罗尔斯正义观视域下邻避冲突的成因与化解
辛慧敏
(中国石油大学，山东 青岛 266580)
[摘要 ]随着经济的发展和城镇化进程的不断推进，人们对邻避设施的需求与日俱增，邻避冲突事件也日益频发。邻避设施固有的负外部性、现行决策模式下公民参与权的虚化以及利益补偿机制的不完善，引发公民的被剥夺感和不公平感，在没有得到有效疏解的情况下，最终导致邻避冲突的产生。要想从根本上预防此类事件的发生，必须将罗尔斯的正义观贯彻到邻避设施建设过程的始终。既要加强邻避设施建设全过程的风险沟通，还要确保程序正义和实体正义，切实保障公民的知情权和参与权。
[关键词 ]邻避冲突 正义 利益补偿
一、罗尔斯正义观与邻避冲突的关系逻辑
随着城市化进程的不断推进，我们对城市基础设施的需求也与日俱增。但并不是所有的基础设施都能受到人们的欢迎，存在这样一类设施，对我们每个人来说虽是不可或缺的，但是却受到周边居民的排斥甚至是强烈抵制，这就是邻避设施。邻避设施带来的收益由社会绝大多数人共享，但成本和风险却仅由其周边少数居民来承担。由此看出，它是“一个公共善和个人恶的混合体，因此导致居民强烈地反对将其建造在他们社区周边。 ”［1］
在作品中，男女的“牺牲”不同。时雄抛弃了身份、社会地位和逻辑的束缚，舍弃对芳子的爱或贪心。然后，田中也为了自己的东京的前途的光明而舍弃了芳子。另一方面，芳子为了田中的前途，牺牲了自己的梦想和未来。这两种类型的“牺牲”有什么理由呢？
“每个人都有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以整个社会的福利之名也不能逾越。”[2]邻避设施具有公共性，其建立对于绝大多数人是有好处的。但是并不能以公共利益为借口，站在道德的制高点上迫使周边居民来接受邻避设施，却忽视其所固有的负外部性以及这种负外部性给周边居民的健康与生命财产带来的威胁。为了使一些人享受较大利益而剥夺另一些人的自由是不正当的，社会利益不能成为妨碍公民基本权利的理由。罗尔斯还提出两个正义原则，一个是自由平等的原则，另一个是机会的公正平等原则和差别原则的结合，其核心是平等地分配各种权利和义务。但是在邻避设施的选址过程中，居民的参与权往往被虚化，没有平等地参与邻避设施的决策过程。因此，并没有真正做到民主决策，倾听民众的心声。这两个原则只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，罗尔斯强调的是维护弱势群体和少数人的利益，居民所关注的也是自身利益即他们少数人的利益，这与罗尔斯的正义观相契合。邻避设施存在负外部性和成本—收益的不对称性，这极易引发公民公平正义感的缺失和被剥夺感，再加上政府没有对邻避设施的危害进行合理的补偿，使得他们在心理上更加排斥邻避设施的建立。为了维护自身的权益，民众会通过给政府写信、上访等途径表达自身的利益诉求，在没有得到有效的回应后，最终会导致群体性社会事件邻避冲突的发生。
罗尔斯的正义观理论是分析问题的一个重要视角。目前现有研究成果中，针对正义观视域下的邻避冲突事件的研究较少。罗尔斯的正义观符合反对邻避冲突者的利益诉求，因此，从罗尔斯的正义观视域出发，可以探讨邻避冲突事件的成因，并针对成因提出相应的化解路径。
二、罗尔斯正义观视角下邻避冲突的成因
（一）邻避设施固有的负外部性
邻避设施是一种城市基础公共设施，具有公共性和公益性，其建设的目的也是为了实现公共利益。这一具有公共性的设施为何会引发邻避冲突这一社会性冲突事件，究其根源在于它所固有的负外部性。负外部性也称外部成本或外部不经济，是指一个人的行为或企业的行为影响了其他人或企业，使之支付了额外的成本费用，但后者又无法获得相应补偿的现象。对于邻避设施而言，它是一种收益由全社会大多数人共享，而成本和风险却仅由周边居民来承担的设施。邻避设施的负外部性包含空气污染、水质污染、噪音污染等，这些污染会对周边居民的身体健康、房产价值、生活质量会带来一系列的不良影响。因此，周边居民会强烈地抵制这些带有潜在风险的邻避设施建在他们家附近。除此之外，政府部门只关注这些设施建设的必要性和重要性，却往往忽视其对周边居民的危害，因此，并没有给予承受邻避设施负外部性的居民以合理的补偿。周边居民为了维护自身的利益，通常选择向政府部门反映情况，在没有得到有效回应的情况下，最终会引发群体性社会事件邻避冲突。
（二）现行决策模式下公民参与权的虚化
混合失真模型是模拟失真和数字失真的联合，在实际情况中导航卫星有效载荷不会单独出现数字失真或者模拟失真，该模型是差分系统信号质量监测技术的重要理论基础[4,5].
