湖南小城镇发展研究，本文主要内容关键词为：湖南论文,小城镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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小城镇是农村一定区域的政治、经济、文化教育和信息服务中心，是广大农村和大中城市联系的桥梁与纽带，在发展农村经济、推进城乡一体化建设中具有十分重要的作用。党的十五届三中全会对小城镇发展提出了新的要求，指出：“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”作为农业大省的湖南，小城镇发展对推进全省农村城市化进程的意义尤为重大。
1 小城镇发展对湖南城市化的贡献分析
建国后，湖南小城镇经历了较为曲折的发展道路。以建制镇为例，大体可分为三个阶段。第一阶段：1949～1957年。建制镇数量由104 个增加到205个，大多数建制镇逐步成为农村商品流通和经济发展中心， 湖南小城镇得到了初步的恢复和发展。第二阶段：1958～1978年。建制镇由205个减少到154个，湖南小城镇发展处于停滞和萎缩状态。第三阶段：1979年至今。小城镇得到了迅速的恢复和发展，并在全省城市化过程中日益显示其重要性（表1）。①建制镇数量由1978年的154个增加到1 001个，增长5.50倍。 建制镇数量的大幅度增加不仅带动了广大农村经济的发展，而且改善了湖南城镇的等级体系及其规模结构，促进了湖南的乡村—城市转型（rural—urban transition）。 ②以建制镇非农业人口总量及占全省总人口比重计，非农业人口由1985年的301.84万人增加到1998年的562.24万人，增长86.27 %； 占全省总人口的比重由1985年的5.37%增加到1998年的8.65%，增长3.28个百分点。③以在全省城市化构成中的贡献计，建制镇非农业人口占全省非农业人口的比重1985年为38.03%，1987年为39.54%，1998年为45.04%。由此可见， 小城镇发展对湖南城市化的贡献逐步加大，未来湖南城市化过程的推进将在很大程度上取决于小城镇建设的步伐。
表1 小城镇对湖南城市化的贡献
Tab.1 Contributions of small towns to Hunan'surbanization
年份 城镇总数 建制镇数量 建制镇非农业 建制镇非农业人口占
(个)
(个) 人口(万人)
全省总人口比重(%)
1978164154 - -
1985564544301.84
5.37
1987609585333.37
5.76
1998 1 030 1 001562.24
8.65
年份 建制镇非农业人口占全
省非农业人口比重()%
1978-
1985 38.03
1987 39.54
1998 45.04
2 湖南小城镇发展存在的主要问题
2.1 规划滞后，小城镇发展的无序性突出
湖南目前还缺乏一个科学合理、能调控全省小城镇发展全局的总体规划，在小城镇发展数量、空间分布、适度规模、时序安排、职能结构等方面缺乏系统和长远的考虑，盲目性和随意性较大。以建制镇的数量增长为例，1978年全省仅有建制镇154个，至1998 年的20 年间剧增到1001个，年均增长42.35个。1984年一年新设镇达283个，比1983 年建制镇的总数（230个）还多。1985～1992年，全省建制镇新增150个，年平均增加18.75个，较为平稳。1993～1998年，再次进入高速增长期，6年共增加338个，年平均增长56.33个，其中1995年1年新增达130个。建制镇增长在1984、1995年呈显著的波峰状态，这两次增长峰值的形成主要受政策影响。1984年主要是国务院调整建制镇标准和允许农民自理口粮进镇落户的影响，1995年主要受以撤区并乡建镇为主要内容的行政体制改革的影响。这两次增长峰值的形成在很大程度上是对过去小城镇发展缺乏系统规划的一种行政机制主导下的调整，对促进我省小城镇发展起了重要的促进作用，但在部分地区也出现了一哄而上，超前设镇和数量失控的不规范现象。从建制镇增长的空间差异来看，地区分布不均衡。1993～1998年，14个地、州、市中建制镇增加最快的是长沙，由34个急增至70个，翻了一番多，而增长最慢的为湘西自治州，在出现了连续多年的停滞后，仅在1998年增加1个。 这种增长速度的空间差异固然与经济发展水平、人口密度密切相关，但与缺乏科学的规划管理与政策引导不无关系。
