论公共危机网络治理结构中的权力分配模式，本文主要内容关键词为：治理结构论文,权力论文,分配论文,危机论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035；D63文献标识码：A文章编号：1007-5194(2008)03-0055-05
一、网络治理：我国公共危机应对中日臻完善的政策思路
现代社会发展过程中机遇与风险并存的“悖论”、环境的动荡性、人类理性的有限以及科学技术的发展所注入的更多不确定性，使得各种公共危机成了社会环境的常态，也成了理论研究的热点。危机必须，也是可以加以科学应对的，这已成为了理论与现实的共识。针对政府组织自身存在的条块分割、组织惰性等结构性障碍以及能力、资源等方面的缺陷，实现政府组织自身的充分整合并纳入多元主体的参与而形成纵向垂直管理、横向彼此互动、资源共享、协同作战的层层联络、环环相扣的网络化治理结构，建立健全分类分级、条块结合的网络化、立体化管理体制，实现“横向到边、纵向到底”的全覆盖治理格局，成为公共危机应对实践的前瞻性要求，也是我国日臻完善的现行政策思路。
《国家突发公共事件总体应急预案》将“统一领导，分级负责”作为我国公共危机治理的基本原则之一，强调在党中央、国务院的统一领导下，改变现存的条块分割的弊端，建立健全“分类管理、分级负责，条块结合、属地管理”为主的应急管理体制，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。《中华人民共和国突发事件应对法》规定国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。同时，建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》则更加明确了多元治理主体在治理公共危机中的作用，强调全面加强应急管理工作，需要紧紧依靠群众，军地结合，动员社会各方面力量积极参与。要切实发挥工会、共青团、妇联等人民团体在动员群众、宣传教育、社会监督等方面的作用，重视培育和发展社会应急管理中介组织。鼓励公民、法人和其他社会组织为应对突发公共事件提供资金、物资捐赠和技术支持。
而要将这一前瞻的思路与理念付诸实践则首先要求突破传统的“管理”思维而引入“治理”的概念框架，要求用一种整体和全盘的方式，重新整合政府组织内部以及社会中先前的那些支离破碎的部分在公共危机治理中的功能与效用，形成多元主体之间彼此依赖、共享权力的动态性自组织网络系统，实现从传统单一的强势国家、政府单一主体、单向度封闭半封闭管制或管理向多主体的、双向度的、开放式的社会共同治理网络的转变，从而构建起普通公众—社会组织—政府部门—国家一体化，点、线、面相结合且网格化、全覆盖的动态性、柔性化的公共危机治理系统[1]。更重要的是，危机治理不能简单等同于危机后的处理，这种网络治理结构的大力作为应该贯穿于危机的整个生命周期，积极参与风险评估、危机预警、决策指挥以及恢复重建等各个核心环节而形成全方位、全过程的危机治理格局(如图1所示)，绝不能仅仅局限于危机爆发后的被动参与。
图1 公共危机网络治理结构的治理过程
二、传统权力分配格局：公共危机网络治理结构运行的体制性掣肘
公共危机网络治理结构的塑造并不仅仅是一种组织层面关系结构的构建，与我们所预期的协同效应之间也并不是一种简单的线性对应关系，它更要求的是一种体制的变革，甚至是重构。强调公共危机网络治理的自组织特性和自我管理方式以及弹性、柔性的组织设计，并不意味着完全排除了强制性权力的存在。而恰恰相反，权力是各个主体自主行为并获得整体合力的支撑性力量和体制因素，关键问题在于如何构建与危机治理过程要求相适应的权力分配模式，为之提供体制性保障。
