事业单位分类的局限性与理论重构，本文主要内容关键词为：局限性论文,事业单位论文,重构论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F294.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2011)03-0079-07
10.3969/j.issn.1008-7168.2011.03.012
“分类”通常强调根据事物不同的性质和特点进行归类，从而把无规律的事物规律化。因此，对于社会组织这类社会发展过程中自发产生与制度建构相结合的事物，必然存在着源自于传统体制的实然逻辑，以及与事物的发展进步相适应的应然逻辑。在社会转型期，这种实然逻辑与应然逻辑在一定范围内的脱节有其客观必然性，从而不断为社会治理模式和运行机制创新提出新的任务和要求。笔者将基于对现有事业单位分类及其局限性，以及国外公益组织分类的经验借鉴，深入探讨事业单位分类标准和分类体系。
一、现有事业单位分类
（一）按行业分类。结合国家标准局和国家统计局制定的《国民经济行业分类标准》，以及目前事业单位登记管理分类，事业单位的行业分类主要包括19个大类。其中，教育事业单位人员编制占事业单位编制总数的45%，医疗卫生单位约占13.4%，农林水事业单位约占11.2%，科研设计事业单位约占4.5%，城市公用事业单位约占4.4%，新闻出版、文化艺术单位约占4.1%[1](p.186)。
（二）按隶属关系分类。第一，就纵向的隶属关系来看，事业单位主要分为中央所属、省（区、市）所属、地（市）所属、县所属、乡（镇）所属事业单位等五类。另外，还有中央和地方双重领导（或以中央部门为主，或以地方政府为主）以及共同领导（两个部门共同领导，以一方为主）的事业单位，以及企业所属的事业单位（例如大公司下属的学校、研究单位等）。第二，就横向的行政系统来看，事业单位主要分为党委、政府、人大、政协、检察院、法院、民主党派、社会团体、经济实体和其他系统所属事业单位等10类。
（三）按行政级别分类。中国的事业单位除少数由大型联合企业或大型企业管理的科研、教育等事业单位之外，基本上都是由各级国家行政机关领导的，因此其行政级别亦大都由其主管的行政部门确定。具体来看，部、委、直属局级行政机关所属的事业单位，一般都被确定为相当于司局级（地师级）单位，也有一部分确定为相当于处级（县团级）单位；司局级或地、州、盟、市等行政机关所属的事业单位，一般都定为相当于处级（县团级）单位，也有一部分确定为科级单位；处级机关或县政府所属事业单位一般定为科级单位，也有低于科级单位的。目前，根据行政级别的不同，事业单位主要包括正副部级、正副厅（局级）、正副处级、正副科级、正副股级事业单位等10类。
（四）按经费来源分类。1989年1月财政部发布《关于事业单位财务管理的若干规定》（以下简称《若干规定》），1992年根据《若干规定》的原则又颁布了《社会文教事业全额预算管理单位财务管理暂行办法》、《社会文教事业差额预算管理单位财务管理暂行办法》、《社会文教事业自收自支管理单位财务管理暂行办法》。自此，按照经费来源事业单位被划分为全额拨款、差额拨款和自收自支等三类。其中全额拨款事业单位人员编制大约占事业单位编制总数的60%、差额补贴约占20%、自收自支和企业化管理约占20%。1996年10月财政部发布《事业单位财务规则》，将事业单位实行的三种预算管理形式调整为“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、节余留用”的预算管理办法。即按照经费来源事业单位又可分为财政补贴和经费自理两类。