其次是各小城镇内部的建设规划滞后。一些小城镇或没有编制城镇内部规划，或规划编制质量不高，或规划执行不力，以致许多小城镇布局混乱、分散，没有明确的功能分区，环境卫生差，“三废”污染严重。到1998年底，全省尚有15个建制镇未完成镇域总体规划编制。
2.2 小城镇建设重数量，轻规模
从总体上讲，湖南过去的小城镇建设以数量扩张为主，1997年的建制镇数量（979个）列全国第6，仅次于四川（1 665）、广东（1 554）、山东（1 396）、江苏（1 017）和浙江（993），建制镇密度、 乡镇比等指标均高于全国平均水平（表2）。目前， 湖南建制镇的平均非农业人口规模不足5 800人，建成区平均面积不足1 km[2]，远未形成规模效益。与1985年比较，湖南建制镇规模偏小的矛盾有增无减（表3 ）：①1997年，湖南非农业人口在1 000人以下的小城镇比重高达31.39%， 3000人以下小城镇比重由1985年的63.60%上升到69.89%；②除＞30 000人以上建制镇平均规模由1985年的35 549人增加到48 955人外，其他各规模级的平均非农业人口规模均呈下降趋势，其中3 000 人以下小城镇的平均规模由1 821人下降到1 278人，下降达30%。城镇规模偏小的直接后果是，城镇功能难以完善，基础设施和公用设施的单位投资高，创造的就业门路狭窄，对人口和投资的吸引力不强，这又反过来影响城市规模的扩大，使其陷入低水平的恶性循环。
表2 湖南与全国建制镇数量情况比较（1997）
Tab.2 Comparison of the number of Hunan's towns with thatof China(1997)
建制镇数量(个)
建制镇密度乡镇比 镇占乡镇总数%
(个/万km[2])
湖南97946.221:0.74 42.45
全国 18 40219.171:0.41 29.17
表3 湖南省建制镇规模变化（1985～1997）
Tab.3 Changes of Hunan Province's towns scope(1985～1997)
非农业人口镇数(个) 占总镇数(%)非农业人口
平均规模(人)
规模分组(人) 198519971985199719851997
＜1 000
29631.39 643
1 000～2 000
346*24363.60* 25.77
1 821* 1 470
2 000～3 000
12012.73
2.468
3 000～5 00064 9311.769.86
4 554
3 822
5 000～10 000
55 6910.117.32
7 661
7 150
10 000～15 000 30 34 5.523.60 13 976 12 280
15 000～20 000 19 13 3.491.38 18 398 16 595
20 000～30 000 20 23 3.682.44 27 555 24 800
＞30 000
10 52 1.845.51 35 549 48 955
合 计
544 943 100 100--
说明：1997年湖南省有建制镇979个，因部分建制镇资料不齐， 未纳入统计分类。加*号数字为3 000人以下规模合计值.
2.3 小城镇的设施水平偏低，对投资者、 就业者和迁居者的吸引力不强
一些镇的起点低，基础设施差，综合服务水平低。道路、供电、供水、排水等基础设施不能适应投资者生产发展的需要，也不适应小城镇居民对生活质量提高的要求，限制了小城镇的规模发展。与全国平均水平及经济相对发达省区比较，湖南小城镇的设施水平呈明显的滞后状态（表4）。以道路为例，1998年湖南929个一般建制镇（不含县城）的平均实有道路面积仅6.34万m[2]，只相当于全国17 015个一般建制镇（不含县城）平均水平（10.78万m[2]）的59%，浙江（20.76万m[2]）和山东（20.64万m[2]）的31%，一些小城镇基本上沿公路两侧发展， 没有自己的道路系统，形成典型的“马路镇”。
2.4 结构趋同，缺少特色产业、特色产品与特色风格
