产业组织与公共政策：规制抑或放松规制？，本文主要内容关键词为：规制论文,公共政策论文,组织论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、规制理论的发展过程
考察产业组织理论的发展过程，我们可以发现产业组织理论的发展与西方发达市场经济国家，特别是美国的经济发展阶段紧密相联。而规制政策集中体现了各个时代产业组织理论各个流派的发展与位置，因此可以想象在哈佛学派与芝加歌学派占主流地位时，规制政策的指导思想和重点会有很大的区别。因此，产业组织理论的发展过程实际上反映了规制理论的产生和发展过程。一般认为规制理论的发展经历了三个阶段，即实证理论的规范分析、规制的俘获和规制的经济理论。
1.实证理论的规范分析（Normative Analysis as a Positive Theory，NPT） 在第一阶段， 人们认为规制发生在那些存在着市场失灵的产业。存在市场失灵的产业基本上都具有自然垄断的特征（成本的次可加性），这个假设最初被认为是公共选择理论，后来被称之为实证理论的规范分析。
实证理论的规范分析至少存在以下两个问题：第一，实证理论的规范分析认为，规制会在市场失灵的时候产生，但这只是一个假定而不是一个可以检验的预测，因此，实证理论的规范分析是一种不完整的理论；第二，对实证理论的规范分析的最严厉批判来自现实世界的大量被规制产业既不是自然垄断产业，也不具有外部性这一事实。1974年，波斯纳（Richard Posner）指出：“15年来的理论和实证研究表明，规制与外部经济或不经济以及垄断的市场结构之间并没有正相关性。”在许多情况下，有些产业或企业对立法机关进行游说，以争取被规制。另外一个事实是，即便有规制，也没有真正的对自然垄断企业的定价行为有多大的约束（斯蒂格勒，克莱尔）。 （注： George Stigler 和 Claire Friedland研究了规制对美国1912—1937年间电力价格的影响。他们的研究表明，规制对于电力价格的影响是很微弱的。）
由于在许多情况下实证理论的规范分析自相矛盾，所以有些经济学家对其进行了修正：规制的动因是纠正市场失灵，只不过是规制者错误地运用了规制。但是，这种修正仍然不能回避前面的问题，即：实证理论的规范分析是一种不完整的理论；现实世界大量被规制产业既不是自然垄断产业，也不具有外部性。
2.规制俘获理论（The Capture Theory，CT） 经济学家们回顾了自19世纪以来美国的规制史，发现规制和市场失灵之间并没有很强的相关关系。相反，从19世纪以来规制总是对生产厂商有利。这一现象的存在导致了规制俘获理论的产生。
规制俘获理论认为：政府规制是为了满足产业对管制的需要而产生的（即立法者被产业所俘获），而规制机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘获）。这一理论的最大贡献者斯蒂格勒于1971年指出：“经济规制的中心任务是解释谁是规制的收益者或受害者，政府规制采取什么形式和政府规制对资源分配的影响。”他通过完整的研究得出了受规制产业并不比无规制产业具有更高的效率和更低的价格。1976年，佩尔特兹曼（Peltzman）在对市场失灵、对政府规制结果的预测，以及进而推断政府在经济规制上的有效性等三个层次上更全面地阐述了规制俘获理论。他认为无论规制者是否获得利益，被规制产业的产量和价格并没有多大的差异，其主要差别只是收入在各利益集团之间的分配。而威廉姆森（Williamson）则认为政府规制是在消费者与企业之间、企业与企业之间组织交易的一种方法，这种方法在不存在政府规制的情况下，让具有不同市场力量的消费者和企业实现外部交易更为有效。
规制俘获理论建立在三个假设之上。首先，所有的利益各方——自然垄断产业、立法者、规制者，甚至消费者——都是纯粹的经济人，也就是说，都是收入最大化的追求者。其次，所有各方面都具有理性的预期。第三，规制是没有成本的。由于这三个条件，规制俘获理论的结论也只能作为一种极端的推论。同时，其受到的最大挑战在于它不能说明为什么有些产业最初是被规制的，而后来又被放松规制这一现象。
