摘要：近年来，城乡现代化的加速进行以及工业生产大规模的发展，土地节约集约利用水平不断提高。土地利用总体规划作为协调土地总供给与总需求，确定和调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施，其合理性、科学性与否将直接影响到区域生态环境的安全与健康，在实际工作中要对有限的土地资源进行科学规划、合理配置，实现对我国土地利用的宏观规划。本文在此从土地利用总体规划实施中存在的问题出发，对如何解决当前问题提出了几个有效解决策略。
关键词：土地；总体规划；实施问题
前言：土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的基础，对某个区域的战略转型和全部区域的经济发展、民生的改善则会起到十分重要的改变。所以，土地利用总体规划是关系到社会经济发展、资源合理利用、环境保护等全局性重要规划。
一、土地利用总体规划概述
土地利用总体规划是在一定区域内，依据国民经济计划、社会发展计划和国家经济社会可持续发展的要求，以及因地制宜的原则，运用土地利用方面的专业知识对土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所做的总体安排和总体布局，是国家实行土地用途管制的重要基础。亦即以区域内全部的土地为对象，对土地利用、开发、整治和保护等方面所做的统筹安排。
土地利用总体规划是土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化的基础，包括编制、审批和实施管理等。土地利用规划在保护耕地、控制建设用地总量方面发挥了积极的作用，让土地用途的管制制度和基本农田保护制度得到顺利的实施。让规划用地、规划管地、不得随意占用农田的观念深入各级政府领导心里。土地利用的规划对科学利用、合理配置土地资源方面的作用进一步显现。
二、土地利用总体规划实施过程中存在的问题
1、对规划系统性认识不够
土地利用总体规划是一个复杂的系统工程，涉及到各行各业的用地安排。在规划设施过程中，不能单纯从某一部门或几个部门出发来落实用地安排，而是要从全局出发，系统性地落实用地安排。同时在落实规划指标的同时，也应该考虑规划实施中涉及的其他因素，使实施的规划达到经济、社会、生态效益最佳。在规划实施过程中，也存在对规划系统性认识不够的情况，影响规划操作整体性不协调。
2、缺乏对土地利用的研究
由于在规划编制的指导思想上，以计划控制为主，对市场经济条件下规划如何适应土地利用变化考虑不足，致使规划偏重了保护而忽略了建设和发展。由于缺乏对土地利用的研究，尤其是对土地利用战略问题缺乏应有的研究，对未来土地利用的了解不透，土地利用安排的科学依据不足，所以预见性较差，致使规划不能适应新形势新时期社会和国民经济发展的需要。
3、规划的参与度不足
在规划的公众参与方面，公众参与面窄，参与深度不够，公众真正参与规划内容非常有限，基本上停留在规划编制成果的公示层面，仍然只是规划的被动接受者。在规划实施的监督方面，规划实施的人大监督、公众监督、舆论监督运用不够充分，尚未建立起有效的社会制约机制。
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三、有效解决当前土地利用规划问题的几个重要策略
1、建立完善透明的土地利用管理体系
规划和实施管理是促进土地利用规划达到预期效果的基础保障，规划管理的基础就是编制土地利用规划，规划编制的最终目的是规划的实施，是落实土地利用战略的具体表现，建立实施保障体系是达到预期效果的有效途径。因此，要建立完善、透明的土地利用管理体系，同时加强土地管理队伍建设，增强管理人员法律意识，提高土地规划管理和决策水平，监督土地利用总体规划的实施。
2、重视编制环节
保证规划的科学性编制土地利用总体规划是政府的重要职能，是政府实现土地用途管制的重要手段，在土地的开发、利用中具有规范和引导作用。这一点是价值规律无法替代的，把土地资源的开发、利用、治理和保护完全寄托于市场配置是错误的，必须通过土地利用总体规划的科学编制将有限的土地资源在各产业部门间进行合理的配置，增强各级政府对土地利用的宏观调控能力，同时发挥市场配置土地资源的作用。
3、坚持土地资源可利用规划
可持续发展战略是中国未来发展的自身需要和必然选择。土地利用由于种种不正当经济行为而诱发了一系列社会和生态环境问题，动摇了区域发展的经济基础。因此，土地利用必须与可持续利用结合起来，走土地可持续利用的道路。在新一轮规划编制中，应强调把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长，保证土地资源潜力和防止土地退化，达到生态合理性、经济有效性和社会可承受性的目的。
4、丰富土地利用总体规划内容，增加时序规划、潜力规划和闲置土地规划
土地利用总体规划是综合性规划，在对单独用地项目判断其是否合规时，还应该加强对其影响的判断，如占用地耕地补充耕地的质量、是否使用增加挂钩指标，是否完成拆旧区复垦工作，复垦资金是否到位，相关区域土地节约集约利用情况等，因此可增加潜力规划，以全面掌握对废弃居民点和工矿废弃地的复垦利用、农村居民点增减挂钩情况和土地复垦等情况。在编制土地利用总体规划时，增加时序规划，以完成短期目标的用地项目安排，重点对短期的安排合理部署，测算实现短期目标的各种指标情况，坚持按照短期规划的依法依规用地，提高规划的可操作性。在“多规合一”的基础上，编制闲置土地规划，一方面加强对闲置土地的了解和管理，另一方面建立闲置土地处置方案，提高闲置土地处置率，增加政府对闲置空闲地的重视，减少闲置土地的再发生。
5、、应用先进技术，提高土地利用总体规划效率
随着科学技术的飞速发展，应不断对我国土地利用总体规划的相关技术进行创新，才能提升土地利用总体规划效率，促进国家经济和社会的发展。例如，GIS等先进技术的应用，特别是将GIS技术应用到我国土地利用总体规划中，可以对土地利用总体规划实施动态处理，而且GIS技术能够将土地的利用情况全面呈现出来，更有利于提高土地利用总体规划的科学性。另外，在先进技术应用的过程中，应注重提升岗位人员的专业技术水平，才能将先进技术的优势全面发挥出来，如，定期对技术人员进行专业技术培训，或为技术人员创造更多外出深造的机会，将国外一些先进的技术带回到国内，为提升我国土地利用总体规划效率、促进国家经济发展和社会发展提供可靠的技术支持。
6、建立规划公众参与制度
建立规划公众参与制度就是让社会公众对规划有知情、参与决策及监督的权力，使规划能够站在公众利益的立场上反映土地利用中互不相同的价值取向，调节各种利益关系。按照发布信息―听取意见―规划决策等程序，通过大众传媒召开发布会、发放调查表、开展社会调查等形式，发布规划内容，广泛征求意见，并召开座谈会，认真听取公众意见，再做决策，同时注意研究公众参与规划实施的监督途径。
四、结语
综上，土地利用总体规划的实施过程是一个涉及社会经济多方面的动态变化过程。实际工作中应通过全面的规划实施保障制度建设，合理安排各业用地，规划目标、规划目标使用，实现空间规划和开发，提高公众的参与度，促进经济、社会、环境和谐发展的目标。
参考文献：
【1】李嘉碧.土地利用规划的实施管理研究[J].山东国土资源，2010，（7）：36-40.
【2】 郭春华、孙兴志，乡镇土地利用总体规划调整完善的几点建议，小城镇建设，2004/08.
论文作者:李妮
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第20期
论文发表时间:2018/11/15
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