草原生态环境保护与牧民生存方式的转变——苏尼特右旗实施“围封转移”战略的调查报告，本文主要内容关键词为：苏尼特右旗论文,牧民论文,调查报告论文,草原论文,生态环境保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、实施背景及意义
苏尼特右旗位于内蒙古自治区中部。全旗总面积2.67万平方公里，辖10个苏木、4个镇，总人口7.83万人；可利用草场面积2.37 万平方公里，占土地总面积的88.8％；该旗地处浑善达克沙地源头、沙地自东南向西北穿本旗中部；畜牧业是苏尼特右旗的基础产业和优势产业，全国闻名的“苏尼特羊”的主要产地。
苏尼特右旗属于典型干旱气候，植被处于草原向荒漠过渡地带，自然条件十分恶劣，生态环境极其脆弱。长期以来，畜牧业仍以（自然）散养放牧为主，还有部分游牧，靠天养畜。由于草原产权问题和牧民强烈的致富要求，养畜规模急剧膨胀，全旗年末牲畜存栏头数由1978年的39.68万头（只）增加到1999年的109.5万头（只），草场严重超载，超载率为38.9％（按1985年草原普查测算的理论载畜量为标准，若按1999年草原实际产草量为标准，超载率要远远高于这个水平）；同时，在草原利用过程中，掠夺式放牧，草原保护建设严重不足，致使全旗草场全部退化，占草场面积80％的中北部地区草场退化、沙化尤为严重，畜牧业承灾能力急剧下降。1999年以来的连续三年的特大干旱、蝗虫、雪灾、沙尘暴等自然灾害，牲畜大量死亡，年末牲畜存栏头数由1999年的109.5万头（只）下降到2000年的86.6万头（只），2001年又降到47.7万头（只），仅仅3年时间，牲畜存栏量锐减56.4％； 主要畜产品产量下降，其中，绵羊毛较上一年减产23.3％，山羊绒减产16.5％；2000年农牧民人均纯收入为2880元／人，2001年牧民人均收入骤降为959元，农民人均收入骤降为607元，极端贫困人口增加。生态环境的不断恶化，不仅危及到牧民赖以生存发展的基础，制约着该旗的经济发展和社会稳定，也威胁着京津地区的生态安全。调整发展思路，转变生产经营方式，恢复、保护和建设草原生态环境已取得全社会共识。
为了加强草原的保护、建设和合理利用，促进畜牧业可持续发展，2000年6月28日， 自治区人民政府第五次常务会议通过《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》，2000年8月1日起施行。苏尼特右旗人民政府制定了《畜草平衡试点工作实施方案》，逐步落实“草畜平衡”的有关规定。2002年2月1日，内蒙古党委、政府发布“内党发（2002）4号文件”——《关于转变生产经营方式发展生态畜牧业的意见》；2002年2 月10日，中共锡林郭勒盟盟委、盟行政公署出台了《关于实施围封转移战略若干政策的暂行规定》；3月10日，中共苏尼特右旗旗委和人民政府制定了“关于贯彻《中共锡盟委、锡盟行署关于实施围封转移战略的决定》的意见”，3月18日， 旗人民政府颁布《苏尼特右旗人民政府禁牧令》。为了切实加强苏右旗生态环境保护与建设，推动农牧业结构调整，实现农牧业生产经营方式转变，促进国民经济和社会可持续发展，贯彻自治区、锡盟党委、政府的文件精神，结合西部大开发战略的实施，从苏尼特右旗实际出发，实施围封转移战略。苏右旗实施的“围封转移”战略，具有代表性，有很强的借鉴价值。
二、苏尼特右旗实施“围封转移”战略的具体做法
“围封转移”战略，就是根据各苏木或嘎查草原生态环境的实际，分别采取生态移民、围封禁牧、季节休牧、划区轮牧等措施，切实转变畜牧业生产经营方式，有效遏制生态环境的继续恶化，使生态环境改善与提高牧民收入同步推进，实现牧区经济的可持续发展。