（五）按功能分类。2006年和2008年中编办先后发布《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》和《关于事业单位分类试点的意见》，根据事业单位所承担的职能将其划分为承担行政职能、从事公益服务以及生产经营活动的事业单位，并将承担公益服务的事业单位细分为二小类或三小类。首先，承担行政职能的事业单位指从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行的事业单位，如金融监管机构、执法监督机构等。其次，公益一类指从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务；所需经费由财政保证，依法取得的行政事业性收费或基金实行“收支两条线”管理。公益二类指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务；所需经费由财政和社会力量共同投入，依法取得的经营性收入纳入单位预算管理，主要用于公益事业发展并依法纳税。公益三类指提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位；此类单位允许自主开展公益服务和经营活动。第三，从事生产经营活动的事业单位指已经实现或经过相应调整可以实现由市场配置资源的事业单位，如开发应用型科研机构、招待所等。
二、现有事业单位分类的局限性
（一）作为计划经济产物的“行业分类”既不能说明同是事业单位为什么有的使用财政拨款、有的则实行自收自支或企业化管理；也不能说明同是事业单位为什么有的承担行政执法职能，有的则承担发展社会公益事业或开发经营职能。特别是随着事业单位财务管理体制的改革，某一事业单位的人员编制往往使用两种或两种以上的经费形式，因而按照行业分类很难对这些单位组织进行归类，进而造成了目前事业单位管理上的混乱。此外，在行业分类的具体操作中经常会出现“其他”类，从而为所有不能或不好归类的事业单位保留了一块模糊地带。这一方面在无形中助长了事业单位外延的扩大，另一方面也在一定程度上透视出了行业分类作用的有限性。
（二）就隶属关系分类来看，一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政、缺乏统一管理和协调。例如，在宏观管理层面上，有些地区行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地区则是国资部门；在中层管理层面上，在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；在省级以下，许多地方没有设机关事务管理局，特别是在县级绝大部分都没有设机关事务管理机构。而且在具体的管理权限和职责的设置上也存在着大量职能交叉的问题，如财政部门与国资部门、各级机关事务管理局与财政部门（或国资部门）、各级机关事务管理局与资产具体占有或使用单位的管理权限不清；财政部门（或国资部门）与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业单位国有资产具体占有或使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等[2](pp.116-147)。
（三）在传统的计划经济体制下，事业单位和国家机关、企业单位并列构成中国三大组织体系，分别列为事业编制序列、行政编制系列和企业编制序列。虽然国家并没有对事业单位套用行政级别作出过统一的规定，但由于种种历史和现实的原因不少事业单位套用行政级别[3]。由此产生的问题是：参照国家机关工作人员的职务工资标准确定这些事业单位行政领导干部的工资待遇，往往不能有效体现出按劳分配的原则。从而导致尽管担负的任务和技术力量相差悬殊却级别相同；或者由于隶属关系不同或所在地点不同导致的关于任务、规模等方面相同的同类事业单位却套用两种以上不同级别的制度不公平现象。此外，这种由于套用行政级别不同而引起的矛盾和争议也广泛存在于同一行政机关领导的事业单位之间。