一些小城镇追求发展为“小而全”的综合城镇，都大办工业区和商业区，致使产业结构趋同，缺乏特色产业、特色产品与特色风格，小城镇之间互补协调性差，重复布点、分散布点严重，难以形成有序的小城镇职能结构与空间结构。
表4 建制镇基础设施水平比较（不含县城）（1998）
Tab.4 Comparison of the level of towns infrastructure( notincluding county towns)(1998)
人均使用 用水普及率平均年供水 平均实有道路面积
面积(m[2])(%)量(万t/镇) (万m[2]/镇)
湖南16.86 84.05 49.45
6.34
全国17.08 79.12 44.51 10.78
上海22.06
100 216.67 10.72
江苏21.86 94.60 82.30 15.41
浙江22.96 94.69 89.62 20.76
广东18.03 86.21 80.89 11.81
山东17.28 82.48 17.78 20.64
湖北15.32 85.33 58.10 10.76
人均绿地面积平均排水管道
(m[2])长度(km/镇)
湖南 1.894.02
全国 2.745.19
上海 6.789.24
江苏 3.59
10.24
浙江 2.206.87
广东 3.887.75
山东 3.879.12
湖北 2.794.91
2.5 小城镇土地利用率低，传统体制的制约明显
据调查，湖南近年来小城镇用地增长速度与人口增长速度之比，即小城镇用地弹性系数明显偏高，小城镇土地利用的粗放、低效性特征明显，现有建制镇土地还有50%左右的容纳能力。湖南是人口大省，1998年总人口达6 502万，列全国各省级行政区的第8位，人口密度为全国平均水平的2.36倍，人均耕地仅相当于全国平均水平的63%，人地矛盾十分突出。小城镇用地的粗放性特征势必对小城镇及全省社会经济的可持续发展带来严峻的挑战。
此外，湖南尚未完成计划经济向市场经济的转轨，传统户籍管理制度、土地使用制度、建设资金投资体制、基本建设管理体制和社会保障制度延缓了小城镇发展的进程，亟待改革。
3 湖南小城镇发展的对策设计
加快湖南小城镇的跨世纪发展，须采取以下对策：
3.1 确立小城镇发展在农村剩余劳动力转移中的优先地位， 进一步提高小城镇发展对湖南城市化的贡献
湖南现有3 297万农村劳动力，其中剩余劳动力约900多万，而且随农村改革的深化和农村生产力的提高，农村剩余劳动力的数量还将继续增加。农村剩余劳动力的出路只能通过大力推进城镇化过程才能予以解决。在大中城市容量有限的情况下，小城镇发展的重要性特别突出。近几年全省安置的城镇就业人员其中有近70%是在小城镇安排的，小城镇发展不仅安排了农村劳力，还安排了部分因结构性调整而出现的城市富余人员。从发展潜力来看，湖南每个建制镇的常住人口仅1.2 万人左右，若发展到规模效益较好的3万人，平均每个镇还可接纳1.8万人，全省农村剩余劳动力就有望消化在星罗棋布的小城镇之中。农村剩余劳动力向小城镇的转移又将进一步提高小城镇发展对湖南城市化的贡献，从而加速湖南的城镇化过程。到2015年，小城镇非农业人口占全省非农业人口比重应提高到50%～55%的水平。
3.2 开展全省小城镇普查，摸清家底， 进一步明确问题与优势
家底不清是加快我省小城镇发展的重大制约因素。由于我省传统统计制度中没有小城镇发展的系统统计指标，以致目前湖南小城镇的基础设施建设和经济现状家底不清，无法全面、准确地分析小城镇发展中存在的问题，致使加快小城镇发展的科学决策缺乏客观依据。最近湖南省计委组织多个调查组对全省小城镇进行了调研，取得了大量的第一手材料。但调查时间短，调查的样点有限，仍不足以反映全省小城镇发展的整体状况。建议省委、省政府组织力量尽快开展全省小城镇普查，彻底摸清家底。同时，应尽快研究小城镇统计指标体系，将小城镇发展纳入新的统计体系之中，以准确反映小城镇发展的动态特征。
3.3 突出特色，制定科学的小城镇发展与建设规划
既包括制定科学的省、市（州）、县小城镇发展总体规划，又包括制定科学的小城镇内部建设规划。各级小城镇发展总体规划主要起宏观控制作用，侧重对小城镇发展数量、总体规模、空间分布、时序安排及职能结构作出科学合理的规划；小城镇内部建设规划则侧重对各小城镇的发展方向、人口与用地规模、主导职能、内部功能分区、基础设施建设、产业发展与环境保护作出合理安排。要严格规划的编制与审批程序；要在规划编制过程中引入市场竞争机制，确保规划质量。审批通过的规划应严格执行，不得随意变更。
