欧盟框架计划研发项目管理机制及其借鉴，本文主要内容关键词为：欧盟论文,管理机制论文,框架论文,计划论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言
1957年美国经济学家索洛发明了一种用生产函数衡量技术对经济增长贡献的方法，从理论上证明了技术进步的宏观经济效应，一些对美国和其它工业化国家宏观经济的实证研究也表明，长期经济增长的至少一半可由技术变革来解释[1]。此后，技术进步对经济增长贡献率的测算成为很多国家和地区的经济学家及政府官员等所关心的热点。基于对此理论的共识，我国从科技部到地方政府都开始重视科技资源的整合，以大型技术创新项目为依托，产学研联合开发，重点解决国民经济建设和发展中重大的技术瓶颈问题；大力扶持共性技术的研究开发，支持核心技术的创新，并根据产业发展需要，结合重大工程组织科技攻关，着力解决关键性、共性和基础性的重大项目[2]。我国政府对研发的财政支持有快速增长的趋势，如何使这些公共财政支出更有效地与资助的初衷相吻合(促进长期经济增长)，提高财政支出的经济效率，成为政府资助研发项目管理的关键。
研究与开发是各类知识和技术结合的过程，决定研发项目成败的因素非常多，因此对研发项目的流程管理也是一个复杂的具有创造性的过程(见图1)。
图1 研发项目管理整体框架
在研究与开发项目管理的整体框架结构中，政府作为项目的招标方和管理方，对研发项目的资源管理与监控以及对成本模式的明确化和监督是保证项目管理绩效提升的关键。因此，本文选取研发项目资源管理作为研究重点，结合我国政府研发项目的过程管理，借鉴欧盟框架计划的有效机制，探讨提升项目管理绩效的策略。
1 欧盟框架计划的组织架构
1.1 欧盟框架计划的全过程管理
“欧盟科技框架计划”是目前世界上规模最大的官方综合性科研与开发计划之一，具有投资额度最大、研发领域最广、参与机构和人员最多等特征。该计划由欧盟委员会实施和管理，协调欧盟各国的科研计划，是近20年来欧盟实施其科技战略和行动的最主要工具。欧盟秉承经济、效率与效果的三E原则，使公共财政能被有效地使用。“经济”指投入某种活动的成本最小，“效率”指在执行的过程中要保证质量，“效果”指目标的可达性。而项目成本管理的目的是把握项目成本与产出的关系，提高单位成本所产生的成果。成本必须是合情合理的，与财政管理相一致，与方案目标相一致，同时也要与这些花费的相关报告相一致，包括对预算和成本列表的严格执行。
框架计划从1984年就开始采取全过程管理，尽管从FP1到FP7，管理机制和管理方法上都有较大的进化与革新，但全过程管理的基本程序却无大的变化(见图2和图3)。
图2 欧盟项目管理的生命周期
图3 项目的过程控制
我国政府资助课题也有一套完整的管理程序(见图4)。管理程序的系统化为我国有效利用财政资金提供了保证，但从实证分析来看[3-4]，也存在一些有待改进的地方。如立项环节复杂，申请方为得到项目而不顾方案的先进性与可行性之间的矛盾，申请到项目后再改变技术指标，而在项目进入执行阶段后，节点报告与原有时间规定有偏差，实际发生成本与原有预算有偏差，这些问题都可归因于对过程控制的疏忽。对于项目的过程控制，在技术需求分析和立项阶段可以从方向和战略上把握项目的正确性，项目实施阶段是实现计划目标的关键。我国项目管理中存在“重立项，轻管理”的现象，可以通过项目的全过程管理，从项目的立项结题到评估都贯彻项目管理的思想，在研发项目发放中采用全过程管理可以有效地保证项目研究与政府宏观经济目标相一致。
图4 我国项目管理基本流程与环节
1.2 FPs的层级管理结构
框架计划管理是层级管理结构(见图5)，由高级审议机构负责整个项目的总战略指导，这一职能通过它所拥有的科学咨询委员会和产业咨询委员会来完成，由欧盟办公室设立的执行委员会对高级审议机构负责，主要执行项目管理中的协调问题。执行委员会下设项目办公室，办公室对具体项目的进展负监管职责，负责整个项目的质量管理、财务管理和报告的提交，同时还包括对知识产权的管理、对项目的伦理研究等。