3.规制的经济理论（Economic Theory of Regulation，ET）
现实的经济现象表明：（1）规制与市场失灵并没有太强的相关性（这与NPT理论相冲突）；（2）规制也并不是一味地偏袒被规制者（与CT理论相冲突）。因此，有必要形成一种能够解释所有这些现象的理论，同时它还得在一定程度上说明为什么在一些原来受规制的产业后来又被部分或完全放松了规制。
规制的经济理论在国家控制资源、各利益主体具有自己最大化效用的理性的前提下，指出规制是因应利益集团最大化自己的收入的要求而产生的。斯蒂格勒与佩尔特茨曼的分析认为：第一，规制立法机构起着重新分配社会财富的作用；第二，立法者的行为受谋求继续在位的动机驱动，即立法是为了最大化立法者的政治追求；第三，利益集团之间互相竞争者向立法者提供政治支持以换取对自己有利的立法。由上面三个因素得出的一般结论就是，立法总是对那些组织良好的利益集团有利（他们能够更有效地提供政治支持），所以这些利益集团能够从规制立法中受益较多（所以他们才愿意花费资源来取得政治支持）。更明确地讲，规制立法总是对小利益集团更为有利，因为小利益集团比大利益集团更能体会到从有利的立法中获得的好处。原因是：当某一利益集团认识到他们需要某种立法时，必定是利益集团中的每一个成员都有从中获益的可能，而且仅仅就利益集团作为一个整体从某种规制立法中得到好处是不够的，其关键在于要使每一个成员获得足够的收益，以激励他们投入资源。在大利益集团中，搭便车现象比小利益集团更为严重。在小利益集团中，成员个人对利益集团的影响比较大，而且其平均获益也会比大利益集团的成员多，所以对利益集团的认同感强，搭便车的现象也就比大利益集团要小。
在斯蒂格勒和佩尔特茨曼建立的规制模型中，立法者或者规制者选择最优政策以使对自己的政治支持最大化。盖利·贝克（Gary Becker）的规制模型则强调利益集团之间的竞争，由此而得出的结论是规制倾向于增加具有较大影响力的利益集团的福利。由于利益集团之间为了产生更大的政治影响而进行竞争将会导致经济资源的耗尽，故而其结果是帕累托无效率的。
斯蒂格勒、佩尔特茨曼和贝克的模型的最重要假设是利益集团直接影响规制政策，实际上，规制的过程没有这么简单，我们必须看到这一过程中其他角色所起的作用。其次，规制的经济理论不无例外地使用了效用最大化作为规制过程中有关各方的目标函数。但是，对于不同的主体而言，效用最大化是一个比较含糊的概念。对于规制立法者而言，他们使什么最大化呢？一般来讲，比较合理的假设是规制者会使自己的效用最大化。就象威廉姆森（Williamson，1963）的经理效用最大化模型一样，身份、地位与安全等因素对于规制者而言就显得非常重要了。但是，它仅仅作为一种理论，并不具有太强的可操作性。阿雷西（Alessi，1974）朝可操作性方面迈进了一步，但仍不令人满意。由此可见，规制立法者不可能完全是利益集团的傀儡，规制立法者也不可能完全控制规制者。所以，规制的经济理论也在一定程度上受到了质疑。
二、放松规制
正如上文所提到的，产业组织理论的发展没能够超越美国各个时期经济发展的现状。自从1888年美国成立州际商业委员会对铁路运输进行规制以来，规制的范围很快就涵盖了电力、通讯、民航及金融等领域。这与当时生产日趋集中、企业规模不断扩大、寡头垄断成为普遍现象、卡特尔与托拉斯等垄断组织和形式有了相当发展的现实相吻合。但是，到了20世纪50、60年代，反对规制的呼声日益高涨，并促成了60年代末开始的放松规制运动（见表1）。特别是1996年美国电信法的颁布， 意味着电信市场的全面竞争与开放，在世界范围都产生了非常大的影响。
放松规制有两个层次的含义：一是完全撤消对被规制产业的各种价格、进入、投资、服务等方面的限制，使企业处于完全自由的竞争状态；另一个层次就是部分的取消规制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些规定继续保留；或者，原来较为严格、繁琐、苛刻的规则条款变得较为宽松、开明，如在进入规制中，由原来审批制改为备案制等等。那么，是什么因素促使这些受规制的产业都不同程度地被放松了规制呢？