小城镇规划应特别注意贯彻节约用地原则、特色性原则和适度的超前性原则。应促进土地资源的高效利用与合理保护，确保全省耕地总量动态平衡目标的实现；应着力塑造小城镇的不同特点，依据区域背景、市场需求及小城镇自身优势，构建自身的建筑景观特色、产业特色和文化特色；小城镇的设施规划应适度超前，各设施的服务能力应留有充分的发展余地，以避免多次修建、扩建造成不应有的损失。
3.4 注意与城市产业及农村产业的协调与衔接， 着重发展四类产业
小城镇是城乡网络的结点，表现为发源于城市一端的扩散和落实于农村一端的集聚。因此，小城镇的产业发展既取决于农村的集聚过程，也取决于各级城市的扩散过程，它与农村及城市产业共同构成了完整的区域产业系统。为提高区域产业系统的整体功能，小城镇的产业定位既要充分发挥自身优势，又要注意与农村和城市产业的协调互补。湖南小城镇的产业建设应着重突出以下四类产业：①为农村服务的产业。包括为农业生产提供产前社会服务和产后加工销售、推进农业产业化进程的生产服务型产业，以及为农村居民了解城市文化，享受城市文明提供场所和设施的生活服务型产业。②城市短缺型产业。如小城镇具备大中城市短缺的专业化田园及优美的自然环境，可据此发展服务于城市居民的观光、休闲型产业。③城市互补型产业。如作为城市产业链延伸的配套型产业，由于占地、环保等原因不适合布局在中心城市的产业。④立足于小城镇自身资源优势并有良好市场前景的特色产业，如工矿镇的矿产采选及其加工业，旅游镇的旅游产业。小城镇发展与准确的产业定位密不可分。据对湖南小城镇发展的典型调查，近年来发展较快的小城镇均有强有力的产业作为支撑。1999年，湖南省计委在“一点一线”地区选择10个小城镇进行重点建设，其中长株潭地区有6个（表5）。这6 个小城镇的支柱产业特色各异，对支撑全镇经济增长发挥了极为重要的作用。进入21世纪，湖南小城镇的发展必须把有特色的支柱产业建设放在重中之重。
3.5 因地制宜，采用多样化的小城镇发展模式
湖南省地域辽阔，广大农村自然、经济、人口和历史情况千差万别，小城镇发展模式不可千篇一律。从我国小城镇建设的现状来看，已形成的较具竞争优势的小城镇发展模式有苏南模式、温州模式、珠江三角洲模式、股份型模式、聚资型模式、矿工聚落型模式、风景区旅游型模式和服务基地型模式等八大类（表6）。这些模式特色各异， 适合不同的情况，湖南可结合自身实际因地制宜地借鉴使用。
表5 长株潭地区首批重点小城镇情况表（1998）
Tab.5 Circumstances of priority small towns in Chang- Zhu-Tan area(1998)
城镇名称 镇区人口 建设区面积 镇区人均年收入主导产业
(万人)(km[2]) (元/年)
暮云镇 4.22
2.50
4 800家用电器、饲料
、建材加工
星城镇 0.80
1.10
3 700工贸
皇图岭镇
2.00
2.50
4 700饲料、服装、五
金、建材
白兔潭镇
1.06
1.24 600烟花鞭炮、农副
产品加工
易家湾镇
1.17
5.00
5 000旅游、商贸
花石镇 0.92
3.20
6 100湘莲生产与加工
表6 湖南小城镇发展模式选择
Tab.6 Development patterns of Hunan's small towns
发展模式特 征 代表性地区或镇
苏南模式 以乡镇企业的迅速发展与集聚布 苏南地区
局为主要动力,集体经济发展和
乡镇企业的积累是小城镇建设
资金的主要来源.
温州模式 以市场发展和物资流通为主,依
温州地区
靠几个大的专业市场带动而形成.
个体、私营经济是小城镇发展的
主要动力.
珠江三角洲模式以外资注入、"三资"企业发展为 珠江三角洲
主要动力.
股份型模式采用股份制的办法筹措建设资金,
深圳沙井镇
使进镇落户的居民成为股东,既 万丰村
可解决资金不足的矛盾,又可将
个人利益与城镇建设紧密相联.
聚资型模式在编制好城镇规划的前提下,按照河南省南阳
自觉、自愿和谁投资、谁受益的原
县
则,把城镇建设纳入市场经济轨道
,加快小城镇建设资金聚集.
矿工聚落型模式以较大规模的矿工住宅区为基础 江苏徐州市
,建设配套文教商服和交通运输
各大煤矿矿
设施,兴办相关产业,发展成小城 区小城镇
镇.