图5 欧盟框架计划的管理结构
每个项目以项目协调人为核心，与各个参与方组成一个团队(见图6)。项目管理办公室往往由项目经理和副项目协调人管理，其职能既包括科学内容上的管理，也包括程序性的管理。项目管理办公室负责与委员会直接联系，提交阶段性报告，负责项目监控和质量控制以及知识产权与知识管理。
图6 协调人管理下的项目管理单位
1.3 FP6项目的全过程管理特点
框架计划管理注重资源、合作与管理。项目的管理与实施，尤其重视任务安排的适当性、连续性和完整性以及合作关系的质量，如欧盟第六框架计划在项目管理上实行项目的卓越网络管理和整合管理。卓越网络管理是指受资助的项目不再是松散而独立的，项目应该集合科学技术领域的前沿成果。实施这种管理方式是为了尽可能减少受资助的项目只具有学术性，而不具备实践操作价值，最终提高欧洲产业的国际竞争力和可持续发展能力。整合管理要对项目运行的每一阶段进行管理，它涵盖6个阶段：①提出计划阶段。构建整体的合作框架，包括确定重点关注国家的部门和主题，还可以确定一些项目方案；②论证阶段。对最初的项目方案进行可行性研究，要考虑项目的对象、可能的结果以及达成目标需付出的努力；③核算阶段。在可行性研究的基础上详细分析项目的所有细节，委员会对项目进行内部测定，判定其是否与部门政策相一致，并在此基础上做出财务预算案；④财务预算。提出财务预算案，由相关的财务部门进行检测分析，由委员会最终决定是否通过；⑤实施阶段。在财务预算的基础上，充分利用资源以达成目标，项目开始运作，并编制营运方案、监控报告；⑥绩效评估。
1.4 FP7对管理机制的新改进
在项目运作过程中或结束后，分析项目的结果和影响，考虑可能的改进方案。如果在财务预算案中已将项目的整个过程分为几个阶段，那么每一个新阶段的开始都依赖于前一阶段的评估结论。
欧盟委员会对框架计划的管理原则也达成共识，认为全过程管理应该是非官僚的，所有的资助都应该是有弹性的，真正的机会应该留给年轻的研究人员和新的研究团队，每一评估阶段都只以纯粹的科学性为依据[5]。
FP6、FP7管理措施中的整合管理与弹性管理，使项目管理实现资源优化配置，促使项目的研究与绩效目标尽可能一致。需要强调的是，欧盟框架中所采用的整合管理6阶段，值得我国借鉴，尤其是第6阶段绩效评估，这是目前我国项目管理中的薄弱环节。绩效管理看似只是项目结束后的一个无足轻重的环节，实则不然，它恰恰是整个项目管理过程中的核心与目标所在，也是政府检验项目结果是否与财政支出初衷相一致的有效措施。政府的角色之一就是通过公共支出体现政府的职能，而政府在建设创新型政府过程中的一个重要使命就是通过科学技术推动经济稳定增长。因此，在项目绩效管理中实施绩效评估，不仅有其必要性，而且可以为政府绩效管理提供示范。
2 框架计划的财务管理
项目是由一组有起止时间的、相互协调的受控活动所组成的特定过程，该过程须达到符合规定要求的目标，包括时间、成本和资源的约束条件。在欧盟框架计划项目管理中，财务管理被放到一个非常重要的位置。FPs的财务管理基本可分为3个环节，即项目融资、项目成本核算与成本监控[6]。
2.1 FP6的成本计算模式
在第六框架下，当欧盟的补助作为整体补助(卓越的网络)或者预算的津贴补助时，采用成本模型。但在一次性支付下的财政资助(某些特定的支持活动和某些提升人力资源和机动性的活动)，不适合采用成本模型。
有3种比较常见的成本模型：①包括实际间接成本的全部费用，即定约人收取的全部直接和间接成本(FC)；②包括固定比例的间接成本的全部费用(AC)，等于所有的直接成本加上固定比例的间接成本，其固定比例为所有间接成本的20％减去子合同的成本；③包括固定比例间接成本的附加成本(FCF)，即所有合理的附加的直接成本和固定比例的间接成本，其固定比例为所有附加的直接成本的20％减去子合同的成本。
