欧盟新地中海政策述评，本文主要内容关键词为：述评论文,欧盟论文,中海论文,新地论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟新地中海政策的背景和内容
（一）欧盟新地中海政策的形成及其原因
冷战结束前，当时欧共体国家在南地中海地区的战略利益主要是防止苏联东欧集团的威胁。为了防止苏东集团在南地中海地区扩大势力范围，对欧洲的南翼形成战略包抄，保障该地区重要海运通道的畅通，以及保证经济安全，欧共体对南地中海国家采取了提供援助和单方面开放工业品市场的政策，以保持欧共体在南地中海国家中的影响力，达到遏制苏东集团扩张的目的。
冷战结束后，随着苏联东欧集团威胁的消失，以及经济全球化的加速发展，欧共体（后来为欧盟）国家在南地中海地区的战略利益格局发生了变化。首先，安全问题重新出现。由于国际和中东地区政治环境的影响和国内经济社会问题长期得不到解决，使宗教激进势力作为一种反政府的主要政治力量，在该地区迅速发展。宗教激进组织的袭击事件频繁发生，从而使欧洲面临其南翼比邻地区和主要能源供应来源地政治不稳定的威胁，甚至存在敌对政权的潜在威胁。其次，移民问题日益严重。长期以来，欧洲一直是南地中海国家移民的主要对象地区。20世纪80年代以来，南地中海国家经济发展普遍陷入困境，90年代后虽然经济状况有所好转，但仍难以满足快速增长的就业需要，各国失业率普遍高达两位数水平，使该地区对欧洲的移民压力，包括非法移民的压力增大。最后，经济利益受到挑战。南地中海地区长期以来就是欧洲国家重要的贸易投资市场。1991年后，美国利用发动海湾战争和参与中东和平进程获得的优势地位，积极扩大在中东北非地区市场占有率，2003年伊拉克战争以后，又开始与中东国家签署自由贸易协定的进程，使欧洲国家在南地中海地区的市场地位受到挑战。
为了回应这些具有战略性的挑战，欧盟成立不久，就将对南地中海地区的政策进行了重大调整。欧盟认为，南地中海地区出现的这些挑战主要与本地区国家经济发展迟缓有关，同时也是本地区国家法治不健全的结果。因此，欧盟从20世纪90年代中期开始采取新地中海政策，以提供援助和扩大市场开放为手段，要求南地中海国家按照欧盟的要求进行政治、经济等方面的改革和调整，以加快南地中海国家由计划经济向市场经济转轨、加强政治民主化和法制化、注重环保与经济协调发展，同时推进区域经济合作进程。
（二）欧盟对新地中海政策中双方的利益关系格局
欧盟新地中海政策受到南地中海国家的积极回应。该地区国家的经济发展长期以来依赖外部优惠资金，欧盟的援助对南地中海地区经济有很重要的作用。在出口市场方面，由于该地区很多产品与世界其他地区的同类产品相比不具有竞争力，其欧洲市场份额的保持主要靠欧洲国家单方面的优惠贸易政策，所以该地区严重依赖欧盟市场。冷战结束后，西方国家和国际组织的援助条件更加苛刻。20世纪90年代后，欧盟加大对东欧国家的援助，更使欧盟对南地中海国家援助的能力受到制约；世界贸易组织成立后新的世界贸易体制逐渐形成，也使南地中海国家的出口面临日益严峻的市场竞争。因此，南地中海国家尽管不完全赞同欧盟对新地中海政策的全部内容，但为了解决自身面临的资金与市场等问题，普遍把该政策当做一个机遇，愿意用经济调整和对欧盟扩大市场开放换取欧盟的援助和市场。所以，为了解决自身面临的发展问题，南地中海国家相继开始与欧盟就签署《欧洲地中海联系协议》进行谈判。
