土地财政根源：“竞争冲动”还是“无奈之举”？——来自中国地市的经验证据，本文主要内容关键词为：地市论文,之举论文,中国论文,根源论文,证据论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
中国式的分权结构赋予地方政府发展本地经济的激励，硬化了地方政府的预算约束，并构成中国经济前三十年发展历程的一个显著特征（Qian & Roland,1998；张军、周黎安，2008；王永钦等，2007）。中央政府与地方政府的分税制模式，推高了房价（周彬、杜两省，2010），也造成了地方政府对“土地财政”的依赖。2000～2009年间，大部分地方政府每年收取的土地资源相关税收和出让金都占到了地方财政收入的60％之多，土地财政收入已经成为地方财政收入的主要来源。依靠土地和房产投资的经济发展模式衍生出了一系列经济社会问题，并加剧了经济运行的风险（陈明，2010；陈志勇、陈莉莉，2010；李保春，2010）。地方政府对“土地财政”的路径依赖问题值得关注。
通过分权，由地方政府提供辖区公共品与公共服务，能够更加有效地提高辖区居民的福利状况（John G.Head,1974; The World Bank,1995; Aehyung Kimr,2008）。而大量研究表明：当前中国的财政分权模式导致了地方政府过度依赖“土地财政”（周飞舟，2006；吴群、李永乐，2010；梁若冰，2010；周飞舟，2010）。那么，是什么因素诱发了地方政府的内在激励，促使其日益热衷于与土地相关的财政行为？
现有研究主要从两个方面来解释“土地财政”的诱因：一方面，分税制改革导致地方政府的财权与事权不匹配，地方政府为了缓解财政困难，不得不实施“土地财政”行为（周业安，2000；王文剑、覃成林，2008；梁若冰，2009；张青、胡凯，2009；张双长、李稻葵，2010）；另一方面，以GDP和财政收入为主的政绩考核体制，使得地方政府具有实施“土地财政”行为的内在激励（Li & Zhou,2005；周黎安，2007；曹广忠等，2007；张五常，2008）。
因此，一方面分税制改革带来地方政府财政收支不平衡，导致“逼官卖地”；另一方面，中国现行政绩考核体制成为“土地财政”的内在激励（杜雪君等，2009）。由于这两种解释下所对应的政策涵义具有一定差异，本文将对这两种作用机制进行比较，并揭示出诱发地方政府“土地财政”的根本原因，即，地方政府依赖土地财政的根源主要是财政分权制度下的政治晋升激励，还是基层政府财政困难的无奈之举？
我们首先对现行财政分权模式是否导致了地方政府的“土地财政”行为进行实证检验，并进一步从人均真实财力缺口和公共服务供给水平两个方面研究地方政府缘何离不开“土地财政”。如果地方政府的“土地财政”行为能够真实有效地缩小辖区真实财力缺口，同时可以促进地方公共服务的供给水平的提高，那么我们认为在中国现行的财政分权模式下，实施“土地财政”实属地方政府的一种“无奈之举”，在现行分税制改革的体制下否定“土地财政”也就失去了现实基础。反之，可以认为地方政府实施的“土地财政”行为属于地方官员的“晋升竞争冲动”。
文章基本架构如下：第一部分是引言和相关研究综述；第二部分介绍数据选取和实证研究思路；第三部分是实证结果的解读；最后一部分是结论与政策建议。
二、指标与数据
本文实证研究的步骤是：（1）检验财政分权是否会导致地方政府加强土地财政行为；（2）检验土地出让金是否有效地缩小了基层政府的真实财力缺口；（3）检验土地税费是否能真实有效地促进地方公共服务的提供水平。
（一）指标设计
