城市居民最低生活保障制度研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,城市居民论文,最低论文,生活保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市居民最低生活保障制度及其必要性
最低生活保障制度指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。刘伟能认为我国最低生活保障制度的界定可从三个方面来理解：一是按照最低生活保障线获取社会救助是公民的一项基本权利；二是最低生活保障制度是在公民因社会的或个人的、生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障线时才发生作用的；三是它提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，它是社会保障制度中的最后一道安全网。
近年来城镇居民贫困人口增加，其原因主要在于企业困难职工剧增和物价连续大幅度上涨使城镇低收入家庭难以承受。传统救济制度存在着救济对象有限、救济标准过低和救济经费严重不足等缺陷。传统的社会救助方式显然已不能适应时代的需要。黄明德认为我国贫困人口社会救助存在规模偏小、范围有限、水平偏低、标准混乱、企业补助的贫富倒挂等诸多问题。这种局面从不同侧面反映了我国社会救助的窘况，也暴露了社会保障体系不健全等深层次的体制障碍。
从总体上看，我国建立城市居民最低生活保障制度与经济体制改革的进程基本一致，可以说是社会主义市场经济的发展和经济体制改革的深化，促进了城市居民最低生活保障制度的产生。随着市场经济的发展，原来的社会保障安全网已经受到极大冲击，于是在中国建立一个普遍的社会救助制度的呼声日增，科学地、合理地确定一条贫困线作为整个社会救助乃至社会保障制度的基础，其意义十分重大。唐钧认为建立城市居民最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要，符合建立和完善社会保障制度的需要，符合维护社会稳定的需要，符合社会全面发展的需要。
二、城市居民最低生活保障制度的对象界定
目前世界各国的社会救助制度确定受助人的思路有二：一是用量的方式，即制定一条或几条最低生活标准，凡收入低于这一标准的人便有权向政府申请救助；二是用定性的方式，即根据社会上现实存在的各类贫困群体分门别类地来确定救助对象。唐钧认为我国当前城市居民最低生活保障制度的救助对象大致可以分为两大类：一类是无工作单位的对象，如社会孤老残幼、社会困难户、失业保险期满而又未能再就业的失业人员，享受单位遗属补助的人员，部分返城知青家庭等，这部分对象约占城市贫困家庭的13%。二类是有工作单位的对象，如下岗人员中的低收入家庭，企业（主要是停产、半停产企业）中的低收入职工家庭和离退休人员家庭，这部分对象占城市贫困家庭的87%。
如果说唐钧的这种划分是以有无工作单位为依据的话，还有人以所具有的劳动能力为标准将保障对象大致分为两类：一类是已经丧失或者尚不具备劳动能力的救助对象，包括民政社会救济对象（社会孤老残幼、社会困难户和按党和国家政策应该享受社会救济的救济对象，以及享受国家补助的优抚对象，这部分目前大约有15万户50多万人）和不符合现行社会救济条件的低收入家庭（如无劳动能力的重残人员的家庭、主要劳动力患重病的家庭、享受单位遗属补助的家庭、部分返城知青家庭、部分配偶无职业的退休职工家庭，估计将近50多万户200多万人）；另一类是有劳动力但一时丧失工作机会或工作机会不足的救助对象，主要是失业和下岗人员中未能再就业的低收入家庭，以及停产、半停产企业中的低收入职工家庭，估计有450万户1600多万人。