直接成本是指与合同有联系的合理的花费，由定约人决定，且与通常的会计实务一致。直接的额外成本指与合同定约人有直接联系的、正常的附加性成本，且无其它资金来源。从附加性成本领取经费的人员包括：①在捐助计划下工作的签订临时合同的人员；②有临时合同并计划攻读博士的人员；③其雇用合同完全或部分依赖于外部额外花费的人员。在此情况下，这些成本应从正常的循环成本中剔出。间接成本是指在完全成本模式下，所有合理性成本都由鉴定协约的人决定，与通常的会计实务相一致，对项目最终的完成不起决定性作用，但仍与项目有联系。对鉴定协约的人而言，使用固定比例成本模型(FC或AC)，合理性成本的固定比例已经涵盖了间接比例。
使用何种模型依赖于合法实体的类型，除自然人外的其它合法实体使用FC(full cost with actual indirect costs)模型，自然人使用AC(additional costs with indirect flat rate costs)模型，在公法或私法下设立的非商业或非盈利性组织和国际性组织可以根据需要进行选择。但是，公法或私法下设立的非商业或非盈利性组织和国际性组织只有在没有会计制度可以区分直接成本和间接成本时，才能选择AC模型。一般情况下，中小企业多数选择FC或FCF模型。
2.2 FP6的成本监控
成本监控主要从3个方面展开：①财务事前预防控制，主要是检查实际发生的情况与计划是否存在偏差，偏差是否在允许范围内，是否应采取控制措施；②项目责任成本的管理，即监管成本，包括项目自身的管理费用和聘请专家核算评估的费用；③项目结束后进行成本考核，应做到项目结束一个，清理一个，考核一个，奖惩一个，防止在项目中隐藏问题、骗取资金的情况发生。在我国的运作中常有这种情况发生，某一课题组申请了两个项目，一个项目尚未结束，一部分人员、资金就已转入另一个项目。项目审核后出现很多问题，人员转入新项目，资金也转入新项目，几个审批的项目同时开工，遗留问题一大堆，资金短缺严重，不断申请新的资金，造成效率低下、效果差。
2.3 对人员成本的核算
框架计划管理中对人员成本的核算体系也非常严谨，需要计划出每个人员参与项目的具体时间(具体到小时)，同时还要考虑不同人员平均工资率的核算。通常大型的组织以及很多服务公司都有记录时间和计算人力成本的系统。而其它许多单位，特别是中小型企业却没有类似的系统。许多小规模的组织并不关心以小时或天为单位计算的人力成本，他们更关注以月、季度或年为单位的总工资来衡量的人力成本以及这些成本对总利润和现金流的影响。框架计划项目管理对人力成本的认定包括[6]：
(1)雇员成本(employer's cost)的组成。雇员成本主要包括总工资以及由各国政府和组织会计程序定义的社会及其它收益(Benifits)。社会收益主要包括雇员的养老金、国民保险金(national insurance)、食物以及上下班的交通成本等。
(2)采用实际成本(actual cost)而不用部门平均成本。部门平均工资将不会在项目的最终财报中使用，周期财报中的平均成本是可以使用的，但是最终要根据整个项目周期调整为基于个人工资的成本而不是整个公司或部门的平均成本。
(3)可行成本(eligible cost)的财务指导和规则。不带薪的节假日、病假、事假以及在支付之前的解约补偿金等都不属于可行成本。向保险公司或者其它组织支付的用来预防将来可能支付的解约补偿的保险金都应看成可行成本。
(4)额外酬金(bonus)。项目运行周期超过整个项目预定周期产生的酬金以及在项目完成以后支付的额外酬金不能算作可行成本。
(5)小时工资率(hourly rate)。若员工只是将部分工作时间花在某项目上，则应计算小时工资率，这可以通过雇员成本(annual employer's cost)除以生产小时数(productive hours)来计算。