财政分权的测度已经比较成熟，现有文献有两种刻画财政分权的方法：一种是采用下级政府拥有的财政收支份额（Zhang & Zou,1998；张晏、龚六堂，2005；梁若冰，2010）；一种是采用自有收入的边际增量（Lin & Liu,2000）。由于测量结果不符合中国现实，后一种测度方法不被广泛采用。张晏、龚六堂（2005）使用包含预算内（外）收入（支出）等四种财政分权指标。赵文哲（2008）同时采用了总量指标和人均指标测度财政分权。遵循张晏、龚六堂（2005）、赵文哲（2008）的研究思路，并鉴于分税制改革主要是针对预算内财政收支变革的事实，本文采用的方法是地市人均本级预算内财政支出比上全国人均预算内财政支出，同时采用地市人均本级预算内收入比上全国人均预算内财政收入作为替代指标，收入指标是一种传统意义上的分权，支出指标更多地体现了实际分权，两类指标都较好地剔除了人口对财政收支规模的影响①。
本文利用土地出让金收入作为衡量地方政府的土地财政行为的指标，原因有二：一是土地出让金是地方政府财政预算外收入最重要的组成部分，较之规范性税收能更好地度量财政分权后地方政府的土地融资行为冲动；二是土地出让金已经成为地方财政收入的主体。土地租税指标选用的是地方土地出让金收入以及依附于土地资源衍生出与房产相关的契税和房产税收入的总和，由于数据的限制，本文不能囊括所有与土地资源相关的税收收入，但是这三项土地资源租税收入已经能够较好地体现土地资源的财政地位②。
对基础设施建设、教育、医疗、城市环境等四项基本公共服务供给水平，我们依次选取两组指标进行衡量，保证模型结果的可靠性。基础设施建设选用的指标是城市人均道路面积和城市每万人拥有公共汽车数，道路建设是城市基础设施最重要的环节，公共交通是城市基础设施建设的衍生公共服务种类，这两项指标较为精准地反映了城市基础设施建设的提供水平。衡量教育的指标是每万人教师数（包括高等学校、中学和小学的教师总人数）和每万人在校学生数（包括高等学校、中学和小学的学生总人数），它们从一个侧面反映了居民拥有的平均教师资源和辖区居民的平均教育服务状况。衡量医疗服务水平的指标是每万人拥有的床位数和每万人拥有的医生数，它可以反映居民可获得的医疗资源；城市环境的测度指标是人均拥有绿地面积和绿地覆盖率③。
由于财政转移支付的存在，因此，统计数据中的地方财力缺口无法真实反映一个地市的真实的财政收入能力和支出责任的差距，本文沿用Heien F.Ladd和John Yinger（1991）的研究思路，测度中国地市一级的人均真实财力缺口④（计算过程详见附录）。
（二）研究思路及模型设置
根据以上研究思路，本文从财政分权、真实财力缺口和地方公共服务水平分三步依次研究地方政府严重依赖“土地财政”的原因：
transferfee表示的是土地出让金，decent为财政分权，fisicalgap为地区人均真实财力缺口，publicservice为地方公共服务供给水平，landincome表示为土地租税在财政收入中的占比。在计量模型一式中，本文选取的控制变量有：（1）产业结构：本文采用第二产业和第三产业占GDP的比例衡量产业结构，产业结构比例越高代表着地区的工业化和城市化水平越高，对土地资源融资的需求也可能越大。（2）人口密度：本文采用地市年度总人口比上管辖面积表示人口密度，人口密度高的地区提高了公共服务的消费数量，人口密度越大则政府应增大对公共服务的供给力度。（3）土地面积：当可利用土地面积供给充裕时，出让土地行为更为容易，地方政府更容易扩大土地财政收入。（4）财政负担率：本文采用财政供养人口比上社会总人口作为财政负担率，财政相对供养人口越多，行政支出越大，造成的财政收支缺口可能需要依赖预算外土地资源财政融资解决。（5）城镇就业率：本文采用城镇就业人口比上城镇就业人口与城镇登记失业人口之和作为城镇就业率的衡量指标，城镇就业率高表明社会经济活跃，可能会提高对土地出让的要求。（6）城镇居民消费支出：城镇居民消费支出显示了城镇居民的消费能力，高收入居民对公共服务的需求更高，这可能会加大对地方政府土地融资规模的居民需求。