“围封转移”战略的实施，与传统的牧民生存方式发生很多矛盾，是一项庞大的综合的社会系统工程，需要动员全社会的力量联合攻关，才能切实抓出成效，确保灾区牧民能“移得出、稳得住、富得快”。
（一）目标步骤
实施围封转移战略是一项长期而艰巨的任务。总体上用9 年时间分三步走，基本实现生态环境、生产条件和人民生活明显改善，生产经营方式明显转变，经济结构明显优化，农牧业产业化、工业化、城镇化水平明显提高，经济实力和竞争力明显增强的目标。
第一步，从2002年—2004年，累计治理面积2161.9万亩，占全旗总面积的55.1％。其中，北部5个苏木全部实行围封禁牧，草场面积2060.1万亩；南部的新民镇农田退耕还林还草面积2万亩； “三带”和城镇周边治理区的绿化生态防护体系基本成型。全旗林草植被覆盖度有较大提高，生态恶化的趋势进一步得到遏制。
第二步，从2005年—2007年，累计治理面积达到3870万亩，占全旗总面积的98.6％。在巩固第一步建设成果的基础上，中南部的5个苏木、一个镇（朱日和镇）全部实行划区轮牧和季节性休牧，全旗生态环境得到明显改变，农牧业集约化、产业化程度明显提高，初步实现“绿起来、富起来”的目标，并为北京举办2008年奥运会作出应有贡献。
第三步，从2008年—2010年，巩固提高前6年的建设成果， 基本实现草原生态良性循环，转变畜牧业生产经营方式，建立起以产业化畜牧业和草原特色旅游业为支柱的地方特色经济体系，广大农牧民物质文化水平显著提高。
（二）“围封转移”战略的实施方案
1 、 实施地点和规模：按“围封转移”战略的实施步骤， 确定了2002年的实施地点为9个苏木、镇，建设总规模2129.14万亩。其中生态移民410户；就地舍饲禁牧280 户； 春季休牧1388 户； 春季休牧面积1056.4万亩；人工造林0.3万亩；封沙育林2万亩；农田防护林0.15万亩；林木种苗及采种基地建设0.01万亩；人工种草1万亩；围封禁牧1033.47亩；通道禁封33.9万亩；草种基地0.03万亩； 高产饲草料基地建设1.2万亩；水源配套工程83眼；节水灌溉8处；小流域治理0.75万亩。
2、总体布局：根据苏尼特右旗生态环境的实际， 将全旗划分为“五区、三带”，分别采取不同的措施进行保护和治理。“五区”即围封禁牧区、沙地治理区、围栏轮牧区、退耕还林还草区和城镇周边治理区；“三带”即本旗境内浑善达克沙地南缘、“101”省道和“208”国道两侧建设。
围封禁牧区，即生态极度恶化的中北部地区的5个苏木。 主要措施是对草场进行全部围封，有计划，分步骤地实行禁牧。对具备水源条件和饲草料种植条件牧户，可以实行就地舍饲圈养。不具备水源和种植条件的地方全部实行生态移民，搬迁到赛汉塔拉镇、巴彦舒图镇、朱日和镇、二连浩特市周围或具备“五通”条件的齐哈日格图、吉呼郎图苏木新宝力嘎、赛汉塔拉镇南生态移民区内，集中发展模式化种植和养殖业或从事二、三产业。在封禁期内，不准在原有的草场放养牲畜，待草场恢复后，经科学测算，根据草场载畜量和承受能力可适度放牧。
沙地治理区，即浑善达克沙地涉及的6个苏木， 分别是额仁淖尔苏木、格日勒敖都苏木乡、乌日根塔拉苏木、阿其图乌拉苏木，赛汉乌力吉苏木、桑宝力嘎苏木。主要治理措施是扩大围栏面积，实行春季休牧；在有条件的地方以户为单位建设高产饲草料地和棚圈设施，发展舍饲半舍饲养殖；采取围封还草综合措施，对严重退化沙化草场和流动沙丘进行重点治理。
围栏轮牧区，即生态条件较好的中南部地区。主要治理措施是推行草场围栏化，加强棚圈、水利等基础设施建设，实行划区轮牧或春季休牧。
退耕还林还草区，即新民镇。主要治理措施是：坚持为养而种，为牧而农，走少种种好，退耕还林还草的路子，积极调整种植结构，除有水源条件的地方，种植马铃薯、玉米、蔬菜等经济作物外，剩余全部为饲草料种植面积，大力发展饲草料加工业，为发展农区畜牧业和牧区舍饲养殖提供充足的饲草料。加快小流域治理步伐，鼓励农民承包开发“四荒”，大搞造林绿化，改善生态环境。