目前对于城市居民最低生活保障制度的救助对象，一种意见认为，最低生活保障对象应该包括所有生活在贫困线以下的人，既包括那些无依无靠的老、弱、病、残、孤者，又包括那些失去工作机会、中断收入来源的人，因为作为政府制定的政策，应具有最大的普遍性和公平性，不论是谁，只要生活贫困，收入低于法定的最低生活保障线，就应当得到社会的救济；另一种意见认为，最低生活保障的对象，应当是那些无劳动能力又无收入来源、无依无靠的孤寡残者，而不应当包括有劳动能力的人，因为有劳动能力的人完全可以通过劳动自谋生路。刘旭东认为最低生活保障的对象不应界定在个人收入上，而应当界定在家庭平均收入上，原因有三：一是家庭是社会物质生活的最基本单位，绝大多数人生活在家庭之中；二是以家庭平均收入为依据，可以避免因个人特点不同而产生的不公平；三是以家庭平均收入为依据，可以使社会救济资金真正用在确实需要救济的人身上。
一项对云南城镇居民家庭基本情况的调查显示，昆明市居民人均收入已从1994年的3872元上升到1996年的5151元，而1996年5%最低收入户和10%低收入户人均仅有1984元和2212元。这篇报告还对“居民”的涵义提出了质疑，认为国际上通用的“居民”指与国籍户口无关的在某一地区居住一年以上的个人，而在我国它实际上是从户籍意义上指有城市户口的“住户”或“住民”，甚至专指与农民相对应的城镇住民。住民比居民内涵要小得多，它仅仅是个社区概念，表示不出居民作为市场主体的经济属性。按住民意义划分“居民”和“农民”两个笼统概念已难以准确描述当前社会发展现状及趋势。他们认为“收入低于所在城市最低生活保障标准（贫困线）的居民”按成因分为原有的优抚救济对象、企业贫困职工、贫困农民工三大类。
三、关于城市居民最低生活保障线测定方法
童星和林闵钢在研究我国农村贫困标准过程中，根据荷兰的奥迪·海根纳斯和克拉斯·得沃提出的三种测量贫困的角度（客观相对贫困标准、客观绝对贫困标准和主观贫困标准），列举了12种度量贫困的方法。唐钧在探讨确定中国城镇贫困线方法过程中，在莫基泰的4种测量贫困方法（即市场菜篮式、生活形态法、食费对比式、国际标准法）的基础上，提出了一个新的被他称为“综合法”的研究方案。该方案包括三个步骤。第一步是用生活形态法来确定中国不同社会、经济发展水平地区的贫困家庭的生活形态，以此找出符合这些生活形态的贫困群体；第二步分析一般市民和贫困户的收入和消费，求出生活必需品的菜单，再用市场物价来较为客观地求得最低生活保障线（包括生存线、温饱线和脱贫线）；第三步再为方便实际工作者今后对最低生活保障线进行调整，将贫困线与社会平均（中位）收入挂钩，同时求出贫困家庭的恩格尔系数。
在刘伟能等的研究报告中有关最低生活保障线测定的观点与唐钧的“综合法”基本一致，他们还提出最低生活保障线和贫困线之间是有一些差别的。贫困线是对贫困这种客观存在的社会现象的量化，国际上许多国家都把它与人均国内生活总值、人均国民收入等社会、经济指标并列，作为基本国情来看待。最低生治保障线则是政府对贫困所采取的最基本的对策，其他一些政策，譬如最低工资标准，实际上应该根据最低生活保障线来确定。
也有人认为从整体上观察，从我国社会经济发展的实际情况和测量贫困线的可行性来看，根据恩格尔系数和维持生活基本需求的费用这两种方法来测算我国城镇居民的贫困线是比较合适的。一方面两种测算结果可相互验证，另一方面各地区可以根据本地区的实际选择确定一种方法对本地区贫困线进行测算。国城调还针对1995年全国35520户城镇居民家庭抽样调查资料进行了计算，采用恩格尔系数法测算的1995年度我国城镇居民贫困线为每月人均150元，年人均1800元；用基本需求计算的贫困线为年人均1826元，月人均152元。
四、城市居民最低生活保障制度的实施方式