同样地，为了控制社会经济的其他因素影响，我们在计量模型二和计量模型三中也选取了产业结构、人口密度、土地面积、财政负担率、城镇就业率和城镇居民消费支出作为控制变量，同时引入人均GDP以控制经济发展水平对地区财力缺口和地方公共服务供给水平的影响。在模型一中，考虑到人均GDP与财政分权指标之间可能存在的高度共线问题而将其省略。数据来源于《全国地市县财政统计资料2005～2007》、《中国区域统计年鉴2006～2008》、《中国城市统计年鉴2006～2008》、《中国统计年鉴2006～2008》以及《中国国土资源统计年鉴2006～2008》，指标的统计性描述如下表所示。
三、实证结果分析
（一）财政分权与土地财政行为
我们首先检验了中国现有的财政分权模式是否会对地方政府的土地出让行为产生内在的激励作用。为了保证数据结构的对称性并尽量减少异方差的影响，本文将变量进行了对数化处理。考虑到模型中可能存在的内生性问题⑤，我们同时采用两阶段最小二乘法对模型进行稳健性检验。表2汇报了实证检验结果。
从模型一和模型二分析结果中可以看出，以财政支出指标衡量的中国地市财政分权模式与政府土地出让行为之间存在显著的正向关系，换而言之，中国地方政府现有的财政分权模式对于其土地出让行为具有显著的正向激励作用；财政分权程度越高，会激励地方政府采取更强的土地出让措施。在模型三和模型四中，我们采用收入指标衡量的中国地市财政分权模式对财政分权和地方政府土地出让行为之间的关系进行了稳健性分析，结果同样表明财政分权程度对地方政府的土地出让行为具有显著正向激励作用。模型五和模型六汇报了以滞后一期财政分权指标为工具变量的回归结果，结论同样显著地支持了财政分权对地方政府出让土地行为的正向激励效应。
各项控制变量的符号也基本符合预期：人口密度越大、土地面积越多、城镇居民消费支出越高，都会显著地激励地方土地出让行为，原因在于人口密度大，城镇居民消费支出高的地区对公共服务的需求更高，公共服务支出成本增加的负担可能需要地方政府更多地转向土地资源进行融资；土地面积越大的地区地方政府管理可供出让的土地资源越充裕，从而加速地方政府出让土地的行为。产业结构对土地出让效应不同，城镇就业率对土地出让行为不存在显著影响。与预期符号存在差异的是财政供养人口比重与土地出让行为显著负相关，一种可能的解释在于，在中国现行的财政体制下，地方政府“吃饭财政”问题的解决将更多地依靠稳定的税收收入，而独立于土地出让行为。
（二）土地财政根源：收入竞争冲动还是无奈之举？
尽管表1中的实证结果再一次支持了既有研究的结论，即财政分权造成了地方依赖“土地财政”，但是这仅仅揭示了在当前中国的财政体制下，分权模式正向地激励了地方政府的土地财政行为。那么，地方政府实施“土地财政”的根本原因是现有财政收入和经济增长为政绩考核体系下地方政府的“竞争冲动”还是缩小地方实际财力缺口、提高公共服务供给水平的“无奈之举”？
如果地方政府的土地出让金收入显著减小了地方人均标准财力缺口、提高了公共服务的供给水平，那么地方政府利用土地资源融资就是一种无奈之举。因为其有效的财力支出在现行的税收收入体制安排下无法满足，只能利用土地等公共资源收取预算外财政支出以弥补其真实有效的财力缺口、提高居民公共服务水平；而如果地方土地出让金与地方人均标准财力缺口及辖区公共服务供给水平没有显著相关性，则可以认为追求地方土地出让金并不是分税制“财权事权不匹配”制度安排的结果，而是官员追求政治利益最大化的财政行为的体现。
1.土地出让行为与实际财力缺口
在本部分中，我们将在缩小地区真实财力缺口目标下，实证检验地方政府实施“土地财政”的原因。土地出让金与人均真实财力缺口之间有可能存在内生性问题⑥，这里同时选用广义FGLS和TSLS法⑦ 对模型进行检验。表3汇报了实证检验结果。