风景区旅游型模式 以著名的风景区为依托,通过与
浙江雁荡山
整个风景区的整体开发相结合发 镇,湖南索
展小城镇.溪峪镇
服务基地型模式以具有丰富农业资源的商品农产 依托大型国
品基地为基础,通过为基地服务
营农场发展
兴建各种设施,最终发展为小城
起来的小城
镇. 镇
在上述八类模式中，影响最大的是前三类。从经济所有制的形式区分，苏南小城镇的发展主要得益于集体经济的迅速成长，乡镇集体企业的积累是小城镇建设资金的主要来源；温州小城镇的发展主要得益于个体、私营经济的崛起；珠江三角洲小城镇的发展则与大量的外资注入密切相关。在乡镇集体企业发展减缓、外资引入难度加大的背景下，湖南的小城镇发展应在积极招商引资和搞好乡镇集体企业第二次创业的同时，大力发展个体、私营经济，通过民营经济的振兴来推动小城镇的迅速发展。
3.6 择优发展，规模建设， 大力度加强县城和重点中心镇建设
湖南小城镇建设资源有限，现有的1 001个建制镇不可以齐步走，应实行非均衡择优发展的战略。当前可重点扶持全省70多个县城及一定数量的综合条件较好的中心镇。主要理由是：第一，一个地区的人口和资金有限，平均地分散到每个小城镇，都难以进行规模发展，既无法取得规模效益和集聚效益，又不利于土地资源的节约以及环境污染的综合治理。第二，县城或综合条件较好的中心镇是县域农村中的“龙头”和区域中心，在经济、文化、交通、行政等方面具有明显的主导性优势，由于其地理位置适中，交通便利，已成为农村行政、生产、流通、交通和服务中心，是城市信息、先进生产要素向农村辐射与传输的中转站，发展潜力大。近年来，湖南的县城建设成效显著，县城规模及设施水平虽与城市相比尚有差距，但均已有相当基础。扶持县城和中心镇的发展，不仅可以增强“增长极”的经济实力，还可通过它们的发展带动腹地农村地区的经济发展。第三，在湖南中心城市规模偏小，辐射能力不足的情况下，扶持县城和中心镇的优先发展，有利于农村工业向城市工业的转化，尽快完成农村非农化与城镇化的接轨。
择优重点发展的小城镇一定要严格评价条件，科学论证，既要重视其发展现状，更要重视其发展前景。重点发展的中心镇数量不宜过多，全省以200～250个为宜，在空间布局上，重点镇不能搞地域平均，经济发达地区的数量可适当增加，“一点一线”地区特别是长株潭地区是现阶段全省小城镇建设的重中之重，重点镇的分布密度可适当加大。
3.7 以可持续发展思想为指导，重视小城镇生态环境建设
近年来湖南小城镇发展中普遍出现了滥占土地、环境污染和资源破坏等现象，不少小城镇的环境质量在继续恶化，由污染造成的经济损失及发病率逐年上升，因此湖南21世纪的小城镇发展必须以可持续发展思想为指导，把生态环境建设放在重中之重。当务之急是应抓好以下四个方面的工作：一是节约用地，尽量减少土地的非农占用，提高土地利用效率；二是在产业选择上重点发展环保型产业，优先发展技术先进、高效低耗、污染轻的产业；三是狠抓环保设施与小城镇发展的同步建设；四是加强环境保护宣传，增强小城镇居民的环保意识。
3.8 促进小城镇制度创新，抓好全省小城镇建设示范工程
新形势下的小城镇建设客观上要求我们加大改革力度，突破制约小城镇建设和社会经济发展的旧思路、旧框框和旧体制。为此，必须狠抓制度创新，全面推进小城镇户籍管理制度、土地使用制度、投资管理制度、建设管理制度及社会保障制度等五个方面的改革。
小城镇建设是一项全新的系统工程，有许多新问题需要研究，一哄而上、遍地开花将使小城镇建设付出沉重的代价。为此，应根据“精心选择、科学设计、重点建设、典型示范、逐步推广”的原则和步骤，选择综合条件和发展前景较好的小城镇作为示范样区，组织相关专家协同攻关，在吸收省外、国外先进经验的基础上，建立适合湖南省的各具特色的小城镇发展模式，在取得成功经验的基础上，逐步推广，带动全省小城镇建设跨上新的台阶。
收稿日期：1999—12—13；修回日期：2000—03—28
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