1.可竞争市场经济理论的挑战 可竞争市场理论是鲍莫尔、潘扎和威利格（Baumol，Panzar，Willig，1982 ）提出的描述市场上厂商进入和定价行为特点的理论。可竞争市场是指一种由于存在潜在进入者的压力，市场在位者不能够获得超额利润，其定价和生产资源配置都是有效率的市场。很明显，可竞争性市场对政府规制从理论上提出了挑战。在可竞争性市场理论看来，经济性规制不再被认为是提高经济效率唯一的手段，即使在传统上认为是自然垄断的产业内，只要是可竞争的，那么即使没有政府的外部干预，垄断者也会制定一种可维持价格以获得平均利润，而不是制定垄断高价。因此，规制部门应该做的不是限制进入，而是应该降低产业的进入壁垒，使产业能够自由进出。
表1 美国规制与放松规制大事记
年 份 事件
1888 成立州际商业委员会规制铁路
1907-1930
Wisconsin州最先成立规制委员会对公用事业进行规制,
随后其它州也成立相应机构
1920,1934联邦电力委员会开始对电力产业进行规制
1935 成立联邦通讯委员会对广播和电话业进行规制
1938 成立民用航空署对航线进行规制
1955-1963
Averch-Johnson①等人对规制进行了有力的批判
1965-1975
放松规制的呼声日益高涨
1968,1969联邦通讯委员会开放Bell系统(设备和互联)
20世纪70年代 银行业开始放松规制
1975 放松对纽约证券交易所固定佣金率的规制
1978-1983
撤消民用航空署,放松对航空业的规制
1980 放松对铁路、公路的货运和客运等的规制
1982-1984
分割Bell公司
1985-1995
各州更进一步放松规制,甚至对地方垄断力量也放松规
制
1992 对有线电视网进行规制
1994-1996
电力产业进一步开放竞争
1996 制订新的电信法案,电信产业全面竞争
①（注：Averch- Johnson 提出了被称作Averch-Johnson的规制模型。）
2.政府规制的失灵 实行政府规制的本意是为了纠正市场失灵，但是由于个人私利、信息不对称等原因，政府规制也存在难以克服的缺陷。政府部门规模庞大，行政支出、规制费用不断上升，政府财政赤字增加。受规制的产业部门客观上受到政府的保护，可以稳定地得到收益，因而它们漠视消费者的需求，服务单一，成本上升，效率下降，供给不足。 如美国政府长期以来所实行的投资回报率规制会导致 Averch- Johnson效应，即在利润最大化的驱使下，受规制厂商有过度投资的倾向。有的受规制产业认为，“若使我们的资产增加一倍，那么我们的收入也将增加一倍”。“这是世界上唯一能通过重新装修办公室而增加利润的行业”（奥赖利，1998）。卡恩（Kahn，1988）指出：“（规制）压制了创新，庇护了低效率，鼓励了工资——价格螺旋上升；价格与边际成本的不一致促进了资源的错误配置，推动了以成本扩张、浪费为主的竞争，否定了公众对产品质量和价格的选择，而公众对产品质量和价格的选择原在竞争性市场上是可以实现的。”再加上规制俘获理论的广泛传播，人们对规制的信心大减。他们认识到用政府规制的失灵去代替市场的失灵并不会产生一个完美的世界。尤其在技术进步迅速、人们消费需求日益多样化的现代社会，刻板僵化的行政程序越来越丧失民心。同时，西方民主选举所固有的弊病往往使笼络民心、减少财政赤字、缩小政府规模、取消政府规制成为政府吸引选民的一个卖点。
3.产业间替代竞争的加剧 产业是生产类似特点产品的企业的组合，在自然垄断产业中，由于垄断的存在，一个企业可以代表一个产业。但是，对于任何产品而言都存在着替代产品，而替代产品的存在使得垄断产业的市场力量不可能不受约束地发生的作用。即便是受规制的垄断产业，也存在与替代产品之间的竞争，需要及时作出投资、生产、价格、服务等新的、及时的决策和改变，但是政府规制的存在，所有重要的决策都要经过政府规制部门的批准，而这种批准过程延缓了受规制产业的反应时间，往往会使这些企业在竞争的过程中处于被动的地位。这种存在着替代竞争的产业被称之为“结构性竞争产业”（Structurally Competitive Industry），如铁路、航空、公路等运输部门。在不少国家，最先被放松规制的就是这类产业，而且，这些产业在放松规制后都取得了比较好的效果。另外，由于存在所谓规制的时滞问题，所以规制机构很容易在错误的时间、错误的地点作出错误的规制决定。