模型一和模型二报告了土地出让金与地区人均真实财力缺口的相互关系，实证结果显示：土地出让金收入显著地减小了地区真实财力缺口。中国现有的财政分权模式下，地方政府的“土地财政”行为的直接激励产生于地方收支严重不平衡。分税制改革后，地方政府仅掌握少数几种税种的税收自主权，对于大额的分享税种所占比例也相对较小，为了弥补财力不足，地方政府只好转向土地资源寻求财政收入来源。同时，土地资源高度国有垄断的社会属性及划归给各地方政府管辖的制度安排，又使其成为地方政府为真实财力缺口融资的良好工具。模型三和模型四中的两阶段最小二乘法估计结果也与前面的分析相一致。
从控制变量上来看，人口密度、人均GDP、财政负担率和土地面积都刺激了财力缺口的扩大，当人口密度大、人均GDP高、财政负担率重，可利用面积充裕时都将增加对公共财政支出的需求，在预算内财政收入无法满足财政支出的情况下，都将进一步扩大地方财力缺口。产业结构和城镇居民消费支出对地方标准财力缺口的影响都不稳健，而城镇就业率对地方标准财力没有显著影响。
2.土地财政行为与公共服务提供水平
本部分中，我们着重从公共服务供给水平角度检验土地租税的支出绩效，即地方政府的土地财政相关收入是否有力地促进了地方的基础设施建设、教育服务、医疗卫生和城市环境建设等公共服务水平的提高？如果土地租税收入的提高有效地促进了地方公共服务水平的提高，那么在现行分税制下否定“土地财政”就失去了现实基础，也就进一步佐证了上述“土地财政”实为地方政府为公共服务融资的无奈之举的结论。
模型一至模型四分别报告了地方政府土地财政租税占比对地方公共服务提供水平的影响。实证结果发现，地方土地财政收入大致都显著地提高了辖区公共服务水平，土地税费占地方财政收入比重的提高显著增加了地方基础设施建设、教育服务和城市公共环境的供给水平，并且对城市公共环境的改善效用最大；但是对于医疗服务来说，并不存在显著的促进效应。因此，地方政府实施土地财政的行为是有效的。结果从另一个方面支持了前文的分析结论，即地方政府的土地财政是缩小地方真实财力缺口、提高公共服务供给水平的“无奈之举”。
这也与中国的实际情况是相符的。分税制改革中，中央政府“上收税权，下放责任”的财税体制安排造成了地方财力困难，地方政府依靠规范的共享税分成和少数自主决定的地方税种收入远不能有效满足地方公共服务的供给成本的情况下，产生了转向使用非规范税收收入支持地方经济建设、发展社会事务、弥补公共品生产成本的制度激励。此外，分税制改革只是规范了预算内财政资金的管理，对预算外资金收入的运作模式并没有进行有效规范，这也是造成地方政府利用土地资源提高财政收入的制度原因。面对地方公共部门运行的财力缺口，加大对土地资源的税费攫取成为了地方政府弥补财力缺口的最佳方式。
因此，当前中国的财政体制正向地激励了地方政府的土地财政行为，而地方政府实施“土地财政”实则是缩小地方真实财力缺口、提高公共服务供给水平的“无奈之举”。
四、结论与政策建议
中央政府与地方政府的分税制模式，推高了房价，也造成了地方政府对“土地财政”的依赖。本文基于2005～2007年中国地市一级经验数据，实证检验了地方政府实施土地财政行为的根源，即，究竟是一种财政收入积累冲动还是一种无奈之举，研究结果表明：
（1）中国现有的财政分权模式对地方政府的土地出让行为具有显著的正向激励作用；财政分权程度越高，对地方政府的激励效应越强。
（2）地方政府实施的“土地财政”行为有效地缩小了地方人均真实财力缺口，并且促进了地方基础设施建设、教育服务和城市公共环境等公共服务供给水平的提高。因此，地方政府的“土地财政”行为实则为一种“无奈之举”。
基于本文的研究结论，我们认为：要缓解地方政府对“土地财政”的路径依赖，从短期来看，需要完善和加大中央向地方的纵向转移支付力度，在现行的分权模式下确保地方政府财权与事权的大致对等；而从长远来看，通过调整和深化分税制结构，赋予地方政府，尤其是基层政府以更多的与事权相匹配的税权才是解决问题的根本之道。
附录：人均实际财力缺口的计算思路