（四）事业单位按经费来源分类依据的主要是单位的经费自给率，其中，经费自给率在30%以下的为全额拨款事业单位，在30%～70%之间的为差额补贴事业单位，在70%以上的为自收自支或企业化管理事业单位。在这种分类模式下，那些因管理不善、经营无方而导致效率低下，或提供的产品不能有效满足社会需求的事业单位很可能仍需国家财政全额拨款，从而极大地降低了国家事业经费的使用效率。而且这种分类对于率先实现经费自我补偿的事业单位没有起到鼓励、扶持的作用，从而极大地挫伤了事业单位自主经营和自求发展的积极性。事实上，正是由于这个原因才使一些经费自给率足以达到实行差额补贴或自收自支程度的事业单位，仍然热衷于要求名义上的全额拨款管理形式。
（五）目前事业单位分类改革的主导思路是，根据功能的不同将事业单位划分为行政执行、社会公益和生产经营等三类，并分别制定相应的改革策略。这种分类由于符合现代社会企业组织和市场机制、非营利组织和社会机制、政府组织和国家机制并行的实践和理论发展趋势，有一定的科学合理性和客观可操作性。但目前存在的问题是分类标准不统一、分类体系混乱。即现有的分类往往仅仅根据事业单位是否已实现自收自支、是否按企业化管理，是否为政府机构提供服务等实然的运行状态作为对其分类的依据。因此，对于事业单位为什么处于或继续保持某种组织形式和运行状态，不能提供有效的解释和客观的依据。从而分类改革极有可能陷于政府主管部门和下属单位讨价还价的持续博弈当中，会极大地加剧改制成本。并且由于缺乏对事业单位特性和社会需求的综合考察，有可能使分类改革隐藏一定的社会风险成本。
总之，就事业单位的现有分类来看，按行业、隶属关系以及行政级别分类属于计划经济体制下事业单位传统管理体制的产物。其中，按行业分类不能说明为什么有些行业属于或不属于事业单位，从而为国家事业职能的不断扩张留下了制度空间。另外，行业分类虽然有助于对不同行业实行统一管理，以促进该行业的发展，但这仅限于行业发展的初期，随着行业发展的逐渐成熟它会不断分化和扩张，从而使行业内产品因满足社会需求的不同而发生分化。即在行业发展的中后期需要的是在传统行业分类的基础上，根据行业内产品的性质和社会需求类型进行再分类。按隶属关系分类常常造成事业单位管理上的条块分割，以及各部门各自为政、机构职能简单重复设置的“单位办社会”，造成国有资源大量闲置和浪费的现象。因此，事业单位分类改革必须打破传统隶属关系上的“条块分割”，跳出“由”和“以”“行政定级别”的怪圈，在坚持“政事分开、企事分开和社事分开”的前提下构建新型政事关系，另外，按经费来源和功能分类均属于在推进事业单位改革进程中产生的过渡性分类，其中按功能分类相对于按经费来源分类有更为明确的理论和现实依据。但由于二者都没有解决为什么某个单位属于此类而非彼类事业单位的分类标准问题，从而使目前的事业单位分类体系仍然主要依据组织实然的运行状态，这显然无助于分类改革的实质性推进。
三、国外公益组织分类
目前，事业单位分类改革的主导思路是将提供非公益产品的事业单位“剥离”出事业单位体系，并在此基础上重构和再造现代事业管理制度。因此，一方面国外公益组织的分类可以为中国事业职能范围的界定提供外部参考①；另一方面，与国外公益组织分类相对应的运行机制，可以为中国现代事业管理制度创新提供经验借鉴。非营利组织NPO(Non-profit Organization)一词源于美国的国家税收法，因其涉及的范围广泛、包括组织、团体种类繁多，故还有人将其称之为“非政府组织”NGO(Non-government Organization)、第三部门(The Third Sector)、非营利部门(Non-profit Sector)、独立部门(Independent Organization)、公民社会组织(Civil Society Organizations)、志愿组织(Voluntary Organizations)、慈善组织(Charitable Organizations)、社区组织(Community-based Organizations)等。