正是在上述背景下，1995年11月27日。欧盟和地中海沿岸国家在巴塞罗那举行会议。欧盟15个成员国与地中海沿岸12个国家和地区（阿尔及利亚、埃及、约旦、以色列、摩洛哥、土耳其、黎巴嫩、叙利亚、巴勒斯坦、马耳他、塞浦路斯和突尼斯，利比亚从1999年起获得观察员资格）启动了旨在加强相互间政治、经济、安全、社会发展等方面合作的“巴塞罗那进程”。会议通过的《巴塞罗那宣言》宣布，欧盟与地中海南岸国家间通过签署《欧洲地中海联系协议》，将建立“全面的伙伴关系”，以促进该地区的稳定和经济发展。这一伙伴关系主要包括以下几方面：逐步建立自由贸易区；在所有共同领域及在尽可能广泛的基础上建立更加紧密的经济合作关系，同时发展地区合作；在各机构间进行定期的政治对话和协商；在资本流动、竞争、服务的自由化等方面采用欧盟的规则；建立社会、文化和财政事务方面的合作。此外，宣言还宣布，所有条款都将遵循民主原则和尊重人权。为了推动“欧洲新地中海政策”的实施，欧盟设立了“欧洲对地中海发展援助”计划（MEDA），作为对这项合作的专门援助机构。该计划拨付的援助，以及欧洲发展银行提供的贷款，成为欧盟推动其“新地中海政策”的两个主要支柱。
从1995年发布《巴塞罗那宣言》至今，欧盟已经与突尼斯、以色列、摩洛哥、埃及、阿尔及利亚、约旦、黎巴嫩、巴勒斯坦、马耳他、塞浦路斯和土耳其等国家和地区签订了联系协议，其中马耳他和塞浦路斯已加入欧盟，土耳其则于1996年与欧盟建立了关税同盟，而且已被列入待入盟国。只有叙利亚尚未正式签订联系协议，但签署协议的谈判正在进行中。①
新地中海政策的提升：欧洲对邻国政策
随着欧盟扩大和经济全球化的迅速发展，欧盟对新地中海政策的地位发生了新变化，即被纳入欧盟在实行“东扩”以后提出的“欧洲对邻国政策”的框架范围。
2004年5月1日，欧盟实现了第五次（规模最大的一次）扩大。这是欧盟首次从西欧地区向中东欧地区扩展。扩大后的欧盟有25个成员国，共4.5亿人口。②从地缘政治角度讲，欧盟的扩大使其邻国也有所变化。这些中东欧国家对于欧盟安全和发展的影响，甚至比南地中海国家的影响更加直接。因此，欧盟为了自身长远的安全与发展，通过增加援助，“移植”欧盟的法律、体制与政策，发挥一体化的市场效应，力促中东欧国家改革，以便在这些国家确立欧盟模式。鉴于此，欧盟开始推出“欧洲对邻国政策”。
2004年5月12日，欧盟委员会发表了《欧洲对邻国政策文件》。其主要内容包括总的原则，以及欧盟委员会对每个对象国的“行动计划”。文件涵盖的地域范围包括欧盟东部和南部17个国家：俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦、亚美尼亚、阿塞拜疆、格鲁吉亚，以及地中海地区“巴塞罗那进程”参与国。
“欧洲对邻国政策”是在1995年欧盟《巴塞罗那宣言》的基础上进一步发展而来的，它的目的也是为了加强欧盟邻国的稳定、安全和繁荣。“欧洲对邻国政策”重视与邻国的对话与合作，并以此作为欧盟共同外交及安全政策的基础。该政策规定，欧盟要与邻国展开深入的政治、安全政策、经济及文化上的合作，并提供可能的财政资助，但这种资助是与一定的条件挂钩的，如法治国家、尊重人权、尊重少数民族权利、发展市场经济、促进睦邻友好、对抗恐怖主义及跨国犯罪等。根据“欧洲对邻国政策”，欧盟将与有关国家建立自由贸易区，实现区内国家将商务、人员、服务、物资和资本的自由流通，统一区内各国移民政策，强化区内安全防御与合作，扩大在区内的危机处理能力，扩大区内人权对话、文化合作和相互理解，加强区内运输、能源、电信及科研合作和管理，加强区内投资合作，协助区内国家与世界贸易体制接轨。为此，欧盟在2004～2006年间提供了近十亿美元经费，用于与邻国就安全问题（如打击恐怖主义与犯罪及防止区域冲突、经济与社会发展、进一步开放市场等方面）开展合作。③