城镇周边治理区，即赛汉塔拉镇的周围。主要治理措施是有计划、有步骤地全面彻底实行围封禁牧，建设乔、灌、草相结合的城镇生态防护林体系。
“三带”的主要措施是南缘地采取宽1 公里左右的封沙育林育草和围栏封育；“101”省道和“208”国道两侧各1公里采取围栏封育。
3、建设内容：生态移民，每户建砖木结构住房40m[2]、棚圈100m[2]、青贮窖一处等基础设施；就地禁牧户和春季休牧户，主要是水源开发或配套小型设施，种植高产饲草料。高产饲草料基地建设标准：①水源工程配套：新增水源井83眼。其中生态移民区39眼，就地禁牧区10眼，春季休牧区34眼。②节水灌溉：1.2万亩。其中生态移民区10000亩，就地禁牧区1000亩，春季休牧区1000亩。③防护林配套：0.15万亩。主要是生态移民示范区。④高产饲草料种植：1.2万亩。 其中生态移民区1万亩，就地禁牧区1000亩，季节性休牧区1000亩。 ⑤电力配套：主要是生态移民示范区配变1950KVA／39台，架设输电线路18.725Km。
4、项目区其它重点工程：①供水工程， 生态移民两个迁入区生产生活用水。②林木种苗基地建设，建设规模0.01万亩。地点在赛汉镇西国营林场。③人工造林，建设规模0.3万亩。地点在赛汉镇国营林场。 ④草种基地，建设规模0.03万亩。地点在赛汉镇草原站基地。⑤封沙育林，建设规模2万亩。地点在桑宝力嘎苏木（浑善达克沙地南缘带）。 ⑥人工种草：建设规模1万亩。地点在新民镇。⑦小流域治理，5平方公里，地点在新民镇红花流域。
5、资金筹措：项目建设总投资4662.6万元， 资金来源由国家投入和群众投工投劳解决。其中国家投资4154万元（沙源治理2300万元，生态移民230万元、千村扶贫开发665万元、农业综合开发249万元、 人畜饮水210万元、禁牧舍饲500万元），群众投工投劳折资508.6万元。
（三）配套措施
1、加强组织领导。成立了由旗长任组长，旗委、 政府分管领导任副组长，各有关部门负责人任成员的苏尼特右旗围封转移战略协调领导小组。负责项目的监督、检查、验收，指导工程项目的实施。
2、制定相应的政策法规。 制定出台《苏尼特右旗生态建设项目区管理办法》、《苏尼特右旗关于加快实施围封转移战略的决定》、《苏尼特右旗关于加快实施围封转移战略的若干政策暂行规定》、《苏尼特右旗禁牧春季休牧暂行规定》，并经旗人大会议审议通过，严格执行。
3、多渠道筹资，加大资金投入力度。积极争取国家投资， 申请银行贷款，同时把所有旗内生态建设项目即沙源治理、生态移民、千村扶贫开发、农业综合开发、人畜饮水等资金纳入围封转移工程，把资金捆起来集中使用。
4、加强对项目区的管护。强化草原监理， 加强生态建设项目区的管护。禁牧区要彻底围封禁牧；沙地治理区在牧草返青期全面实行春季休牧；其它区域要严格执行以草定畜制度，全面推行草场围栏化；退耕还林还草区坚持为养而种，为牧而农，走少种、种好的发展路子。
5、加强科技培训和技术服务。根据牧户从事的不同产业， 有针对性地进行经商、模式化种植、养殖和科学种草、集约经营等方面知识和技能的培训。结合农牧业科研推广机构改革，组织科技人员深入围封转移战略的第一线，开展以技术推广、示范、服务为主要内容的技术承包。
6、加强项目建设的管理。项目实行法人责任制， 严格执行国家及内蒙古自治区生态环境建设管理办法有关规定，实行“六制”制度即领导责任制、招投标制、合同制、监理制、竣工验收制、报帐制。加大对生态建设资金的管理和监督力度，实行专户管理、政府采购、国库集中支付，最大限度地发挥资金的使用效益。
三、几点启示