即非营利组织主要包括在政府部门和营利企业之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会等，它与政府、市场共同构成现代社会的三大支柱。萨拉蒙等人指出，此类组织的特性是组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性。本文将此类组织统称为“公益组织”，即以实现社会公共利益和共同利益为目标和宗旨的民间自治组织。美国学者汉斯曼(Hansman，H.B.)根据机构收入的来源方式和管理方式，将公益组织划分为“会员捐助—控制型、董事捐助—控制型、会员收费—会员控制型、董事收费—基金控制型”[4](pp.835-901)。中国学者郭国庆等根据公益组织的目标将其划分为，社区服务型、助他保健型、助他教育型、自我改善型、沟通传播型、科研学术型、助他社会福利型、社会底层自助型、环境保护型、消费者福利型、国际事务型、职业协会型、休闲娱乐型和资金筹集型等十四类公益组织[5](pp.6-8)。
（一）美国公益组织的分类。美国的公益组织不仅包括基金会、慈善筹款会等公益类组织，也包括社交联谊、互助合作、业主和专业协会等互益类组织，还包括私人创设的学校、医院、社会福利服务机构、艺术团体、博物馆、研究机构等服务类组织[6](pp.31-33)。因此，美国的非营利法人主要包括公益法人、互益法人以及宗教法人。其中，美国联邦所得税法对公益组织的税收减免分为两类：一类是服务公众的组织，主要包括慈善、基金会、宗教、科学研究机构，对这类组织免除所得税，并对向这类组织捐赠的组织或个人进行所得税的相应减免；另一类是服务成员的组织，对此类组织只给予所得税减免，向这类组织捐赠的不给予所得税减免。通常美国税务局一般通过三种途径对公益组织的活动进行监督：一是对公益组织的年度报告进行监督；二是国内税务局对公益组织的账目和记录进行审计；三是通过评估对违规的公益组织进行处罚，最严厉的处罚是取消其慈善免税资格[7](pp.144-145)。同时，美国的公益组织必须通过一定形式将其免税申请表、有关证明文件、免税资格证明及最近三年的申报表等资料和信息向社会公开和披露，并接受广大公众各种形式的社会监督和评价。
（二）英国公益组织的分类。英国的慈善救助基金会主要根据公益组织的活动领域将其分为包括动物、艺术、社区进步、教育、就业、一般福利、住宅、国际救援、医疗与健康、环境保护、休闲娱乐、宗教与心灵改造、青少年发展等内容在内的14类[8](p.18)。在英格兰和威尔士，慈善委员会登记的组织是由内陆税务局认定的、所谓注册的慈善团体，采用的分类标准主要是1601年英国《济贫法》的规定，主要是救助穷人、宗教改革、教育改革以及社区的其他福利等志愿服务领域[9](pp.46-47)。在英国，目前约有近20万家慈善组织，40万以上的志愿性组织，总体上具有数量多但以中小型为主；在教育、文化娱乐和社会服务等三个领域特别活跃，但在医疗卫生服务领域比较薄弱；经费来源于多种渠道，尤以中央或地方政府资助和社会募捐为主；拥有大量和广泛的志愿者资源等特质。英国政府对公益组织的监管主要由慈善委员会负责，但只是对那些超大型组织进行重点监督，且主要通过建立全国性的公益举报和受理机制的方式进行间接监管。
（三）公益组织的国际分类体系。联合国国际标准产业分类体系(ISIC)将各种组织的主要经济活动划分为17大类，60小类；公益组织是17大类中的一类，共包括教育、健康与社会工作以及其他社区社会与个人服务活动等3小类、15项经济活动[10]。欧共体一般经济活动产业分类体系(NACE)主要根据社会组织的运作是否依靠捐赠的标准将其划分为教育、研究与开发、医疗卫生、其他公众服务以及休闲与文化等5类18项经济活动[11](pp.29-30)。非营利组织国际分类体系（ICNPO由萨拉蒙与安海尔提出），根据经济性、显著性、精确性、完整性及组织的力量这五条标准，将社会公益组织划分为12个大类以及27个亚类，该分类系统里所有公益组织各类都在项目定义内，且为项目所覆盖。