摘要：随着社会经济的发展，政府投资建设项目无论是数量还是规模都越来越大，公共资金的投入也随之增加，资金的使用效益受到了社会的广泛关注，影响着政府的公信力。如何提高政府资金的使用效益，成为项目建设单位和相关单位进行项目管理主要解决的问题。笔者根据自身从事工程造价审计过程中常遇到的建设单位和相关单位存在工程造价管理问题，浅析问题的根源，提出政府投资建设项目投资控制的一些措施，供同行探讨。
关键词：政府投资；建设项目；投资；控制
一、政府投资建设项目投资控制存在的问题和根源
1.建设单位没有配备工程造价专业人员，未能对项目建设过程进行投资控制。项目投资建设项目业主往往是行政事业单位，机构人员配置一般没有建设工程造价方面的专业人员，需要对外聘用专业人员，但又受到工资待遇的限制，往往招不到具有丰富工程造价经验的人员，即使招到了也只是没有造价经验的或者经验很少的，起不到能对项目进行投资控制的作用。
2.政府投资建设项目大多数是政治工程，项目从决策到上马的时间较紧，没有足够的时间进行项目前期论证，容易造成决策失误，导致增加投资或投资失控，甚至损失浪费。
3.建设单位和相关单位缺乏设计优化意识，确定设计单位缺乏竞争机制，未能充分调动设计单位优化设计的能动性，易造成投资浪费。首先，长期以来，形成了一种设计单位对建设单位负责，设计质量由设计单位自行把关的观念，建设单位和相关单位对设计成果缺乏优化意识，也没有专业能力对设计成果进行考核与评价，对设计成果的经济性更是很少顾及。其次，目前，建设单位往往把投资的控制重心放在施工环节上，而对设计环节重视不够。最后，由于目前的设计经营往往凭的是关系或通过围标串标等方式谋中标，缺乏公平竞争，所以设计单位的重心不在技术水平的提高上，设计只要保证不出大的质量问题，方案的好坏、造价的高低，关系不大，使设计单位优化设计失去压力。由于现在的设计收费是按面积或按造价的比例计取，几乎跟投资的节约和设计质量的优劣无关，导致对设计方案不认真进行经济分析，而是追求高标准，或为保险起见，随意加大安全系数，造成投资浪费。相反，设计单位即使花费了较多的人力、物力，优化了设计方案，给建设单位节约了投资，但也不能得到应有的报酬，有时设计费反而变少了，从而挫伤了优化设计的积极性。
4.“三超”问题突出。项目建设过程中，经常出现工程结算超预算，预算超概算的“三超”问题，项目投资控制未达到预期效果。
5.工程预算或工程量清单、控制价缺少审核机制。委托中介机构编制工程预算或工程量清单、控制价，由于建设单位和相关单位工程造价专业人员缺乏，同时也未建立审核机制，易造成中介机构出具的造价成果不够准确，导致投资失控。
6.招标文件所载条款和合同条款不严谨、准确和全面，致使双方责任不清，导致工程结算出现扯皮的现象。
7.工程签证存在时效性、操作性差、计价依据不足、涂改签证资料、虚假签证等问题。时效性是签证的基本要求之一，也是签证准确度的基础。这就要求建设、施工双方代表以及监理人员就当时在工程现场实际发生事情进行准确测量、描述、办理签证手续，但是有的建设单位现场代表不负责任，当时不办理，口头答应，事后靠追记补办，甚至结算审计过程中还在补办签证手续，导致现场发生的具体情况只能靠回忆，导致补写的签证单与实际发生的情况不符，数据不准确。其次，签证用词模棱两可、操作性差，计算费用的依据不足，无法计算应发生的费用。此外，签证资料有的建设单位不保管，由承包商保管，结果承包商为了追求利益的最大化，擅自做主涂改原始签证资料。一旦发现签证有疑问时，也无据可查。另外，现场签证工作中依然存在着不正之风，有好处就办事，以少签多，高估冒算，巧立名目，弄虚作假。
8.工程变更未经论证或论证不足。有的项目只要有工程变更，拿到变更图纸就开工；有的甚至还未出设计变更图纸就先开工，施工完后再算账。没有进行充分的论证，易造成工程返工，增加工程造价，甚至造成损失浪费。
9.工程竣工结算存在许多问题。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆如有的项目竣工图与施工图不符，但却没有产生不符的原因；有的竣工图明显与施工现场不符；有的项目有洽商没有施工；有的项目施工了，却没有洽商；还有的是洽商工程量远远大于实际施工工程量等等。