2007年，欧盟执委会批准设立“欧洲邻国合作工具”（ENPI）。这是一项新的基金，欧盟利用这笔基金和欧洲投资银行（EIB）的借贷这两项主要援助手段配合使用，推动实施“欧洲对邻国政策”。其中所有伙伴国都将有资格利用“欧洲邻国合作工具”。欧盟已与伙伴国制定个别的行动计划，并根据合作协议定期监控进度。
值得注意的是，在“欧洲对邻国政策”大框架内，欧盟对邻国政策与对入盟候选成员国的政策目标有明显区别。“欧洲对邻国政策”并未计划让所有邻国都加入欧盟，对南地中海国家更是如此。欧盟对南地中海国家的政策是以援助为手段，寻求加强双边关系和强化安全稳定方面的合作。而对入盟候选成员国则要求其全面接受欧盟国家的制度，最终将其变成欧盟的一个组成部分。预期目标的不同，可能导致欧盟的重视程度，以及援助力度的差异。因此，在“欧洲对邻国政策”文件正式发表后，作为非入盟候选国的南地中海国家对此不无担忧。由于担心在“欧洲对邻国政策”这一新的合作框架中被边缘化，南地中海国家决心以更加主动的姿态加强与欧盟的合作。2005年11月，欧盟与南地中海国家利用“巴塞罗那进程”开启十周年的契机，以“重启巴塞罗那进程”为主题，召开了欧盟地中海国家首脑峰会。峰会决心加快《欧洲地中海联系协议》的实施，力争在2010年建成欧盟地中海自由贸易区，实现地区的和平、安全、稳定与繁荣。峰会讨论了政府治理和民主、经济改革、教育、地区安全、反恐和寻求治理非法移民的合作方式等议题，制定了《五年行动计划》。其主要内容包括：在政府治理方面，希望设立一种机制，鼓励有关国家实行民主改革；在经济改革和贸易方面，希望各国能够承诺启动农业和服务业贸易谈判，争取在2010年建成“欧盟—地中海自由贸易区”；在教育领域，希望地中海南岸国家承诺在2010年前实现小学义务教育和将文盲率降低一半；在地区安全和反恐方面，会议最终就《反恐行为准则》达成了协议，重申反对一切形式的恐怖主义，执行联合国安理会的反恐决议，并尊重《联合国宪章》和国际法。
欧盟新地中海政策与欧盟模式的输出
无论是欧盟“新地中海政策”，还是后来形成的“欧洲对邻国政策”，其共同特点都是欧盟根据其战略利益的需要，以援助为手段，按照欧盟和欧洲国家的模式，对有关国家进行政治、经济等多方面的改造。
欧盟支持南地中海国家走欧盟式区域经济联合的发展道路，且靠援助手段予以推动。南地中海国家区域经济一体化是“欧洲地中海发展援助”计划资助的重点。该机制自1995年建立以来，资助过许多地区一体化项目，其中包括约旦、埃及、摩洛哥和突尼斯实施《阿加迪尔自由贸易协定》、地区间产业合作，欧洲—马格里布电力市场一体化项目，以及其他一些大型基础设施等地区经济一体化项目。欧盟通过该机制还资助《欧洲地中海青年计划》，鼓励青年志愿者的交流；资助“司法警察移民项目”，推动各国在司法、防止毒品、防范有组织犯罪和反恐等方面进行合作；资助与移民社会认同有关的合作，以及对移民监控等方面的合作。④ 从2007年起，这一机制被面向所有“欧洲对邻国政策”对象国的“欧洲邻国合作工具”所取代，而新机制资助的第一个大型项目是直接与欧洲能源安全战略直接相关的能源运输计划。
欧盟对受援国进行国内政策改革的要求，一般通过与有关国家签署《欧洲地中海联系协议》以及相关的“行动计划”的形式加以规定，把受援国接受欧盟的条件契约化，并在加强评审的基础上，把欧盟提供援助与协议实施的进展挂钩执行。此外，欧盟与南地中海国家除了签署新的《欧盟地中海联系协议》以外，还采取了多种具体落实措施，更加直接插手南地中海国家的改革。例如，欧盟在一些改革的重点领域采用了欧盟成员国与南地中海国家相对应的行政管理机构“结对”方式，在双方签署“结对”协议基础上，进行部门对部门的改革指导。迄今这种“结对”方式已在黎巴嫩、埃及、突尼斯、摩洛哥、约旦五国实行，已经签署十项“结对”协议，所涉及的领域包括贸易、税收、医疗卫生标准、反洗钱、移民、竞争和土地所有权等。此外，准备签署的协议还有38项。又如，欧盟明显加强了对所谓“人文伙伴关系”的援助，以推动南地中海国家在人权、民主、良治等方面的改革。为此，欧盟于2005年在摩洛哥、约旦等国为“全国人权和民主计划”提供了专项援助；在突尼斯，为“司法系统现代化计划”提供专项援助；在埃及，为“市民社会发展”项目提供了专项援助；在黎巴嫩，为“改革和地方治理”项目提供了专项援助。⑤