从功能上来看主要可以区分为服务性组织（含教育和研究、社区发展和住房、健康和社会服务）和“表达”性组织（含文化机构、娱乐团体、倡导团体、环境保护，行业协会、社区组织、人权团体、社会运动等）。其中服务领域的从业人员达64%，表达领域的从业人员仅为32%[12](pp.28-29)。从总体来看，国外公益组织的收入主要来自会费收入；其次是公共部门的赠款和合同，以及公共部门的社会保险和卫生保健项目的第三方支付，通常以公共部门支出为主的领域大多集中于卫生保健、教育和社会服务等社会福利领域。
四、国外公益组织分类的经验借鉴
就国外公益组织的分类来看，一是价值目标明确，即被认定为公益组织的前提条件为：组织必须首先是为公益或互益服务的，其次为了保障这个目标的实现，公益组织的运行必须受到利润不分配，以及组织资产不得以任何形式转变为私人财产的限制。二是主要集中于提供教、科、文、体、卫等社会福利产品的领域，但通常都会通过各项亚类或小类别的细分，从而在各领域确定一个相对清晰的边界。三是包括大量提供社会互助服务或市场中介服务的组织，前者包括社区和邻里组织、青少年服务和家庭服务等；后者包括商业协会、专业协会、经济发展和住房协会等。四是为鼓励公益组织的建立，各国通常都会给予其一定的税收减免优惠；而为了确保其运行不偏离其成立之初的公益宗旨，各国也都制定了相应的监管措施，如美国通过税收机构加强对公益组织运行的过程监管，英国通过建构相对完善的社会监督网络强化对公益组织的行为监督。五是就经费来源来看，主要包括来自于公共部门的捐赠和合同，以及会费收入两大类。可见，在国外，公益组织日益成为政府在公共服务提供中的得力助手与合作伙伴。
因此，国外公益组织分类对中国事业单位分类的借鉴意义在于：第一，事业单位分类首先应该确定事业单位这类组织的价值目标，这也是一个重新界定国家事业职能范围的过程。但就现有的事业单位分类来看，不管是传统的按照行业、隶属关系、行政级别，还是改革之后按经费来源或功能的事业单位分类都没有解决的一个根本问题就是，没有明确事业单位在现行市场经济体制下的价值目标取向。可以说，在传统的计划经济体制下事业单位的价值目标是，免费或无偿向全社会提供精神产品和服务，因此不进行独立的经济核算，一切经费由财政包办并接受各级政府统一领导。改革开放以来，一方面事业单位的经营自主权不断扩大；另一方面随着社会公共事务的增加和政府行政改革的推进，很多行使公共权力的行政职能也转移到事业单位，这不利于进行统一管理和规范。第二，与国外公益组织一样，中国的事业单位也主要集中于教、科、文、体、卫等社会文化和福利产品领域，但中国的行业分类缺乏明确的价值指向，从而导致现有的事业单位分类几乎囊括了这些领域所有的产品和服务。因此，在根据行业对事业单位进行分类的基础上，要根据各类事业单位的价值目标，即所提供产品的特性和满足社会需求的类型细化事业单位的分类。第三，与国外公益组织的分类相比，中国的事业单位体系内也大量存在着提供社会互助或市场中介服务的组织；不同之处在于中国的事业单位体系还包括大量行使行政执法或监管职能等行使公共权力的组织。所以还必须根据事业单位所承担的社会功能对其分类。第四，国外公益组织分类通常会根据组织公益性的强弱，给予相应的税收优惠和财政支持并加强公益监管，从而为公益组织的有效运行提供有力的制度保障。而中国的事业单位分类缺乏明确的价值目标。因此，通过科学有效的分类标准区分各类事业单位，就成了能否有效推进事业单位分类改革和管理创新的关键环节。总之，中国的事业单位分类实际上要解决两个层面的问题：一是为什么，以及是否需要事业单位的问题，这实际上也是确定事业单位的价值目标和重新界定国家事业职能范围的过程。二是如何分类推进事业单位改革的问题，即对不属于，以及仍然处于国家事业职能范围内事业单位的组织形式与运行机制的选择问题。
五、基于问题导向的事业单位分类
