县域产业集群发展中政府的定位与功能研究——以安徽省为例，本文主要内容关键词为：安徽省论文,为例论文,县域论文,产业集群论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F061.5[文献标识码]A[文章编号]1007-5097(2008)06-0004-04
产业集群是在某一界定的地理范围内，政府部门、中介组织、科研机构、大量生产相类似产品的中小型企业(包括相关、互补、甚至是相互竞争的企业)以及其他社会经济团体，以特定的方式在地理位置上相对集中的企业和机构集合。早在1920年马歇尔就从三个要素对产业集群的现象做出了解释；1929年韦伯从区位角度分析了聚集经济的形成及生产优势；经过20世纪40年代到80年代的沉寂之后再度兴起，并在90年代形成高潮。它通常是以某一主导产业为核心，由大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在相邻较近的区域组成的有机整体。集群区内的企业在空间上接近，企业间可以相互学习和模仿。企业人际间频繁的接触和往来，使得经验技术和市场信息传播很快。作为一种新型的有效的产业组织方式，产业集群可以有效地促进区域经济实现跨越式发展，打造县域产业集群成为推动产业优化升级、拉动区域经济发展的重要动力。
产业集群的成效和对县域经济的带动作用是县域政府积极倡导和推行的重要原因。县域产业集群在形成初期，基本上是企业出于盈利目标的自发行为，但凡是产业集群发达的地方，在其发展中都会有县域政府的积极贡献。在计划经济痕迹较重的地区具有强势政府的倾向，在经济转型的过程中，地方政府则充当了“政治企业家”和“制度企业家”的双重角色。
在当前安徽省县域产业集群总体发展还不成熟的状况下，各县域政府在尊重市场规律，坚持市场为取向的原则下，如何发现处于萌芽状态但很有发展潜力的产业集群，如何针对本地产业集群所处的具体发展阶段给予相应的政策指导，如何把握积极引导、培育和发展县域产业集群的进退时机和尺度，避免出现“拔苗助长”效应，做到“适时出击，适时隐退”，就显得尤为重要了。
一、安徽省县域经济及县域产业集群发展现状分析
当前，县域发展已成为国家宏观政策关注的重点，特别是新农村建设的推进和中部崛起战略的实施，产业转移的加快和消费能力的持续积累，城乡统筹的政策效应不断显现，县域发展的外部环境和条件越来越好，配置市场资源的空间进一步加大，为县域发展注入了新的活力。县域发展关系区域协调发展，是城乡统筹发展的载体，在区域发展格局中占据重要地位。分析目前安徽省县域经济发展的基本情况是：县域经济总体发展速度加快，对全省经济增长的贡献逐年增大；县域工业的支柱作用愈加明显；三大需求增势强劲；财政收入和居民收入都快速增长；产业结构得到优化；经济强县发展态势良好，对全省经济发展贡献突出①。
值得指出的是，产业集群通过地理上相对集中的协同定位赢得竞争优势。产业群造势、产业带发展、产业链赚钱，已经成为安徽省县域经济发展的主要模式。根据安徽省人民政府公开信息，安徽省现已初步形成了“一村一品”、“一乡一品”的基地化生产，以“小产品”构建“大产业”的发展格局，形成了桐城双港、新渡的塑料包装印刷、无为高沟电线电缆、天长秦栏的电子元件、芜湖汽车零部件、当涂博望刀模具、居巢区槐林渔网、亳州中药材、蚌埠滤清器、铜陵铜材加工等一批颇具规模、在全国市场有一定影响的县域产业集群。产业集群在安徽的经济发展中发挥着“助推器”的重要作用，截至2007年7月安徽已有各种类型的产业集群176个，2006年实现总营业收入1300亿元，利润总额达90亿元②。产业集群发展和城镇化发展互动，还加快了现代流通、电信服务等生产型服务业的延伸拓展，明显地催生出劳动力集聚、服务集聚和消费集聚的共生效应。如芜湖仅汽车配件、纺织服装、模具、船舶制造四大产业集群，就聚集了几十万人，起到延伸了产业链的作用。但从安徽省总体情况来看，产业集群还处在企业集聚的初级阶段，没能形成大规模的特色集群发展优势，自身发展还存在着自主创新能力不强，龙头企业带动作用较弱、企业间的分工协作关系不合理、外部发展环境需要进一步改善等问题。