1、在草原牧区要以草原生态环境保护与建设为本。 草原畜牧业具有多功能性，体现为：是中国北方生态屏障，民族文化的摇篮，畜牧业生产基地，蕴含着多种未被开发的动植物资源和文化产业资源，是科研教学基地，具有旅游观光价值等。草原生态环境保护与建设是草原畜牧业多功能性得以充分发挥的基础。所以，在草原牧区要以生态环境保护与建设为本，逐步转变牧民生存方式，实现环境与生存发展的协调统一。
2、进行草原产权制度创新。牧民对草原的投入严重不足、 超载过牧、盲目垦荒、滥垦滥挖，草原严重退化，引起掠夺式经营的原因是多方面的，但关键是牧民没有把草原作为自己的财产那样对待，所以，要加大草原产权制度改革力度，延长草原承包期，使牧民对草原真正具有使用权、收益权和处置权；完善草原流转机制，并建立草原退出机制。
3、政府投入是保障，并开拓多元化的融资渠道。 草原生态环境的保护与建设具有长期性、公益性的特点，遵循谁受益、谁投资的原则，政府投入是主体。同时争取多渠道投资，包括牧户、地方配套投资、企业、个人投资和国际社会的援助。移出的牧民很难在短期内摆脱生产、生活上的困难，需要外来援助，解决他们生产、生活、医疗、子女入学等问题，除地方政府外，必须主要依靠国家的投入，才能保证“移得出、稳得住”。当然，要尽快培育和提高牧民的生存能力。
4、在WTO框架下强化政府的服务职能，切实减轻农牧民负担。 WTO农业协定中允许政府对农业支持的“绿箱”政策包括：政府的一般服务、食物安全储备、国内食品援助、不挂钩收入支持、政府在收入保险方面的补贴、对生产退休计划的结构调整资助、资源停用计划的结构调整资助、对结构调整提供的投资补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助等内容，所以，要充分利用“绿箱”政策，加大对草原生态脆弱区的支持力度。对于草原牧区来讲，在对牧民进行直接补贴时，首先完善和规范中央财政的转移支付制度；其次改革现行的农牧业税费制度，推行“费改税”。实施“费改税”过程中，确定合理的税基、税率，杜绝“三乱”，减轻农牧民负担。
5、建立牧民自己的组织，培育牧民生存力和竞争力。 为实现草原畜牧业生产与市场的有效对接，同时增强牧民在市场交易中讨价还价的能力，获得规模经济效益，引导牧民建立自己的合作组织，走联合发展之路。结合过去农村牧区“联社”的经验教训，政府加强引导和政策支持，提供相应的法律、法规保障，也可效仿畜牧业发达国家的反垄断法，将农牧业生产者合作组织作为特例予以保护。根据锡林郭勒草原的状况，牧民逐步转变生产经营方式，推行划区轮牧、舍饲、半舍饲饲养方式、羔羊快速育肥技术、疫病预防技术、饲草料种植技术、品种选育技术；加速牲畜的循环与周转，提高出栏率；树立市场观，发展多种经营。
6、树立国际资源配置的新理念， 减轻草原畜牧业地区资源环境压力。从全球范围考察草原畜牧业产品及其加工企业的竞争能力，有些畜产品生产并没有优势，如锡林郭勒盟生产的羊毛、牛肉，而且资源代价很大，可以充分用国际市场、资源来满足人民需求，以减轻对草原资源的压力；有些畜产品产品的加工要充分利用在国际市场具有的较大比较优势，如苏尼特羊、乌珠穆沁羊，是当地牧民借以生存和发展的支柱产品，则可以充利用国际市场创汇创收；山羊绒是内蒙古的优势畜产品，只要把山羊对生态环境影响控制在能够接受的水平，同样可以减轻草原畜牧业地区的资源环境压力。这也是我国草原畜牧业地区市场化道路的必然选择和实施可持续发展战略的对策。
7、草原牧区的政策制定要具有战略性。自建国以来， 牧区的政策实践给人留下的深刻印象是某种程度的随意性。这一特点使人们感到牧区政策变化频繁，其根本原因在于我国特定的政治秩序及决策者的偏好和有限理性。经过多年的实践，草原牧区的政策体系的目标应是保护草原生态环境和提高牧民收入。这一政策目标取向具有战略性，而“围封转移”战略恰是实现这一政策目标的有效措施，要长期实施下去，并力图落实中不节外生枝。