性工作，是电子政府目标管理机制运行的依托。通过建章立制，明确电子政府的责任制，许多网上政务工作将从无章可循走向规范有序，将有利于电子政务建设的长远发展，最终将创新行政管理理论体系。
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