二、县域产业集群发展中政府的角色定位
我国在改革开放以前，中央政府是推动经济增长的政府主体，县域政府的经济自主权相对较小。此后在计划经济体制背景下，县域政府拥有极强的主导经济发展方式的权力。但随着以市场为取向的体制改革不断深入，它推动经济的权力受到制约，不能直接干预企业生产。此时，超脱于各市场主体利益的县域政府，应该如何推动产业优化升级、如何把握好引导经济发展的进退时机和尺度等，都需要正确定位政府的作用。
政府助推是产业集群形成和发展的关键，这是政府在产业集群中的角色定位。美国著名战略管理专家迈克尔·波特(Michael E.Porter)曾指出，在滋养和强化产业集群上，政府政策也扮演重要角色。他认为产业集群的萌芽和成长通常是自然产生的，起初完全没有政府的影子；一旦产业集群开始成型，政府就有强化它的责任，同时政府不要去干预市场，扭曲竞争，而应寻找制约产业集群发展的因素并着手解决。波特在肯定政府作用的同时也指出它的消极影响。政府对产业集群发展的过程中是一把“双刃剑”，有积极的引导作用，也存在干预经济的负面影响。虽然没有政府的干预，有的集群的发展过程也会发生；但是在研究国际范围的产业集群案例后发现因为政府的介入，充当了催化剂的角色，在不同的阶段发挥着作用，推进了产业集群的发展。在当今市场经济条件下，市场对产业集群的形成和发展具有巨大的推动作用，政府的作用归根结底只是产业集群发展的外部力量，但是市场自动选择的长期性，使得集群的发展成为一个漫长的过程。产业集群要实现良好发展需要内外力共同发挥作用，因此政府引入就成为必然。首先，产业集群内部需要建立合适的公共机构，规定内部共同的行动准则；其次，政府要建立合适的制度，既要能够确保个体自治和灵活性，又需加快分散化的工业组织进程，通过为本地所有企业创造公平的竞争创新环境，提供促成和调整集群企业和公共机构之间的各种联系机制，来提高企业间的合作效率。总体而言，政府对产业集群可以发挥作用的基本依据在于市场的失灵和经济的外部性，尤其是信息、技术和基础设施的外部性。
上述理论在安徽县域经济发展中也具有非常重要的理论和实践意义。目前安徽省发展良好的县域产业集群有：桐城包装印刷业在全国包装印刷行业享有很高的知名度和影响力，桐城成为第四个享誉全国的包装印刷产业基地；无为电缆产业集群被命名为“国家火炬计划无为特种电缆产业基地”等等。从安徽省发展成功的产业集群的经验来看，政府通过充分挖掘县域丰富的有形资源和无形资源，重点扶持一批特色产业、特色产品，培育特色产业集群的形成并壮大地方经济，能够增强县域经济的竞争力，提高县域经济特色产业的工业化水平。比如，铜陵县政府利用丰富的铜矿资源，提出大力发展铜产品精深加工、延长铜产业含量、附加值的规划，把铜陵建设成为全国重要的铜产品加工中心，形成全国有很大影响力的产业集群，带动了铜陵县域经济的发展。芜湖市政府利用汽车零部件产业作为安徽中小企业促进工程重点产业集群，进行合理规划发展，制定出台一系列优惠政策，推进汽车零部件产业集群不断提升，并申报国家汽车及零部件重要出口基地，打造出全国重要的汽车零部件出口基地。但针对安徽省目前县域经济实际发展情况，由于产业集群内部所存在的诸多问题不能完全通过集群本身来解决，要快速有效聚集产业，单纯依靠市场机制是远远不够的，必须有政府强有力的推动。当然，政府对于产业集群发展既不应袖手旁观，也不可以随意而为。政府不能人为地创造、改造集群，而是通过间接参与产业集群的创建过程，成为产业集群的催化剂和润滑剂或者桥梁。总之，政府在产业集群发展中将扮演着十分重要的助推角色。
三、政府在县域产业集群发展中的功能