从事业单位的产生来看，新中国成立后，通过接收旧政府举办的公共服务机构、没收官僚资本家及外国教会在华举办的公益组织资产，形成了建国后社会事业的最初资本，但数量少、水平低，远远不能满足“穷国办大事业”的需要。同时由于受经济社会发展水平所限，民间无力举办更多公益性的社会事业。在这种情况下人民政府不得不在财力极端困难的情况下，承担起兴办教育、科技、文化、卫生等社会公益事业的责任[13](pp.4-7)。正是建国初期的这种特殊国情，以及由革命战争时期刚刚转入国家建设时期的缺乏治理经验，使中国选择了借鉴苏联经验建立以“公有制”为核心的计划经济体制[14]。在这种体制下企业、事业、经济、社会等社会生活的方方面面都在国家计划的具体规定和平衡范围内。因此，事业单位被纳入严密、庞大的经济社会发展计划内，由国家统一拟定发展目标、集中配置物资资源、包办事业经费、控制事业单位人员等，最终形成了高度集中的事业单位管理体制。事实上，中国传统的事业单位管理体制是与传统的计划经济体制相适应的，也曾为推动各项社会事业的发展发挥过积极的作用。但是，随着社会的发展这种体制的固有弊端越来越明显，即一些事业单位提供的完全是满足私人需求的私人物品，一些事业单位以传统落后的方式提供的产品和服务根本不能满足现代社会的需求，一些事业单位利用政府间接或直接赋予的强制性权力进行政策性乱收费等。可见，在传统的管理体制下事业单位陷入了身份地位和价值目标的混乱，因此，必须在明确中国现行市场经济体制是否需要，以及在什么范围内需要事业单位的基础上进一步推进事业单位改革。
改革开放以来，随着国家权力从社会—经济领域的部分退出，市场经济的迅速发育和社会生活的逐渐非政治化，以市场为取向的经济体制改革必然会解构中国传统的政治经济一体化、经济生活单一化、利益主体同质化的局面，代之以社会生活多元化、经济利益分殊化、利益主体异质化的局面。20世纪80年代以来，中国自主的社会组织在国家所释放的自由空间大量涌现。例如，截至2009年底，全国共有各级各类民办学校（教育机构）10.65万所，比上年增加0.56万所，各类学历教育在校生达3065.39万人，比上年增加240.99万人②。但这也在一定程度上增加了居民的教育消费负担，影响了人们在受教育权利上的公平和平等地位。根据截至2005年底的统计，1992-2004年财政性教育经费增长约5倍，而个人缴纳的学杂费增长高达25倍[15](pp.823-882)。而就民间社会组织的发展情况来看，从2001年至今，中国社会团体数量从12.9万个增加至近24万个，民办非企业数量从8.2万个增加至19万个，基金会数量从2003年的954个增加至2009年的1843个（见表1）。目前中国非营利的民间社会组织已涉及学术、科研、经济、社会等各个领域，逐步成为社会经济发展中的一支重要推动力量，以及政府在公共产品供给中重要的辅助力量、合作伙伴和竞争对手。但是，在非营利组织的运行中也普遍存在着法律规制缺乏权威性、系统性和可操作性；过于苛刻的准入机制限制了非营利组织的正常发展；由法人制度缺失导致的非营利组织角色混乱；由于缺乏对非营利组织行为的过程监管而导致其行为失范；自律机制的缺乏导致非营利组织公益性和公信力的流失等问题。可见，在当今中国对于教、科、文、体、卫等社会文化产品和服务的供给仍然需要政府承担主要的责任，这也是世界各国在此类物品供给中的普遍趋势。
据统计，中国现有的经济资源中很大部分被事业单位占用，其中包括大量的国有土地、1/3左右的非经营性资源，以及1/3的部门预算支出等（见表2）。截至2004年，事业单位专业技术人员占全国专业技术人员总数的64%；全国聘任高级专业技术职务192万人，其中事业单位135万人，占总数的70.3%；全国聘任中级专业技术职务914万人，其中事业单位623万人，占总数的68%；全国聘任初级专业技术职务的1543万人，其中事业单位1011万人，占总数的65.5%。从总体来看，全国70%以上的科研人员和95%以上的教师集中在事业单位，事业单位的专业技术人员占整个队伍的70%③。总之，事业单位在教、科、文、体、卫等社会文化产品和服务的提供中具有大量的资源优势和专业技术优势。因此，在相当长的一段时间内由政府负责统一规划和监管、由事业单位负责具体提供仍将是这类物品供给的主要模式。