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（三）利益补偿机制不完善
分析产生邻避冲突的这些案例，我们不难发现他们共有的一点便是并没有给承受邻避设施负外部性的居民以合理的补偿。相反，过分强调邻避设施建成后会给公众带来的利益，试图掩盖邻避设施对少数人的不利影响。这显然就是著名经济学家边沁所说的最大多数人的最大幸福，为了实现利益最大化，甚至可以牺牲少数人的利益，这是典型的功利主义思想。我们的政府是人民政府，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，每个人的利益都必须得到保护。“治天下也，必先公，公则天下平矣。”政府应当遵循罗尔斯的正义观，平等地分配各种权利和义务，“正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲”［4］。即为了实现大多数人的利益而牺牲少数人的利益是不正义的。十九大报告中亦提出，“促进社会公平正义”。随着法治观念的深入人心，公民权利意识的增强，邻避设施的周边居民在未经自己同意的前提下，突然被告知自己家附近要建邻避设施，这不能不引起居民的被剥夺感，这种感知容易让他们感到公平正义的缺失。为维护公平正义，当地居民在运用体制内的途径解决不了时，转而寻求体制外的途径，最终演化为邻避冲突。
政府为了减少建设邻避设施的阻力，通常采用封闭式的决策模式。“整个决策过程中很少征求公众意见，即使有时政府迫于舆论压力不得不邀请公民参与，也可能会用表面化、形式化的民意调查来代替实实在在的公众意见征询”［3]。一方面，封闭式决策模式严重地损害了当地居民的知情权。不公开不民主的决策易让人联想到暗箱操作，再加上邻避设施存在不确定性和潜在的风险，更会引起当地居民的恐慌和焦虑，产生对邻避设施的抵触情绪。另一方面，封闭式决策模式剥夺了公民的参与权。没有知情权就没有发言权，更不用谈参与到邻避设施的相关决策中去。当地居民被排斥在决策过程之外，极易产生对当地政府的不信任感。政府在邻避设施选址过程中有时并没有做到民主决策，没有真正地反映民意。即便政府事后公开相关信息，允许民众参与到决策中来，这种不信任感仍不会消失。在当地居民采用写信、咨询等方式来表达自己的利益诉求得不到回应时，加上新媒体对事件的扩散，最终导致有着共同利益的居民联合起来，采用非常态手段反对这一邻避设施。
三、罗尔斯正义观视域下邻避冲突的化解路径
（一）加强风险沟通，倾听居民意见
我国已进入高风险社会，政府只有加强与多元主体的协同治理，及时获取危机信息并进行处理方能规避风险。迈克尔·里杰斯特认为：“当组织面临危机时，与相关公众的沟通和传播比以往任何时候都重要。”［5］在邻避设施的建设过程中，当地居民主要会担心邻避设施的危险性。因此，政府可以通过风险沟通，让当地居民认识邻避设施的安全性和可靠性，打消居民的顾虑。首先，在邻避设施选址前，对居民进行知识普及。通过邀请专家开展知识讲座、发放邻避设施的宣传单等方式，防止居民被网上的虚假信息误导，让公民加深对邻避项目的了解，形成自己的风险认知。其次，在邻避设施选址决策过程中，政府可以邀请相关领域的权威专家对邻避设施项目进行风险评估，以增强评估的可信度，并将评估结果在政府网站上进行公开。最后，在邻避设施的建设和运行过程中，允许周边居民随时前往邻避设施处进行监督。在施工过程中，一旦发现施工企业违法施工，没有达到施工标准，居民可以向政府相关部门进行举报。在邻避设施运行过程中，一旦发现其没有达到相关标准，可以让政府相关部门进行严厉处罚。此举有利于使邻避设施的施工过程和运行过程透明化，切实保障公民的监督权。
（二）坚持过程公开，保障程序正义
没有程序上的正义，实体正义也会得不到真正的实现。程序正义也被视为看得见的正义，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。在政府决策过程中，实现程序正义亦应是政府的首要追求。在邻避设施的全过程，坚持公开透明，方能实现程序正义。政府要保障公民“知”的权利。从最初决定要建邻避设施到企业招投标再到最后的选址，全过程全方位公开。首先，政府应对邻避设施的基本情况向公众公开。邻避设施建设的必要性以及它可能存在的风险和规避措施都必须一一公开，以加深当地居民对邻避设施的了解。其次，企业招投标的过程应公开透明，打消居民对政府和施工企业的怀疑。最后，公开邻避设施建设企业的相关情况，包括施工企业的资格资质等，减少居民对邻避设施的抵触情绪。除此之外，还要切实保障当地居民的参与权，完善民众的利益表达机制，切实让民主在邻避设施过程中得以实现，保障居民群众当家做主的地位。转变“决定-宣布-辩护”这一单向、线性决策模式，形成官民良好互动。正如习近平总书记所言，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛[6]。在选址过程中，我们可以借鉴国外的竞争和自愿选址。加拿大公共设施选址的开放程序秉持的原则是，只将那些自愿就建立设施展开研究的社区作为潜在的选址地纳入考虑，相关社区将得到支持对项目设施进行调研，不再与那些不想建此设施的社区争论。［7］还可以组织公民去建成此类邻避设施的地方参观，消除居民内心的恐慌，让当地居民从心理上接受这一设施。