4.技术经济条件的变化使政府经济性规制的理论依据逐渐被削弱 政府进行经济性规制的主要论据是自然垄断，即由于市场需求不足，或者由于大规模固定资本的投资所具有规模效率，所以市场上只有一个企业的社会生产效率最高、成本最低。当市场需求扩大、生产技术变化时，自然垄断的特点就会变模糊。20世纪初以来，技术发展的日益加快，新技术层出不穷，特别是微电子技术的出现和不断成熟，使得陈旧落后的生产技术相继被新技术所淘汰。如在通信领域，光纤的发明、计算机技术的应用和卫星通信的引入，使得通信不再是自然垄断性的。提供通信，特别是长途通信、电信增值业务并不需要太大的投资规模，而且这部分固定资本也不是沉淀的，所有这些都使得新企业加入电信领域成为可能和可行。从经济的角度看，世界经济一体化进程的加快，使全球经济运作业务量迅速增加，也使社会对电子通信需求日益加大。这些市场变得空前繁荣，业务量每年都成倍增大。市场的扩大使一家企业垄断市场的局面不再是最有效率的，而放松市场进入规制，吸引新的厂商，扩大供给，满足不断增长的需求才是明智的选择。
5.世界经济一体化、国际间经济交往迅猛发展 世界经济一体化、国际间经济交往迅猛发展的趋势迫切要求拆除政府规制的藩篱。国际贸易、跨国投资、战略联盟等国际合作必须有一个开放、公平、自由的环境。现有的政府规制人为地阻碍了人、财、物的自由流动。但是国际经济一体化的潮流不可逆转，世界各国在经济交流中已在互相让步，彼此开放市场和提供机会，而这无疑意味着在传统领域所实行的政府规制必将逐步地走向放松规制的不归路。
三、规制抑或放松规制？
不难看出，西方发达市场经济国家的政府对市场的干预由规制到放松规制的转变具有比较深刻的政治和经济原因。“从规制在（20世纪）80、90年代以后仍然存在的角度来说，关于改革（放松规制）的福利经济学的议事日程和政治日程有着重大的差别”（斯蒂芬·布雷耶尔）。
从规制与放松规制的效应来看，大量的实证研究没有能够证明，规制对其所要实现的政策目标产生比较大的影响，而放松规制则有比较明显的经济效果。美国航空业放松规制后，经营效率得到了很大的提高，虽然有些航空公司面临破产的威胁，但正常企业的可盈利性却大大增加。在其它一些结构性竞争行业，放松规制极大地促进了企业之间的竞争，增加了消费者的福利。同样在我国，对航空业的规制明显地产生了不合理的规制对市场的扭曲作用。对航空公司而言，由于航线联营和严格的价格规制，航空业的运输能力严重利用不足，客机的空座率非常高，但从消费者的角度来看，他们一方面渴望能够享受到航空业带来的方便和便捷，另一方面却对过高的价格望而却步。
总的来说，放松规制促进了竞争，提高了消费者的福利水平，但放松规制并不等于不要规制。即便在美国，在国家干预的基本理由比较充分以及市场较之典型规制的优势并不显著的条件下，放松规制的运动还没有发展到削减对卫生、安全和环境规制这一范围。在这些领域内，放松式规制并非采取全部取消的形式，而是主张政府采用较少的限制或减轻企业负担的干预方法以实现规制的目标。
事实上，一方面，市场终究不能克服其自身的缺陷，另一方面政府的规制也存在规制失灵。这意味着只要存在市场和政府不能互相替代的空间，就有市场力量与政府强制力同时存在的必要。因此，规制与放松规制变成了一种两益取其重，两害取其轻的动态的权衡，其关键在于建立一种合理的、有效的规制体制。如佛斯特（C.D.Foster。1992）就特别强调规制应该以促进竞争为主要目标和保持规制的独立性的重要性。
我国对许多产业，特别是自然垄断产业也进行规制。虽然我国的经济规制体制是由计划经济体制下对国有企业的管理框架转化而来，具有中国特色，但是对于市场与规制的一些规律性的东西，对我国建立社会主义市场经济体制下的规制体系仍然具有指导作用。不难看出，建立现代企业制度，特别是政企分开对于一个有效的规制体系具有非常重要的意义。保持规制者的高度独立性，避免规制者与被规制者的利益高度趋同（规制俘获），这将是一个非常艰巨的任务，值得有关部门和理论工作者的重视。
收稿日期：2000—4—25