(6)加班费(overtime)。加班费需要特殊处理。虽然在欧盟的项目里需要尽力避免加班，但是在以高科技中小企业为代表的某些行业里，加班是一种非常普遍的现象。对将其全部工作时间都花在某项目上的员工，加班成本会被自动包括进来。而对只将部分时间花在项目上的员工，雇主很难保证加班只是为项目作贡献，最好的办法就是加班时间在各个FP6项目以及其它项目之间作平均。财务指导(financial guidline)建议，如果员工不是全时在某项目上工作，就不能支付较高的加班工资率。加班工资率通常高于标准雇员的成本。如果用上述计算标准来计算每小时的平均工资率，那么平均加班工资率将被包括在内。
对于人员成本的计算，我国除一些大型组织开发了员工计时系统以外，在大学、研究所和一些商业实体中并没有一套严密的体系来记录员工工作小时数和工资率，很多时候对研究人员成本的核算都缺乏精确性。尤其是所处单位不同，成本核算方法不同，导致企业、高校、研究所在进行项目投标时会存在成本上的不完全平等，欧盟一些项目的做法是尽量精确人员的参与时间，不管处于什么部门，都要有严格的人员参与时间的记录，然后由主管签字确认。
2.4 FP7对财务管理的改进
财务上有3种资助模式：偿付合法成本、一次付清和统一费用(视单位成本而定，包括非直接成本的统一费用)。其中偿付合法成本是首选的方法，尤其是在FP7刚开始实施阶段。一次付清和统一费用将逐渐引入，如果成功将会更有弹性地使用。
欧盟所资助的金额不能超出预算，即使方案中所提的合法成本高于计划，也没有额外的资金供给。欧盟的资助内容包括：①在项目开始时进行一次支付；②在报告提交期之后给予中间支付；③在项目结束后，最终报告时间结束时，加上调整的费用，进行最终支付。
计算最终委员会支付额度时，应将所有前面财务中产生的利息都计算在内，支付的最大额度依具体行为和受益人情况而定。对于合法成本，欧盟委员会也给出了明确的概念解释：①在项目研究过程中确切发生的成本；②严格与会计管理原则相一致；③发生的成本必须与项目研究目标相一致；④以经济、效率、绩效为支付原则。
FP7框架对成本支付规定了最大支付率：①对技术研究活动支付50％的基本额度，对公共实体、中高级研究机构和中小企业合法成本的支付率可增加至75％；②对示范性项目支付50％；③其它活动支付100％；④对前沿研究支付100％；⑤对协调与支持成本支付100％；⑥对培训与职业发展支付100％。
从以上对FP7的分析可以看出，最新的框架计划增加了灵活性、理性与确实性(强调权利与义务的一致性)。
对欧盟的财务管理分析可以看出：①FPs管理过程中大量的时间与精力花在对成本的规定与管理上，将所有的成本分为直接成本和间接成本，不同情况下的资助比例不同，同时将项目产生的收入也计算在内，避免了重复资助；②对不合理支付进行严格管理，如果有此类现象发生，委员会会要求赔付，同时项目承担方还要承担一定比例的罚款，对一些不道德行为会终止资助。
在我国政府的项目管理中，也有对成本的详细列表与要求，但大多数项目是将列表中的各项成本同等对待，没有直接成本与间接成本的划分，这样可能导致的结果是项目资助额度大于实际成本。对成本管理的另一个比较明显的漏洞是在项目申请下来之后，项目承担方并不是按照原计划列表来安排成本，也就是说所发生的实际成本与申请时所列出的成本之间有差额，这会导致资源的非效率使用。从FP7对财务管理的改进可知，欧盟整个框架计划的财务管理越来越走向一种理性的、弹性的与目标相一致的方向，而从我国的项目管理趋势来看，有增加监控与管理环节的趋势，看起来与欧盟的管理思想趋势正好相反。但这是与我国公共财政支出管理的进步历程相关联的，也就是说与我国管理体制的发展阶段是相匹配的，因此问题的关键不在于是否要增强监管，而在于监管是否更有利于达到项目资助的原始目标。否则，越来越复杂的管理方法与繁琐的管理程序只会是一种本末倒置的选择。