实际财力缺口表示：根据当前的经济发展水平和服务成本，一个地市要提供均等化的公共服务（即按目前地市的平均支出水平和基准质量来提供服务），它的财政能力是否充裕。
我们将地市按制度规定取得财政收入的能力与按规定必须提供服务的支出之间的平衡状况作为判断地市政府财力缺口的标准。因为按照制度规则能取得的财政收入是一种“合理收入”，而按制度规定提供公共服务的支出就是“合理支出”，二者之间的差额也就反映了地方财政合理运行的情况。因此，我们将财政缺口定义为：在一个年度内，地市按制度规定取得财政收入的能力RC（以下简称财政能力）同按制度规定提供一定的公共服务支出SN（以下简称支出需要）之间的差额。即：
GAP＝RC－SN （1）
根据按制度规定取得财政收入的定义，我们进一步将财政能力（RC）表示为居民人均收入（Y）与人均收入的财政负担率（K）的乘积，即：
本文受到国家社会科学基金项目（项目编号：08BJY132）、国家自然科学基金项目（项目编号：70673073）以及“中央高校基本科研业务费专项资金”的资助。
注释：
① 采用财政收支占比指标刻画财政分权的一个缺陷是指标更多地体现了经济现象的结果，而没有反映出制度安排的内容和变化。但正如Martinez和McNab（2003）指出的，信息和数据的缺乏让我们不得不采用简单的财政收支份额度量财政分权。分税制改革主要涉及到中央政府与省级政府之间的分税，而省以下的地市级分税改革很不彻底，更为本文利用数据刻画地市级财政分权指标增加了难度。吴群、李永乐（2010）采用了一种与本文近似的刻画分权指标的方法。
② 之所以在模型中对土地财政采用不同的指标是基于研究目的的不同，在标准财力缺口与土地财政的研究中，本文主要想考察地方政府为了缩小财力缺口是否会更多出让土地的行为动机，税收相对固定的特征不太适合作为测度政府土地融资行为的指标。在度量土地租税对地方公共服务供给水平的模型中，由于土地税收和土地出让金收入最终都将转化为财政支出，影响地方公共服务提供水平。因此衍生于土地资源的房产税收也被包括进来。
③ 在公共服务水平指标的衡量上，作者非常感谢和赞成匿名审稿人提出的应该包含农村地区服务水平的意见。但是结合中国地市一级数据的可获得性以及中国财税体制的特点，我们不得不选取城市地区的公共服务指标作为因变量指标。因为在土地租税中，土地出让金主要是针对国有土地使用权的出让收入，而农村土地是集体所有的，城镇土地出让收入是土地出让收入中最主要的部分；在现行税法里，农村地区免征房产税；因此土地租税绝大部分是来自于城市地区。
④ 我们构建的“人均真实财力缺口”指标是基于地市经济的真实经济能力测度了理论上的财政规模能力；并基于地市人口、辖区面积等相关因素测度了地市真实的财政负担规模，并在此基础上实现了“人均真实财力缺口”的测度。因此，“人均真实财力缺口”指标，是在权衡地市税收禀赋及公共服务负担之后的一个财力缺口。而这个缺口能够用来衡量除了政府规范性财政收入之外的真实财政能力不足，因此也是衡量地市政府规范性财政收入外收入有效程度的一种重要指标选择。文中采用本指标来分析地方政府“土地出让行为”的有效性问题是有效的。
⑤ 作者感谢匿名审稿人提出的这一可能存在的重要问题。为了克服可能存在的内生性问题，我们进一步以财政支出分权滞后一期作为财政支出分权的工具变量；以财政收入分权滞后一期作为财政收入分权的工具变量，对模型的实证结果进行了稳健性检验。
⑥ 土地出让金的增加可能会减小人均真实财力缺口，而缩小后的人均真实财力缺口可能又会进一步降低对增加土地出让的要求。
⑦ 在工具变量的选取上，本文选择土地出让金的滞后一期，土地面积和人口密度为工具变量，以较为真实地揭示土地出让金与人均真实财力缺口之间的相关性。
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