1.对产业集群的发展提供规划目标和加强引导。政府促进产业集群成长的有效性，要以政府角色的正确定位为前提；而政府的功能和具体行为又要视不同区域、制度环境中集群发展不同阶段的实际需要而定。各地方政府应学习成功的集群发展经验，利用获取信息便利的优势，立足区域比较优势，根据地方产业发展的特点，有意识地提出产业集群发展规划。并且不能只瞄准发达地区发展起来的集群类型，如制造业、高新技术产业等，要考虑农业、轻工业等传统产业，还应该考虑萌芽或新兴产业群，提出一些优势产业的集群发展规划，全力打造具有区域特色的产业集群。针对具体情况和省政府公告的发展规划，提出在拥有旅游资源优势的“两山一湖”(黄山、九华山、太平湖)创建旅游业产业集群；在巢湖中庙等乡镇开发出乡村旅游区，逐步推进乡村旅游业的集群式发展；在芜湖、合肥等地建设汽车及汽车零部件产业集群；在马鞍山等地以马钢为主体，建设各种钢材结构件、加工件产业集群；在沿江一带建设建筑材料集群和以池州为主的沿江非金属矿深加工产业集群；在皖北地区建设以煤为基础的煤电化产业集群；在铜陵建设各类铜材深加工、铜工艺加工产品产业集群；在宁国、天长等地建设电子元器件；在合肥、芜湖、滁州等地建设家电产业集群；在天长建设各类长毛绒玩具产业集群；在亳州建设中草药种植和中成药加工产业集群；在蚌埠、阜阳等地建设各类农副产品深加工产业集群；在合肥、马鞍山、淮北、安庆、芜湖等地建设纺织品集群等。
政府对集群的作用可以通过政策工具加强引导。如在新竹科技园和张江高技术园区的集群发展中，政府采购都作为推动集群发展的重要工具和策略。政府政策工具的实施要立足于客观、细致的市场调研，并结合地区特色和产业基础，正确引导以促进产业集群良好发展。
2.优化产业集群发展的硬环境。县域政府要善于发现处于萌芽状态但很有发展潜力的产业集群，集群的雏形一旦出现后，政府就应充分考虑产业的专业化、集群性和基础设施的先进性，积极参与、热情扶持。政府以现有的或新兴的集群为前提制定相应规划，规划的重点在于为企业优化集群发展的硬环境。因为产业集群说到底是产业链、价值链上企业的空间聚集，这种聚集现象的发生必须要有适宜企业生存发展的环境作支撑。如在张江科技园区的集群发展实际运作中，企业成长的初期政府要从建立产业带、产业园区和专业市场入手，把改善必需的道路、通讯、供水、供电等基础设施和专业园区开发作为重要的工作，并充分发挥招商引资的作用，为科技创新和集群产业的发展创造良好硬环境。值得提出的是，加快工业园区建设是优化硬环境的一项重要措施，是发展产业集群的基础。目前安徽省各县域内工业园区建设日新月异，园区经济蓬勃发展。无为高沟工业园、芜湖机械工业园、枞阳综合经济开发区等近10个工业园区的工业产值、财政收入均占本县的30％以上，肥西桃花工业园高达75％。工业园区不仅是吸引资本和企业的“集聚地”，更是特色优势产业和高新技术产业的“生产地”。
3.创建配套适宜的软环境。安徽省县域地区软环境改进的空间极大，政府应推进“三优”工程(优惠政策、优质服务、优良环境)，改善县域创新环境，积极引导创建良好软环境的竞争优势，特别要注重开发人力资源。首先是制定人才开发和引进战略。产业集群发展的第一推动力就是人才优势。产业集群区域自主创新竞争力的提高，最终还是取决于这个区域人才资源的数量、质量及其配置效果。同时，产业集群发展也会引来高级人才强劲支撑。安徽省人才资源丰富，从人才储备上具备了产业集群崛起的巨大潜力。合肥有全国著名的重点院校如中国科学技术大学、合肥工业大学、安徽大学等；芜湖有省重点院校——安徽师范大学；马鞍山有省重点院校安徽工业大学等，这些为安徽各产业发展提供强大的人才支持。县域政府应该充分利用这些优势，采取灵活多样的方式引进人才；建立人才激励机制，想方设法吸引和留住人才；建立和稳定一支强有力的企业经营人才队伍，在营造尊重知识、尊重人才、讲究信誉、激励创新的文化氛围方面积极工作。其次要着力推行教育与培训计划，鼓励高校和科研机构与企业联合，不断改善县域创新环境。政府应积极鼓励企业与高等院校、科研部门合作培养技术创新人才、经管人才和高级技工。
四、政府助推产业集群发展的时机选择
时机和尺度的把握，是贯穿于县域政府助推产业集群发展整个过程的重要问题。在集群孕育期，政府有必要创造宽松的软环境，用以降低潜在企业的进入成本、削弱在位企业的垄断势力。在快速成长期，合理规划产业空间布局，提供增强企业聚集的硬环境尤为重要。同时，注重提高集群企业的集体行动效率和区域品牌知名度与美誉度。到成熟期，促使区域品牌向区域名牌发展，并引导产业价值链朝着纵深和横向扩展，避免集群快速进入衰退期，力图通过集群创新进入新的周期循环。通过政府的主动积极参与，在坚持市场为取向的原则下，把握好引导集群发展的进退时机和尺度，适时出击，功成身退，再加上日后适当时候的重拳出击，能使集群发展各个阶段发挥出最佳效果。