以受援国突尼斯为例，欧盟在其与突尼斯签订的关于落实《新地中海联系协定》和“欧洲邻国政策”计划的“行动计划”中，对突尼斯的改革提出了内容繁多的要求。在政治改革方面，要求突尼斯赞同欧盟的政治理念，加强制度建设，保证民主和法治，进行政府管理的改革，提高政府管理的透明度，巩固司法独立和提高司法效率，改善监狱条件，按照国际公约的规定尊重人权和基本自由，保护妇女儿童的权利等；在地区安全方面，要求突尼斯积极参与同欧盟的政治和安全对话，积极参与冲突预防、危机管理和市民保护，与欧盟加强反恐合作，在地区政治气候允许时与欧盟签署欧洲地中海和平与稳定宪章等；在经济和社会改革与发展方面，要求突尼斯维持谨慎的财政政策，继续进行结构调整和发展市场经济，解决社会就业问题，减少地区间的不平衡状况，按欧盟的标准促进可持续发展，将环保与工业、能源、交通、农业和地区政策结合起来；在贸易、市场和调整改革方面，要求突尼斯保证在欧盟和所有地中海伙伴国间实行自由贸易，简化贸易手续，进一步完善进口关税立法，按欧盟的标准改善食品安全和健康标准，推动与欧盟的农产品贸易，对外国投资给予更大的自由度。为了支持落实欧盟提出的改革要求，欧盟在1995～2005年通过“欧洲地中海发展援助”计划，向突尼斯提供了共计7.57亿欧元的援助，同期欧洲投资银行也对突尼斯提供了19.62亿欧元的贷款。欧盟多次组织对突尼斯的改革进展进行评估，并发表评估报告，所有援助都与改革项目的进展挂钩。此外，突尼斯还与欧盟国家有关机构签署了与援助和改革有关的“结对”协议。⑥
欧盟新地中海政策的成效和障碍
欧盟新地中海政策从正式启动至今已有12年。欧盟新地中海政策对南地中海受援国的政治、经济发展究竟产生了什么样的影响，欧洲的南翼是否因此而变得更加安全和繁荣，是一个值得讨论的问题。欧盟新地中海政策无疑取得了许多成就，但也存在不少问题。
（一）欧盟新地中海政策的成效
1.欧盟新地中海政策在一定程度上促进了南地中海国家的经济发展。20世纪90年代以来，绝大多数南地中海国家都采取了审慎的财政和货币政策，宏观经济的稳定得以恢复和保持稳定，通货膨胀率一般保持在个位数水平；债务负担明显缓解，偿债率一般保持在25％以内的安全水平。由于坚持以市场经济为导向的经济调整，欧盟对南地中海国家的援助数额得到了保障。欧盟的有关报告显示，仅在2000～2006年，欧盟向南地中海国家提供的援助就达53.5亿欧元。在经济调整的基础上，经济体制从计划经济转向市场经济，私人投资增长较快，土耳其、突尼斯等国家的私人投资比重已超过政府投资的比重，外国直接投资总体上趋于增长，许多国家从20世纪90年代以来恢复并保持中速的经济增长。⑦ 随着经济的发展，具有比较优势的产业，特别是劳动密集型工业和旅游业等服务业得到快速发展。在土耳其、突尼斯等国家，工业制成品已经取代初级产品，成为主要出口产品，产业结构发生了重大变化，工业化取得明显进展。值得一提的是，许多国家的环境状况获得显著改善。诚然，这些经济发展的成就不能完全归因于欧盟新地中海政策。许多南地中海国家从20世纪80年代已接受并实施世界银行和国际货币基金组织“结构调整”方案，开始进行以宏观经济稳定化和向市场经济转轨为目标的经济调整，加上近年来国际石油价格居于高位促使石油收入增加，也是一些国家经济保持增长的重要原因。欧盟新地中海政策所提出的保持宏观经济稳定和向市场经济转轨，以及实现可持续发展等要求，与该地区国家自身的调整，以及国际组织主张的经济调整方向是一致的。同时，欧盟为南地中海国家经济调整所提供的资金支持，对于实现这些经济调整和发展的成就发挥了积极作用。