此外，目前我国的一些项目管理存在经费投入涉及多个单位的现象，众多单位之间没有很好的资金协调机制。经费是项目持续开展的最大保障，如果没有较好的资金协调机制，将会直接影响项目的进度。已有的大型项目管理采用课题制，但要求课题具有依托单位，而依托单位的核算体制和经费管理可能与课题制的思想相矛盾。因此，如何打破单位和部门对课题研究的限制是一个摆在政府面前的现实问题。分阶段投入资金与课题原计划规定的时间存在滞后问题，按照年度划拨经费可能与项目本身的成果结点不符，分阶段投入资金与课题本身的科研周期产生矛盾，这点可以借鉴欧盟框架计划的措施，在每一报告提交后划拨相应经费。
3 FPs的审计管理
欧盟委员会对项目的审计管理采用一种开放的方式，欧盟委员会将审计工作下放给承包商，由承包商自行选定审计机构对其财务进行审计认证工作，欧盟委员会只需对提交的审计报告进行审核即可。审计报告是由外部审计机构出具的一份文件，有时也会由一些具有资质的政府机构出具，用来证明在某一段特定的时间内承包商的开销满足了标准合同模式下可报销成本的必要条件，欧盟委员会会拨款支付这些开销。
欧盟框架计划进行审计认证的目的是很明确的，就是要向欧盟委员会提交一份证明，证明在项目中承包商所列支的开销都是合理的，这里的合理是指承包商列支的开销完全符合在标准合同中所阐述的可报销成本的所有必要条件。
3.1 审计内容
一般情况下，在整个项目的进程中每一个承包商至少需要在最后的报告期提交一次审计证明。在项目期间当金额超过一定的数目时也必须提交审计报告，例如在某一阶段委员会的财政补助超过了750000欧元，审计报告就必不可少了。通常情况下，审计报告应该在项目报告期结束的45天之内提交，如果项目完全结束，最终的审计报告可以给予45天的延迟期。
3.1.1 审计开销是否真实
审计开销必须是确实发生的，不是估计或揣测的。如果在报告期结束需要提交审计证明时承包商不能给出一个确实肯定的开销，那么此开销就不可以列为该报告期内的合理性开支，但是它一旦明确，就可以列支在下一个报告期的合理性开支之内。
3.1.2 合理性开支必须是“经济的”
在进行审计认证的过程中，外部审计机构被要求证明该开销确实反映出承包商的经济状况，承包商所列支的成本仅用于日常的行政和管理工作，没有夸大，也没有用于奢侈消费(用于奢侈消费的开支是绝对不可以列入合理性开支的)。如果承包商已经从欧盟的其它合作开发项目得到回报，那么他所列支的成本就与其经济状况不匹配了，他的成本已经超出了欧盟资金的给付范围。
3.1.3 合理性成本必须与承包商通常的会计准则相匹配
承包商列支的合理性开支，特别是直接开支、间接开支的划分，应与通常的会计准则相一致。例如，某个承包方将其购买机器的折旧费用列为合理性开支部分的直接成本，这明显与通用的会计制度不一致，外部审计机构在为其出具审计报告时应该进行调整。欧盟委员要求审计报告适用通用的会计制度，就是为了避免开设许多新的或者特殊的成本科目，以便统一规划和管理。
3.1.4 在FP6下所有列支的合理性成本都必须按直接成本和间接成本区分开来
直接成本是最基本的合理性开支，承包商可以通过其会计制度很明确地认证。间接成本可能并没有很直接地对项目作出贡献，但依然可以根据会计制度对其进行核定，将那些与直接成本有着直接联系的成本认定为间接成本。例如，行政和管理费用，办公室或者实验室的场地费用，一些办公设备的开支，包括电脑和其它可再次使用的消耗品。这两类成本合起来构成统一的成本费用，这些成本都是委员会应该拨付资金给予资助的。另外，合理性收入、合理性的利息等都需要经过审计机构认证。
3.2 审计单位与欧盟委员会以及承包方之间的关系
委员会对审计有严格而明确的要求，并提供审计指南和审计的标准合同样本。审计机构承担了财务管理和核算的管理与监管工作，因此项目承担方可专心于项目研究，欧盟委员会的监管职责也变得轻松，只需对外部审计机构出具的审计证明进行审核。