（三）完善补偿机制，确保实体正义
从经济学来看，邻避设施具有明显的负外部性，因为邻避设施在将生产成本外部化转嫁给设施周边民众的同时，其生产收益并未通过市场机制进行合理分配［8］。为此，把邻避设施外部成本内生化，提供经济诱因、进行有效补偿是化解邻避冲突的最基本策略［9］。第一，对邻避冲突的补偿机制进行立法，践行依法治国的理念。在全国确立起统一的标准，有法可依，切实减少因补偿不合理而引起的争端。第二，利益补偿方式多元化。陶鹏、童星将中国的“邻避”抗争事件划分为污染类、风险集聚类、污名化类、心理不悦类四种类型［10］。对于不同的类型，有针对性地给予不同程度的利益补偿。补偿分为货币性质的和非货币性质的两类，尽可能少采用货币性质的补偿，可以通过修建篮球场、公园等基础设施，满足当地居民的健康和精神需求，提高当地居民的获得感。如广东在实施汕头潮南垃圾焚烧发电项目和汕尾陆丰甲湖湾火电项目过程中，地方政府除了实施一般性征地拆迁补偿从而让村民个人得到实惠以外，还通过生态补偿和利益共享机制来改善村庄基础设施和生活环境，成功实现了从“邻避”变为“迎臂”［11］。 第三，参考美国社区利益协议中的经验，政府当中间人，由企业与当地居民对邻避设施的建设进行谈判，签订社区利益协议，最终实现多赢的局面。比如，在2001年斯台普斯中心社区利益协议中，开发商承诺拿出100至160套新建住宅 (约占总数的20%)作为经济适用房，并为非营利住房开发公司提供65万美元的无息贷款用于建设额外的经济适用房［12］。
参考文献 ：
［1］Bruno S.Frey，Felix Oberhoizer－ Gee，and Reiner Eichenberger. The Old Lady Visits Your Backyard；A Tale of Morals ＆ Markets［J］. Journal of Political Economy，1996(02)：104.
［2］[4][美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏译.中国社会科学出版社，2001：3，5.
［3］尹素琴.邻避冲突的地方政府决策诱因探析 [J]. 新疆财经大学学报，2014(3)：32-36.
［5］吴小冰.近年来危机传播之研究综述[J].广告大观(理论版)，2009(3)：68-75.
［6］习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1027/c414395-29613458.html.
［7］刘晓亮，侯凯悦.志愿和竞争选址：邻避冲突解决机制的西方经验与中国选择［J］.华东理工大学学报 (社会科学版)，2017(3)：73-79.
［8］王佃利，徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析［J］.中国行政管理，2012(12)：85-90.
［9］张紧跟.制造同意：广州市政府治理邻避冲突的策略［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2017(3)：111-120.
［10］陶鹏，童星.邻避型群体性事件及其治理[J].南京社会科学，2010(8)：63-68.
［11］王彩波，张磊.试析邻避冲突对政府的挑战——以环境正义为视角的分析［J］.社会科学战线，2012(8)：168-176.
［12］ Amy Lavine ＆ Norman Oder，Urban Redevelopment Policy，Judicial Deference to Unaccountable Agencies，and Reality in Brooklyns Atlantic YardsProject，”UrbanLawyer，Vol.42，No.2，2010，p316.
收稿日期： 2019-04-26
作者简介： 辛慧敏，中国石油大学（华东）行政管理专业本科生。
责任编辑：马俊