综上所述，事业单位在教、科、文、体、卫等社会文化产品和服务的供给中曾经、并仍将发挥重要的作用。在传统的管理体制下事业单位主要是按照经费来源、行业和领域进行划分，这为在建国初期中国社会文化领域的发展，以及人们较为广泛地享有和使用此类产品提供了保障。但随着市场经济的发展、收入差距的拉大、社会的分层，一方面人们对社会文化产品和服务的需求日益多样化和分层化；另一方面随着事业单位改革的推进，教科文体卫等行业的自身发展需求日益旺盛，逐步开始提供满足特殊人群或具有个性化特色的产品和服务。即随着经济的发展、科技的进步，一方面传统上由事业单位提供的产品在性质上发生了分化，另一方面人们的公共需求也发生了较大的变化。因此，事业单位分类首先要解决的问题是，确定事业单位在现行市场经济体制下的价值目标，即根据私人物品和公共物品，以及私人需求和公共需求的理论分析确定事业单位的一级分类标准。
另外，在传统的管理体制下政府机关、事业单位和国有企业常常交织在一起。一方面事业单位与政府机构之间的界限模糊不清：一是在历年的行政改革中许多被精简或裁编的政府职能或人员经常会被分流到事业单位；二是当政府部门受编制限制不能增加工作人员时往往通过事业编制规避这种限制；三是不少政府部门都把事业单位当做创收的工具。另一方面随着事业单位改革的推进不少事业单位创立了自己的经营实体，如由大学和研究机构控制的上市公司，以及其他小型的经营性单位等[16]。可见，随着行政权力的渗入和干预、事业单位创收动机的不断膨胀，传统上被定位于为人民大众提供社会文化和福利产品及服务的事业单位，往往兼具企业组织、非营利组织和政府机构的多重特性。而根据组织理论，不同的组织形式和运行机制适宜提供的产品和满足的需求是不同的。如企业组织能够通过自由竞争的市场机制有效地提供私人物品、满足私人需求；非营利组织能够通过志愿的社会机制有效地提供准公共物品、满足一般公共需求；政府组织能够通过强制性的国家机制有效地提供准公共物品，满足和保障国家需求和基本公共需求。因此，事业单位分类应解决的另一个主要问题是，根据组织功能（组织从事的主要活动）选择事业单位改革的组织形式与运行机制。即通过对企业组织和市场机制、非营利组织和社会机制，以及政府组织和国家机制的理论分析确定事业单位的二级分类标准。
总之，为了确定事业单位的价值目标，需要对公共物品和公共需求的相关理论进行系统的分析，并在此基础上提炼事业单位一级分类标准；为了分类推进事业单位改革需要对企业组织、非营利组织和政府组织的相关理论进行系统的分析，并在此基础上提炼事业单位二级分类标准。其中，一级分类标准是二级分类标准的价值依据和前提，二级分类标准是一级分类标准在组织行为和实践运行中的具体体现。事实上，随着市场经济体制改革的深化，必然要求政府与社会之间不断分权和分责，以及社会组织不断分化与分工。因而不仅国家事业职能的范围要不断调整，而且国家提供公共物品的组织形式也将日趋多样化和多元化。而事业单位分类改革的目的就是在科学分类的基础上，使各类事业单位能够各归其类、各循其规、各尽其责、各显其能。因此，有关事业单位分类和分类标准的理论研究必然要随着现行市场经济体制下的产品性质分类、人们需求的分化和分层以及社会组织的分化和分工而不断调整和完善。
（致谢：本文得到了北京大学政府管理学院黄恒学教授的悉心指导。）
收稿日期：2011-02-21
注释：
①在现代社会虽然大量产品并不一定由国家来提供，但国家的职责必然是通过各种政策、制度、财政支持或直接提供的方式确保公益产品的有效供给。
②数据来源于2009年全国教育事业发展统计公报。
③据2004年3月22日《北京人才市场报》报道。
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