虽然欧盟委员会对审计报告有着相当大的信任，但这并不代表他们完全放弃了自己的审计权，当他们觉得有必要时，可以对承包商进行重新审计。审计报告在每个报告期结束时必须协同财务预算一并提交给欧盟委员会，报告期的长短是由合同决定的，一般报告由承包商先递交给协调人，再由协调人交给委员会。一旦审计报告提交，就必须承担法律责任，欧盟反诈骗署以及审计司有权使用该报告，并对其真实性进行考证。外部审计机构只与承包商有合约关系，与欧盟委员会并没有合约关系，所以即便是承包商与外部审计机构发生矛盾，委员会也不会干预。
3.3 对审计不合格的处理
欧盟委员会对项目的审计管理更多地强调事先的管理，他们事先制订的标准极其细致，但却具有极强的可操作性。欧盟委员会一旦发现审计报告的真实性有问题，就会对承包商和审计机构进行调查，发现弄虚作假的情况会给予严惩。在严格的标准控制下，承包商和外部审计机构一般不会弄虚作假。
欧盟委员会通常不会对提交的审计报告再进行详细的复查，当有证据证明该审计报告的真实性、合理性存在问题时才会复审。这也表明欧盟委员会对第三方审计机构是非常信任的，第三方审计机构虽然从承包商处获得劳务报酬，但他们一般都会遵守职业道德，不会出具虚假的审计报告，而且深知一旦如此就会丧失信誉，这是非常巨大的损失。在我国要推广这一管理模式，尚存在一定的困难，我国现在的信誉体制不够成熟，很容易出现审计机构为承包商提供虚假证明的情况，所以对这种管理体制的借鉴还需要与我国的实际情况相结合。
我国目前在项目管理中还没有把审计工作提到应有的高度，有时也只是系统内部的审计，而没有规范的第三方审计部门的参与，这必然会增加项目承担方与政府的监管负担，项目申请方往往只擅长科学技术研究，而对财务管理并不精通，对发包方(政府)而言，更多地将精力放在更高层面的把握以及对可能出现争端的解决上，没有过多的精力也没有必要亲自核实每一项成本。鉴于此，建议我国政府进一步培育和扶持中介机构，规范对项目的审计。
4 结语
欧盟框架计划获得了公认的成功，从FPs的管理历程可以看出，其也是一个不断增加灵活性与放松管制的过程。框架计划执行20多年来，积累了丰富的经验，对我国有许多有益的启示：①秉承经济、效率与效果的三E原则，使公共财政能被有效地使用；②采用全过程管理，避免“重立项，轻管理”现象，增加研发项目目标的可达性；③完善发包方(政府)的组织管理结构，充分调动科学界和产业界的咨询作用，协调大型项目各部分之间的关系，通过一个个工作包的形式完成整个项目的研究；④将研究项目依内容分类，对具有前沿性和竞争性的研究，集成各方面优秀资源进行网络化管理；⑤整合管理采用六大步骤，即提出计划、论证、核算、财务预算实施和绩效评估，尤其是第6步绩效评估，这是目前我国项目管理中的薄弱环节，建议在下一步的管理中补充绩效评估环节，并在项目结束的5年内进行追踪评估；⑥分三阶段严格监控成本，即财务事前预防控制、监管成本和项目结束后的成本考核，做到项目结束一个，考核一个，清理一个，杜绝骗取资金的现象发生。对结束后成本考核不合格的，如发现不合理支出，要求项目承担方赔付不合理支出中一定比例的罚款，对一些不道德行为终止资助；⑦充分利用第三方审计机构的力量，规范审计程序和审计内容，在提交一定支持额度以上项目的年度报告时要求提交审计报告，政府有权对审计的真实性进行考证，如有弄虚作假就严惩。
欧盟框架计划的研发管理已有20多年的历史，但从FP1到FP7其管理举措一直处于不断的变革之中，最新的FP7的管理机制也并不是无懈可击的，从欧盟委员会的管理人员到框架计划项目的申请人员，对整个繁琐的过程也感到不胜其烦。最先进的FP7的财务管理方法与审计方法依然存在诸多问题，如怎样才能减少风险？如何使审计更客观？对大型研究网络如何资助，是一次付清还是采用其它机制？欧盟在项目管理中面临着和我国政府同样的问题，如怎样确定申请方申请资助金额的合理性？如何避免在所支付额度与申请额度不一致时对项目研究目标的损害？这诸多问题依然有待进一步的探讨与研究。
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