综上所述，建设项目投资决策阶段、设计阶段、建设项目发包阶段和建设实施阶段中不乏存在各式各样的投资管理问题。如何解决这些投资管理问题，把建设工程造价控制在批准的造价限额以内，以保证项目投资控制目标的实现，取得较好的投资效益和社会效益，是建设单位进行建设项目管理的重点。
二、政府投资建设项目投资控制措施
1.成立专业机构专门从事工程项目建设。参照深圳市的做法成立专门从事工程项目建设的专业机构，负责对政府投资建设项目进行集中管理，全方位的确保工程项目建设的专业化，较好的解决分散体制下 “医生建医院”“教师建学校”等非工程专业人员管理工程的弊端。
2.加强决策阶段的评估论证。决策阶段对工程项目投资起决定性的作用，各主管部门应对拟建的各建设方案从技术和经济两方面进行综合评价，并在优化方案的基础上，确定高质量的投资估算。
3.加强对优化设计工作的管理，为弥补建设单位没有工程设计专业人员缺陷，可以委托设计监理。
4.实行设计招投标制度。建设单位在委托设计时应大力引进竞争机制，通过设计招投标选择具有安全、实用、经济、美观的最佳设计方案。为了克服一些设计人员不精心计算，而是随意加大荷载等级，增大概算基数，增加投资，不仅方案设计阶段要通过招标完成，对技术设计和施工图设计也要进行招标，引入竞争机制，使每个设计阶段均通过竞争完成。在设计中对每个设计阶段进行经济核查。
5.实行限额设计。限额设计是设计过程中行之有效的投资控制方法。在初步设计阶段，各专业设计人员要掌握设计任务书的设计原则、建设方针、各项经济指标，搞好关键设备、工艺流程、总图方案的必选，把初步设计的造价控制在限额内。施工图设计应按照批准的初步设计，其限额的重点应放在工程量的控制上，将上阶段设计确定的投资额和工程量分解到各个专业，然后再分解到各个单位工程和分部工程上。设计人员必须加强经济观念，在整个设计的过程中，经常检查本专业的工程费用，确实做好造价控制。
6.加强图纸会审工作，尽可能把设计变更控制在设计阶段。在项目开工前，建设单位应组织施工单位、设计单位、监理单位对图纸技术上的合理性、施工上的可行性、工程造价上的最经济性对设计图纸进行全面的审核，避免因设计考虑不周或失误造成经济损失。
7.加强招标控制价的编制和审核工作。招标控制价系指招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价。国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。招标控制价的质量高低，直接影响到建设项目的投资、投标人的投标报价、施工过程中的管理、资金拨付以及最后的工程结算。因此，应加强招标控制价的编制和审核工作，使得招标控制价编制的质量得到保障，确保投资效益。
8.加强招投标管理。招标应按相关规定进行，投资控制者应在招标文件和合同条款中明确工程质量等级、施工工期、合同价款、合同形式、合同价款的调整方法和风险范围、工程价款的结算方式等重要条款。尽可能避免疏漏和含混不清，避免因合同原因而受到索赔。严密的合同条款是投资控制的前提。工程量清单计价，是由市场竞争形成价格的主要形式。
9.建立工程签证管理制度，明确工程管理、预算等有关部门和人员的职权、分工，确保签证的质量，杜绝不实及虚假签证的发生。
10.加强设计变更管理。一是尽可能把设计变更控制在工程实施阶段初期，尤其对影响工程造价的重大设计变更，更要用先算账后变更的办法解决，使工程造价得到有效控制。二是工程变更时，建设单位要会同设计单位、监理单位以及施工单位对变更的必要性、可行性、经济性进行充分论证。
11.加强竣工结算审核。工程结算是工程造价管理的重要环节，工程结算时，坚持以现行的工程造价管理规定为依据，按照甲乙双方在施工合同中的约定，根据竣工图结合隐蔽工程验收资料、签证资料和工程变更资料进行审核，重点审查是否按图纸及合同规定完成全部工作，结算审核人员要耐心、细至，认真核算工程量，详细察看项目现场，检查是否存在丢、落项工程。同时，为了保证结算审核的准确性，应实行工程结算复审制度，确保结算质量和投资收益。
论文作者:文毅
论文发表刊物:《基层建设》2018年第12期
论文发表时间:2018/6/19
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