建立最低生活保障制度牵涉面广，参与部门多，工作难度大。民政部门作为政府主管社会救济工作的职能部门，理所当然要担起自己的责任，但必须依靠财政、统计、物价、劳动、工会、教育、粮食、卫生等有关部门通力协作。在制度实施层面，有关城市居民最低生活保障制度的资金来源、发放方式、基本原则与管理体制等方面，学术界都进行了一些初步的研究。
首先是关于资金来源。根据7个城市调查结果进行测算，每年的社会救助资金支出合计需要50到60亿元。目前最低生活保障制度在经费负担方面有两种方式，一是全部由政府财政负担，二是由政府和企业共同负担。刘伟能等较倾向于前一种方式，建议应考虑由中央、省、市和区四级财政来分担这笔费用，地方政府可以考虑将个人所得税辟为最低生活保障制度的专门财源。许琳认为城市居民最低生活保障的资金来源要按财政分灶吃饭、分级负担原则，各供其资、各负其责，即没有单位的社会上的救济对象，由民政部门管理，经费来源于各级财政；凡有单位管理的对象，原则上由单位负责给予救助，经费来源从干部、职工生活困难救济金中列支；单位经济效益不好实在无力负担的，由其上级主管部门在自有资金中或通过统筹解决；主管单位无法解决的少数对象，可以通过财政补贴解决。
其次是关于保障金的发放问题。有学者认为应该经过个人申请、统计调查、财产申报、群众评议等形式确定贫困者，规范社会救助的实施标准。使有限的救助基金真正用于救济生活困难的人，以逐步提高救助水平，体现公平与效率相结合的原则。刘伟能等认为，新的最低生活保障制度基本上采取有着严格法定审核程序的“人头费”方式，并且每一个个案都要立案并建档立卡（可通过电脑联网管理），参照国外社会救助的制度结构，救助制度可分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放救助金”三个部分。目前我国的绝大部分城市居民最低生活保障是采用现金救助方式，但也有的采取现金救助和实物救助结合方式（如上海），云南省的东川市甚至完全采取发放实物的方式。
新的制度需要新的管理体制。较普遍的观点是应该坚持“政府领导、民政主管、部门协助”的管理体制，在机构设置上应按照“政事分开”原则，分成决定政策的政府部门和执行政策的事业机构两大系列。最低生活保障制度应与其他社会保障制度进行配合，实行以工代赈和救助与职业培训挂钩的政策，为贫困群体提供优惠政策。唐钧参照一些国际通则，提出了建立最低生活保障制度的8项原则：1.保障基本人权；2.救助对象普遍；3.明确规定权利；4.政府承担责任；5.社会效益显著；6.强调治本脱贫；7.广开社会资源；8.发挥人的潜能。他认为目前在社会救助方面的人力配置（市级1-2人，区级1人，街道1人）难以适应新形势的要求，在社会救助管理体制的各个层次尤其是基层社区，再适当地增加必要的人力专门负责社会救助基金的运行和管理是十分必要的。
五、城市居民最低生活保障制度存在的问题
林毓铭认为最低生活保障制度是失业保险制度和最低工资制度的重要补充和最后防线，它还有许多问题有待于深化改革加以解决。一是稳定社会救济基金的主要来源，拓宽多元筹资渠道；二是规范对“贫困者”的测定标准，提高基金发放效率；三是公平与效率相结合的社会最低生活保障计量模式；四是深化再就业工程，缓解最低生活保障线制度运行的内在压力。许琳认为我国的最低生活保障制度是社会救济工作走向法制化、规范化，并向国际惯例靠拢的一个标志，要使这项系统工程真正发挥其效益，必须做好六个方面的工作：一是坚持建立城市居民最低生活保障线的“三原则”；二是要搞好前期调查工作，科学确定保障对象和保障标准；三是多方筹资、分级负责，确保最低生活保障线的资金来源；四是建立有效互补的运作机制，搞好最低生活保障与其他社会保障措施衔接配合；五是处理好生活保障线与再就业工程的关系；六是最低生活保障制度与相关政策的协调。