1.创建产业集群发展平台即工业园区的过程中，应把握好进退时机。目前一些新的县域工业开发区正成为发展中的产业集群载体，如含山林头铸造业集群位于有着雄厚铸造产业集群基础的含山县林头镇的省级工业园区。政府应坚持树立成本意识和经营理念，园区内公共设施建设和公共事业主要引进公司制开发模式，从开发到管理都运用市场手段，采取多种招商引资方式，不仅注重外资的数量和企业的规模，更要注重产业关联度。待到产业快速发展形成区域核心竞争力后，政府可适当退出，赋予企业自主谈判引入区外资金的权力，使集群内形成灵活有效的招商引资运行机制。
2.政府要以适时进入、适时隐退的方式对中介机构扶持，间接参与集群建设。产业集群发展初期，民间企业规模小实力弱，社会自主型的中介组织难以出现。此时，政府应采取诱导性制度鼓励行业协会等中介机构的自发形成；甚至可以采取强制性制度，利用当地资源禀赋优势建立专业化中小企业服务机构，从而进入到促进集群发展的过程中。中介组织可以接受政府部门的委托，开展对全行业基础资料的调查、收集和整理工作。但随着中介机构的成长，政府要适时全身退出，从一些专业管理职能、社会服务功能和企业自有职能中转移出来，真正做到四个“分开”——“政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会中介组织分开”。切实让中介机构来规划行业市场，制定行业技术标准，对本行业的经济政策和经济立法等提出见解，在促进集群发展中起关键作用。
3.政府应正确把握提供优惠政策的时机和尺度。集群发展初期，为促进产业集群品牌建设，政府主要靠提供精品配套设施、开展博览会促销活动、减免税收等优惠政策扩大开发投资。但是随着区域经济逐渐被激活以及集群品牌效应的形成，这些政策易造成开发投资的短期行为，破坏产业的良性发展。此时政府要减弱优惠政策的力度甚至逐渐淡化部分优惠政策，而转向注重服务体系建设和环境建设，全面提升集群发展的速度和质量。
同时，县域产业集群要得以长足发展，政府要大力发展建立资源循环利用、节能减排的循环经济。目前安徽省县域循环经济建设上还存在一些问题，还没有形成一个封闭循环式生态产业链。为实现经济发展和环境保护的“双赢”，就需要政府部门科学构筑可持续发展的绿色平台。产业集群可持续发展绿色平台是一个由社会、经济、环境、管理等多因素组成的有机载体。建设新型循环经济发展模式的过程中，县域政府要自始至终从这四个方面着手做工作、抓落实。
五、结论
对于安徽省县域经济发展而言，有意识地使用产业集群这种新的组织形式发展区域经济，能形成产业集群发展优势，提升其核心竞争力，以促进县域经济的发展。产业集群作为一种新的组织形式和促进经济发展的一种新思维，成为安徽省县域地区经济发展的一个新的重要力量。
目前，全国经济正处于新一轮增长周期的上升阶段，国家正陆续出台促进中部地区崛起的政策措施，安徽省县域经济面临较为有利的宏观经济环境，进入快速增长的“黄金发展期”，特别是沿海地区长三角和珠三角资本扩张、产业转移加快，为安徽省县域经济发展增添了新的动力。本文认为，在这样难得的历史机遇和诸多有利条件下，县域政府作为地方权威机构和公共物品服务的“供应商”，在坚持市场为取向的原则下，根据地方产业发展的特点，科学和灵活地运用产业集群理论，有意识地规划产业集群发展方向，并始终坚持正确的发展思路，发挥政府对集群发展的硬环境、软环境的积极优化作用，正确把握好政府助推的进退时机和尺度，要“有所为，有所不为”，真正做到适时出击、适时隐退，加强引导以促进产业集群良好发展，力图最终实现安徽省县域经济的大发展。
注释：
①资料来源：根据安徽省统计局网站信息(2007年7月20日)整理。
②资料来源：根据安徽省人民政府网站公开信息(2007年8月9日)整理。