2.欧盟新地中海政策推动了南地中海国家的政治民主化进程。欧盟把政治改革与援助挂钩，要求南地中海国家加快政治改革，使受援国在政治改革方面采取了一些重大举措。例如，突尼斯在与欧盟签署了《欧洲地中海联系协议》后，进行了下列重要政治改革。2002年4月，突尼斯议会通过了《宪法修正案》，这次宪法修正被称为“具有实质性的宪政改革”，并于同年5月经全民公决投票通过。其主要修正内容包括：（1）把保护人权写入宪法，增加了尊重个人尊严、保证个人行动自由，对个人声明、财产和个人信息提供法律保障、对个人执法必须实施必要的法律程序等内容。（2）确立了建设法制和多元化国家的政治原则。（3）增加了议会向政府问责和质询的方式，包括口头提问、临时质询等，从而加强了议会对政府的监督。（4）把总统选举的一轮制改为两轮制，从而扩大了反对党的竞争机会。（5）改议会一院制为两院制，新设立的参议院议员从社会各行业、各地区和各阶层人群中按比例选出，以扩大议员的代表性。（6）赋予宪法委员会以监督宪政选举程序的职能。这些政治方面的改革，增加了公民权利的保护，以及公民参政机会，对于政治发展具有积极意义。⑧
（二）欧盟新地中海政策面临的障碍
1.欧盟新地中海政策的执行面临许多经济方面的障碍。（1）尽管南地中海国家已经成立或参加了不少区域性经济合作组织，但由于该地区国家的产业结构雷同，缺乏经济互补性，因此相互间贸易和投资难以得到大规模发展。该地区国家间在意识形态方面的差异，以及边界领土纠纷，也是实现经济一体化的重大障碍。（2）欧盟的农业保护政策限制了与南地中海国家自由贸易的步伐。农业和渔业是南地中海国家对欧盟的重要出口部门，也是涉及该地区广大乡村地区和人口发展的重大问题。然而，欧盟国家出于保护欧洲农场主利益的需要，一直采取贸易保护主义措施。尽管欧盟与南地中海国家签署的联系协议对某些农产品给予20％～80％的关税减免，但享受减免关税的产品实际上只是欧盟不生产的农产品，如椰枣、芒果、早熟洋葱和西红柿，等等，且这些优惠往往只有适用于每年的某些特定时间段。在许多情况下，欧盟的关税优惠措施常常因数量限制、配额制度等措施的加强而变得毫无意义，非关税壁垒的高筑继续严重限制着南地中海国家的农产品进入欧盟市场。南地中海渔业出口国也同样遭遇到类似贸易保护主义的影响。为了保护欧盟的农场主利益，欧盟迄今一直把与南地中海国家建立自由贸易区的谈判限制在工业品自由贸易方面。相反，南地中海国家则必须按照与欧盟签署的协议，逐年下调关税水平，在为欧盟产品进入本国市场降低门槛的同时，还必须面对关税收入减少对财政平衡的挑战。（3）南地中海国家经济尽管实现多年中速增长，但增长速度还不足以降低高达两位数的失业率，而欧洲式的福利国家和社会保障制度在绝大多数南地中海国家还只是遥远的梦想。在这种情况下，如果不解决高失业率的问题，欧盟很难降低南地中海地区向欧盟国家大量移民的需求，非法移民问题也难以得到彻底缓解。对此，欧盟对新地中海政策并没有提出什么更加有效的办法。