于潇在研究长春市最低生活保障制度实施状况中推算出长春市还有31.5%的贫困人口不在保障范围之内，而这些人主要是下岗、失业职工、退休职工和非残疾无业者。他认为在社会转型期，城市贫困职工不断增加的情况下，如果把他们排除在最低生活保障制度之外，与我国社会经济发展实际和最低生活保障制度的基本目标相矛盾。根据对城市贫困原因和变化趋势的分析，以及长春市建立城市居民最低生活保障制度的考查，于潇认为有几个问题应引起有关部门的重视：一是为了真正发挥城市居民最低生活保障制度最后防线的作用，逐步扩大保障范围十分必要；二是采取多种形式完善最低生活保障制度，多方面筹集资金，除货币补贴外，还可以采取分发实物、对口扶贫形式，支持鼓励贫困者通过自身努力摆脱贫困；三是建立城市贫困动态监测体系，定期了解城市贫困的规模和状况；四是加强对保障资金发放的管理和监督；五是完善其他社会保障制度，建立多层次的社会保障体系。
针对政府和企业共同分担的保障模式，唐钧指出其本身包含着一个悖论：本来是单位效益不好造成了职工生活困难，而现在又要求单位为职工解决生活困难，实在是强人所难。他认为这与社会救助应由“政府承担责任”的原则不符，而且从目前的实践来看，“职业壁垒”对实施社会救助政策的影响很大。在城市居民最低生活保障的范围方面，有人甚至主张将城市农民工纳入城市保障体系之中，认为无视一亿多农民常住城市的现实，既背离现代化进程及户籍改革，又难以从法律和统计上界定民工这个介于传统城市居民和农民之间的第三大社会群体的特征。
六、研究结论与思考
最低生活保障制度建设是事关国计民生的一件大事，是保证居民生活的最后安全网，是社会保障的最后一道防线，具有其他社会保障措施无法替代的重大作用。这项制度在中国的出台，不仅是许多学者和各界人士一起积极倡导的结果，而且在制度设置过程中也离不开这些研究成果的参考作用。纵观这批学术论文，最令人欣慰的是能抓住时代的脉搏，积极参与国家重大决策，以他们的研究成果为城市居民最低生活保障制度的建立与发展提供了必要的参考作用。其次，从最低生活保障制度研究的现状来看，学者们的探讨可以说是全方位的，包括制度本身所要涉及的城市居民最低社会保障制度的涵义、保障对象的界定、最低生活保障线的划定方法、以及制度实施的办法，而且积极借鉴国外经验，对这项制度的进一步完善提出了许多可行性建议。再次，城市居民最低生活保障制度的研究吸引了来自不同学科的一批研究者，这个研究群体已初具规模，他们发展各学科的优势，研究成果相互交流，使得最低生活保障制度的研究越来越走向和深入。
笔者认为目前国内的最低生活保障制度方面的研究也存在着一些不足，下述方面在将来的相关研究中有待进一步加强：
1、从研究的年度分布来看，关于城市居民最低生活保障制度在中国出现以前的情况的研究还较少见。而自98年下半年开始，最低生活保障制度的研究又开始显著减少。这种“一阵风”式的研究态势是令人担忧的。尤其是近年来实行最低生活保障制度的城市，其实施状况如何，存在着哪些问题与困难，迫切需要我们去进行跟踪式的研究，藉以为最低生活保障制度的改革提供及时的反馈性信息与建议。
2、不少学者都反复强调，实行最低生活保障制度应高度重视调研工作。无论是最低生活保障线的确定，还是制度实施的具体办法，都应该建立在深入的实际调查基础之上。但从这些学术成果来看，绝大多数研究只是“纸上谈兵”，真正去收集第一手资料并展开实证性研究的还并不多见。在有些论文中，很少能看到对调研方式进行说明，这使得其数据的真实性可靠性难以令人信服。
3、我国各城市之间的地区差异是非常大的，在开展最低生活保障制度的研究过程中，各大城市相关指标的比较分析非常必要。加强这方面的研究，不仅有利于经验的相互交流，也可以对我国最低生活保障制度起到很好促进作用。另外，在借鉴国外研究成果与相关制度实施的经验上，我们目前也存在着明显的不足。
4、从总体来看，有关城市居民最低生活保障制度的许多研究讨论还欠深入，特别是关于保障对象、资金来源及发放方式等方面目前还是众说纷纭。这不仅需要更多学者的参与，需要从更广泛的范围来展开研究，而且需要有关部门、报刊的组织与引导。