权力是作出行为选择并影响其他人以朝着预期结果努力的能力，为形成有力的指挥、统一的领导和强有力的执行力并实现管理效率的最大化，人类对于权力的要求本能地倾向于集权。现代国家发展过程中传统的权力分配机制是以政府为单一权力中心、在政府内部以层级为依据的集权化分配模式，秉承“强化政府就是提高行政首长的权威和权力，权威无限的机构优于权威有限的机构，管得多优于管得少，集权的解决方案优于权威分散于多种决策结构的解决方案”[2 ]的理念，将来自社会让度的权力集中于政府组织尤其是政府组织高层手中。尽管行政权力在整个政治框架和制度设计中就其所受到的制约而言具有民主与参与的内涵，但就官僚制组织或行政权力自身而言，一直表现为一种高度化的集权。随着民主化进程的加快和公共事务的日益复杂化，政府权力也采取分权、授权等形式力图实现权力更公平的分配，但这种权力分配仍然是以政府为核心和主体，基于政府内部以及社会组织与政府之间的讨价还价而获得的，并缺乏坚实的体制和制度支撑。危机治理过程中人们对于政府作为的美好期许以及整合资源、快速反应的要求也使得权力集中成为被普遍认可的思路，同时政府组织为维护其地位以及基于其他治理主体的治理能力、治理过程的合法性、社会稳定等众多因素的考虑，也往往倾向于将自身视为危机治理的核心主体而将其他主体置于被动参与和配合的地位。
诚然，借助于政府的强势作为，这种集中化的权力分配模式在社会发展，尤其在线性环境的常态管理过程中确实能获得其所期望的最大效率和一致行动，在推动经济社会发展过程中发挥了举足轻重的作用。但这种成功是以行政官僚作为各个领域的专家，并能够全面获知所需知识与信息为前提假设的。而在现代公共管理，尤其在危机治理过程中，知识与权力天然合一这一成功的假设前提正面临着前所未有的挑战，知识与权力的广泛分离已成了普遍的现象，由此导致的是具有专业优势的主体缺乏自主决策权，而具有决策权的主体却面临着知识与信息极度稀缺的尴尬局面。其结果都必然是治理的不足或失效：
一方面，那些身临危机前线并掌握重要知识与信息的主体只有微弱的(甚至完全没有)决定权，只能在危机爆发后响应政府号召并按照政府规定义务性地被动参与，即使愿意积极参与也由于自身行动权的缺乏而难以将核心优势转化为现实行动计划。这在很大程度上压抑了他们参与的积极性以及所能发挥的积极作用，并导致其危机治理主体地位的持续弱化。事实上，管理本身就是权力与信息、知识的交换过程，权力并非零和博弈，高层向下授权可以制造出一个更大的“权力馅饼”，增强组织中的权力总量[3]。因此，要发挥多元主体在各自领域的核心优势，首先得赋予其相应的权力，这是公共危机治理的内在含义，也是现代社会民主化进程的现实要求。
另一方面，政府仍然是危机治理的唯一核心主体，仍然没有改变政府自身单打独斗的局面，政府组织仍然难以避免其在信息、能力、资源等方面固有的内在缺陷。危机治理过程中决策者根本无法获知关于公共危机的全面信息，组织结构中的众多层级对信息的吸收和加工处理的不确定性的天然倾向，更是严重威胁到信息传递的真实性与完整性，政府高层组织由此只能在信息、知识与资源极度缺乏的情境下来作出决策，结果必然是要么决策滞后，要么决策失效，甚至根本不作决策。更严重的是，还是以运动战的方式动员广大社会力量来执行这些原本就滞后、失效的决策，这本身就蕴涵着巨大的危机而将形成新的危机源。
因此，公共危机网络治理结构的顺利运行迫切需要构建新的权力分配模式，既要赋予多元主体一定的自主行动权以发挥其核心优势，更要以此为基础整合各自的行动而作出及时有效的全面应对，获得危机治理所需的整体行动和效率最大化。而在解决这一看似悖论的问题过程中，核心在于如何解决如今权力与信息普遍分离的致命缺陷。
三、构建与信息和知识相匹配的统分结合型权力分配模式
在传统官僚制组织形式中，权力与权威主要取决于其在组织中的地位和层级，而在网络与知识社会中，权威则更多地取决于所掌握的知识和信息。阿尔温·托夫勒认为，社会权力的基本源泉有三种，即暴力、财富和知识，而知识无疑正逐步取代暴力和财富而成为最为重要的权力来源。“一场革命席卷今天的后培根世界，权力发生了最深刻的转移：暴力和财富本身都开始依赖于知识”[4]。知识与信息成为最为重要的权力源(如图2所示)，这必将促使权力的重新分配以保证与知识和信息的匹配，哈耶克就曾明确提出，经济效益取决于决策权威和对于决策起支撑作用的知识之间的匹配关系。
图2 权力与知识的正相关关系