2.欧盟新地中海政策面临突出的政治难题。其中最为突出的问题是如何把握政治改革与政治稳定的关系。南地中海国家与欧洲的政治发展环境有所不同：这一地区的国家绝大多数是中等收入的发展中国家，经济和文化发展水平相对比较低，社会收入差距较大，正在经历经济转轨的过程，社会矛盾比较尖锐；许多国家存在比较尖锐的民族和教派矛盾，民族和教派矛盾甚至可以引发激烈的冲突或内战；动荡不安的中东地区局势给许多国家的政治稳定构成威胁，近年来激进势力制造的袭击事件不断发生。长期以来，大多数国家的政治稳定靠权威主义政权加以维持。一些国家仍由掌握实权的国王统治。也有的国家不时因党派纠纷影响稳定，最终只能靠军队干预来恢复局面。美国曾经试图以伊拉克战争为契机，对中东国家实行民主改造，但举行选举的结果往往导致反美的伊斯兰教势力执掌政权或扩大政治影响。所以，欧盟模式要在南地中海国家得以顺利输出，在民主政治方面还有很长的路要走。即便是在政治民主化取得显著进展的突尼斯，政治局势的稳定很大程度上也是建立在本·阿里总统个人权威和民主宪政党自国家独立以来长期执政的基础上的。而且欧盟并不认为突尼斯的宪法修正达到了欧盟的政治改革标准。欧盟2004年发表的评估报告认为，突尼斯的选举制度只对执政党有利，现有法律框架不利于市民社会独立发展，新闻出版自由受到限制，人权组织得不到承认。因此，在南地中海地区当前的政治环境下，欧盟能否顺利输出其政治制度模式，仍然有很大的不确定性。
结语
欧盟从维护其南部安全和市场的战略意义与经济利益出发，制定了“新地中海政策”，旨在按照欧盟模式实现南地中海地区的安全和发展。欧盟成员国内有一批世界上最发达的国家，它们不仅拥有先进的政治、经济和社会发展理念与经验，而且已建立起比较完善的经济和政治制度。因此，在欧盟的发展经验中有大量值得发展中国家学习和借鉴的合理成分。欧盟新地中海政策的推行，也为南地中海国家应对冷战结束以来面临的发展问题提供了机遇。正因为如此，欧盟的新地中海政策在许多方面对于推动南地中海国家的发展起到了积极作用。然而，南地中海国家的情况与欧洲毕竟不同，欧盟模式对于南地中海国家而言并非完全适用，不可能被照搬。由于欧盟推行新地中海政策是出于维护欧盟的安全和经济利益，因此在欧盟的利益与南地中海国家利益发生冲突时，南地中海国家也很难指望得到欧盟的拯救。对于南地中海国家而言，真正的问题在于如何借鉴欧洲国家发展的成功经验，利用欧盟新地中海政策提供的机遇，积极探索符合自身情况的发展道路。而对于欧盟而言，若想以自身的发展经验促进南地中海国家的发展，获得欧盟南翼的安全与市场，也有必要根据南地中海国家的实际情况和需要，不断调整它们的政策。WW詹世明XX安春英
注释：
① See http://ec.europa.eu/world/enp/policy_en.htm.
② 梅兆荣：《欧盟历史性东扩及其影响》，载《国际问题研究》，2004第5期，第14页。
③ See Commission of the European Communities,Brussels,September 12,2004,pp.13—17.
④ See Annual Report 2006 on the European Community's Development Policy and the Implementation of Extemal Assistance in 2005,pp.56—57.
⑤ See ibid.,pp.57—58
⑥ See“European Neighbourhood and Partnership Instrument Tunisia Strategy Paper 2007—2013”,pp.22—36.
⑦ 参见联合国贸易和发展组织官方网站，http://www.unctad.org/sections/dite-dir/docs.
⑧ 参见杨鲁萍、林庆春编著：《突尼斯》，社会科学文献出版社，2003年版，第74～79页。