保罗·S·麦耶斯认为，解决知识与权力不匹配的问题，有两种方案，一是把知识赋予掌握权力的人；二是把权力赋予掌握知识的人[5]。哈耶克(1989)认为个人的大部分知识产生于具体时空环境下的具体情势之中，知识具有显著的情势依赖性，情势是难以再现的，由此决定了具有情势依赖性的知识很难为其他人理解和掌握，本质上不能进入统计并很难以统计的形式传送到任何集中的权威那里，决策者根本不会获得有关特定时间与地点环境的知识，因而保证决策正确的唯一方法是进行决策权的分解。有人则认为信息技术使得高层管理者能快捷、准确地了解相关信息而使得权力趋向更高层的集中，如詹森和麦克林(1999)认为按照专门知识(包括“地域”性知识和隐性知识)进行分权，按照一般知识(显性知识)进行集权是改进决策绩效的理性选择[6]。
事实上，知识与权力在现实实践中到底如何分配的关键在于知识的性质、知识在组织中的分布状态以及知识传递成本。公共危机治理过程中所需的知识是多元的，既包括危机决策的科学知识，也包括与危机特定的地点和时间相关联的专业知识，而事实上后者往往被视为各自的核心竞争优势而难以进行无障碍、全方位的交流与沟通，同时本身具有的隐性知识的特性使得其更难以统计并以集中的形式传递到集中的决策权威主体那里。更重要的问题在于，这些知识是否值得为了保证其真实有效性而付出巨大的成本来转移或需要多大的成本来进行这种转移。
因此，知识与信息的高度分散化要求权力也必须相应的分散并与知识的分布相匹配。同时，各个治理主体分散于各个社会角落，使得知识与信息也相应高度分散化，需要赋予各个成员组织一定的自主行动权而形成单元自主行动机制，使各个成员组织都能在各自核心优势范围内及时做出相应的行为选择。同时危机爆发后的威胁性和破坏性迫切需要在时间和资源都极其稀缺的条件下作出及时、有效的对策选择，约束各个主体的自主行动而作出及时应对，这必然要求权力的相对集中。
事实上，集权与分权两种分配形式是可以同时存在，并行不悖的，单一的统与分都不足以解决这一看似悖论的问题。我们所需要塑造的则应该是知识的不同类型与权力相匹配、平战结合、统分结合的权力分配模式(如图3所示)。
图3 公共危机治理过程中的政府间权力的分配模式
1.公共危机网络治理结构权力分配的时间维度：平战结合
第一，常态管理中与隐性知识相匹配的分权。危机治理中，包括地方政府在内的各个主体都是直接的利益相关者，同时也可能是直接的危机源，很多危机本身都源于其自身的非理性行为，他们对危机有着更为深切的感知和了解并具有各种相关专业知识，这在主观和客观上为危机治理过程中知识的上行传递带来了难度和巨大成本。相比较而言，多元主体所形成的触及社会各个角落的网络在风险评估、危机预警以及恢复重建过程中更能发挥其核心优势。因而，作为一种社会长效的应对体系，纳入众多主体的公共危机治理框架则需要平时的分权协作。在平时的常态管理过程中，我们需要赋予各个地方政府、各个政府部门以及社会应对单元以相应的自主行动权和资源，任一结点即为决策单位，都有权对出现的问题与外部环境进行协调以迅速解决之，都可利用其广泛的触角发现社会环境中存在的不确定性，收集社会预警信息，判断危机发生的可能性并将其尽可能的就地解决。通过政府组织内部的横向与纵向分权以及对社会组织及公民等多元主体的权力授予，并分别承担相应的责任，由此形成危机应对中多元的权力主体共享权力、分担风险的网络治理结构，构建起平时深入社会各个角落的敏感的预警机制和危机后的社会联动系统。
第二，战时与显性知识相匹配的集权。危机治理同样需要形成统一的行动步骤、预案体系以及基本的行动选择方案，这类显性知识是可以，也是必须集中于高层核心机构手中的。当公共危机，尤其是影响面比较广泛甚至影响到整个社会层面的公共危机爆发时，其有效应对将依赖于政府组织，尤其是依赖于高层组织对社会应急资源的调配、整合能力以及对组织间、个体间冲突与矛盾的解决能力。同时分散于社会各处的主体能在危机爆发后自发有效地协作吗？这是不可以想象的。同样不可想象的是他们能够在动荡与混乱的危机情景下塑造全局的视野并形成统一的行动计划。这一切都要求政府组织集中相应的权力而形成统一指挥、统一领导、整体联动的治理格局。因此，在战时我们需要强调政府和国家的强势，实现社会权力向政府组织、尤其向政府组织中危机治理核心机构的集中，由其充当危机治理体系结构中的“大脑”的角色，赋予其专门的权力并提供充足的资源，以此来协调和整合成员组织的行为。
因此，我们需要视知识与信息类型的不同而实现权力的统分，同时也应视危机的类型、危害程度、影响范围以及持续时间等维度的不同而不断实现统与分的结合，实行“集中解读危机，分类分级决策，统一监督管理”的决策模式，即在单一危机类型的应对过程，可充分发挥各个部门的专业和信息优势，实行分别应对，而在需要多方共同出击、联合行动时，则应由统一的决策和协调核心机构集中相应的权力和资源，实现公共危机的集中、共同应对。
2.公共危机网络治理结构权力分配的过程维度：渐进分散
与知识和信息相匹配的平战结合、统分结合的权力分配模式是以地方政府和社会组织、公众具有较强的危机应对能力为基础的，但就现实而言，我国地方政府的危机治理能力有待提高，社会应对能力和自我恢复能力有限，因而决定了这种权力分配模式的塑造只能是一个渐进的过程。
地方政府因其亲临现场并对现实情景的准确把握而具有得天独厚的优势，因此，在公共危机的治理过程中，一是需要将地方政府视为独立的行为主体，充分认识到其核心优势，将其纳入到危机治理的网络结构之中并置于公共危机治理的前沿阵地；二是应将政府间的纵向关系由原来纵向的层级权力结构，演变为一种高度复杂、相互协作、共同解决问题的集体行动网络结构，实现两者间优势互补、互相依赖的互动模式。这要求各级地方政府进一步加强行政体制改革，在缩减组织层次、加强部门间沟通协作的基础上建立各个层级的危机治理核心机构，以整合该层次资源，提升地方政府的危机治理能力。
“社会分权是第一分权，中央与地方分权是第二分权，其中第一分权是第二分权的基础和前提。”[7]网络治理结构意味着“全能政府”向“有限政府”的转变，通过参与的多元化，体现出公共治理的分权化效应，这是现代公共治理体系的最为显著的特征。这需要社会组织具有相当的自治能力和资源储备。就我国的具体国情而言，我国的非政府组织存在着先天发育不足和后天发展不够的缺陷，它们在各个方面都对政府具有较大的依附性，短期内很难在危机决策过程中真正发挥主体作用。因此，现在非常需要探究适合我国具体国情的社会分权模式。首先应该着力培育市民社会，实现政府权力向社会权力的渐进转移，在政府权力与市民社会权力之间保持必要的张力，使政府与社会、政府与企业、政府与公民达成和谐一致的互动关系和最佳的运行状态。
渐进的让渡、拓展和边缘替代[8]过程无疑是其中有效的选择，让渡是指某一社会行动者将自己掌握的资源、责任和功能等转让给另一社会行动者的过程；拓展是行动者积极的活动，是其采取一定方法扩大自己活动空间以有利于自己生存的活动。由此可见，让渡是非政府组织被动接受的过程，而拓展是其主动谋求生存的行动。而边缘替代则是指：非政府组织职能是以替代政府相对来说是不甚重要的职能为特征的，其对于政府非核心职能(边缘职能)的替代称为边缘替代；它是让渡过程与拓展过程的合成，其边缘即是相对于中心而言的活动领域。政府采取“分步走”的战略实行逐步授权，将自己“管不了，管不好，不该管的”事务即边缘性职能逐渐交给社会去管理，使其通过这种边缘替代过程逐渐发育和成长起来无疑是最为理性的选择。因此，这种社会分权应该，也必须是一个逐步的过程。
需要强调的是，在构建平战结合、统分结合的权力体制过程中，权力的重新配置不应是中央与地方、地方政府以及政府部门之间基于经济与政治利益上讨价还价谈判的结果，而应该是基于制度化和法制化的权力与利益共享。因此，在具体的权力分配过程中，必须在兼顾统一性和灵活性原则的基础上，从法律和制度的层面上对政府间权力的分配以及责任与利益的分割作出明确的界定，并避免在权力分配过程中形成盲区与空白。
综上所述，公共危机治理是危机应对中一种新的概念框架，也是危机应对的必然要求。为了发挥多元主体在各自领域中的核心优势，形成具有无限活力与弹性的网络结构，保证决策的及时、有效性，就必须改变传统的权力与职位相匹配的观念，构建与专业知识和技术相衔接的权力配置体系，视危机情景的不同、知识类型的不同而实现平战结合与统分结合。这对于促进我国的民主化进程以及提高危机治理的有效性都具有重大的政治意义和社会意义。