地方政府建设性债务的可持续性，本文主要内容关键词为：持续性论文,建设性论文,地方政府论文,债务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方政府的建设性资本支出一般通过自有资金、上级政府拨款和举债三种方式融通资金，而举债又主要分为发行债券和向银行借款两种形式。在我国，地方政府还不能向资本市场直接发债融资，银行借款在地方政府融资体系中扮演着重要的角色。近年来，地方政府通过下属的投资公司(融资平台)向银行大量借款，并借助城市建设投资公司发行企业债(城投债)，导致建设性债务规模迅速扩大，一些地方的债务规模已经超出了当地财力可承受的范围，由此产生了建设性债务的可持续性问题。
一、地方政府建设性债务规模
(一)总体状况
2003年，国务院发展研究中心对我国各级地方政府债务进行测算，估计债务至少在1万亿元以上。其中，地方政府出面担保或提供变相担保的债务2000亿元，绕开预算法成立国有公司，向银行贷款形成的债务1000亿元，拖欠工程款1000亿元，也就是说到2003年为止，与地方政府建设性支出相关的债务共4000亿元。①财政部经济建设司的报告也显示，按照平均数推测，2004年，全国地级及以上城市的负债总额为1 0800—1 2000亿元，如果按建设性债务占债务总规模的60％计算，建设性债务规模在5480—7200亿元之间。根据财政部科研所贾康的估计，目前，我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于2008年GDP的16.5％，财政收入的80.2％，地方财政收入的174.6％，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9％，财政收入的62.7％，地方财政收入的136.4％。②如果也按建设性债务占比60％计算，2008年，我国地方政府建设性债务规模在2.4万亿元左右，与财政部2004年的数据相比，年均增长36％，明显高于同期地方财政收入24％的年均增幅。据此，2008年，地方政府建设性债务规模占GDP的8％，比2004年提高了3.7个百分点。地方政府建设性债务占地方本级收入的84％。地方政府建设资本支出对债务的依赖性大幅度提高。
从银行贷款的角度也可以对地方政府债务情况进行判断。国家开发银行是地方政府贷款的主力行，根据国开行的报告，2008年，与地方政府有关的贷款主要包括：公路5687亿元，农林水利571亿元，公共基础设施8082亿元，三农和新农村建设3225亿元，环保节能988亿元。根据上述行业近年来中央和地方投资比例关系，可以估算地方政府在相关行业中的贷款余额。相加结果是：2008年，国开行的地方政府背景贷款共计1.3万亿元。以国开行地方政府背景贷款占全国的40％计，则全国地方政府贷款余额为3.2万亿元。再从企业债中的城投债来看，2008年，企业债余额为5000亿元左右，如果以城投债占企业债20％计算，城投债余额为1000亿元。这样，2008年，我国地方政府建设性债务余额合计约为3.3万亿元，负债率(债务余额占当年GDP的比例)为11％，债务率(债务余额占本级财政收入的比例)为115％。如果以当年还本付息额占债务余额的10％计算，偿债率(还本付息额占本级财政收入的比例)为11.5％。
从各地政府建设性债务情况看，负担或风险则各不相同。以湖北荆州市为例，为了加快城市基础设施建设步伐，支持城市公用事业发展，该市采取多渠道方式筹集建设资金，其中一个重要渠道就是政府举债。③2007年底，市直政府债务总额达30.6亿元，相当于市直财政一般预算收入的7倍，而全国同期只有1.05倍，而这些债务又主要以建设性债务为主。2007年，荆州市当年到期的各项政府债务达2亿元，占市直财政一般预算收入的50％，政府债务的还款压力已严重影响到财政预算支付和财政正常运转。2007年底，河南省债务总额为2171亿元，占GDP的14.5％，其中直接债务1805亿元，占债务总额的83％；担保债务158.2亿元，占债务总额的7.3％；政策性挂账208亿元，占债务总额的9.6％。④可见，有些地区的地方政府面临着较为严峻的债务负担和财政风险问题。
(二)近期变化
2008年3季度以后，国际金融危机对我国的不利影响明显加重，中央政府迅速推出两年4万亿元投资扩张计划。之后，地方政府争先恐后地向上申请项目，公布的投资计划总额高达18万亿元。即使在4万亿元投资中，也有1.2万亿元需要地方政府配套，每年资金需求6000亿元。如果按照地方的投资计划估算，其资金需求将更大。2009年，西安市政府安排了571亿元的重点项目投资计划，比2008年猛增了206亿元，增幅超过50％。但是，西安市2008年地方财政一般预算收入只有145亿元，高峰时的政府土地出让毛收入只有90多亿元。⑤由于经济周期下行，地方财力中可用于建设的资金并没有明显增长，地方配套能力下降，对银行信贷更加依赖。
2009年3月，国家开发银行与湖南省人民政府签署开发性金融合作协议，融资1 100亿元支持中部崛起。而在此前的一个多月，国开行先后与河北、青海、浙江、江苏、河南、黑龙江、湖北、陕西等12个省级政府签署开发性金融合作协议，以1.1万亿元的贷款额度支持上述地方实施扩大内需战略。⑥根据工行湖北省分行的统计，2009年1月，省工行累计新发放人民币贷款78.7亿元，其中中长期贷款45.8亿元。在中长期贷款中，由中央政府投资项目拉动的为3.1亿元，由地方政府投资项目拉动的为35.7亿元，与企业自主投资相关的为6.6亿元，政府项目贷款占中长期贷款的85％。
2008年4季度以来，企业债特别是城投债发放出现爆发式的增加。2004年，全国企业债发行规模只有300亿元，2005年为600亿元，2007年规模已达到1709亿元，2008年为2366.9亿元，而2009年的发债规模将超过4000亿元。⑦2009年1—5月，我国已经发行的城投债达46只，融资605.1亿元。其中，仅3月份就发行14只、总额为200亿元的城投债，几乎等于2008年城投债发行14只、总额241亿元的全年总量。2009年，城投债发行规模有可能达到1200—1500亿元，将是2008年发行量的5—6倍，⑧膨胀速度惊人。
由于2009年以来地方政府投资需求迅速扩张，而受国际金融危机的影响，地方财政减收，机动财力相对萎缩，将必然导致地方政府债务规模膨胀。根据中国人民银行的统计，上半年我国中长期贷款余额达到14.5万亿元，比2008年底新增3.1万亿元。⑨从行业结构看，60％的新增贷款投入到了水利、交通、环境和公共设施管理等基础设施行业，即具有政府背景的基础设施中长期贷款新增1.8万亿元，如果以地方政府贷款占全部政府贷款50％计算，则上半年地方政府背景贷款新增0.9万亿元左右。鉴于目前信贷规模巨大导致的高风险，调整信贷规模和结构应该是央行当前进行“货币政策动态微调”的主要方向，上半年新增信贷已高达7.37万亿元，全年新增贷款很可能会控制在10万亿元以内。按照这一发展趋势(下半年新增贷款占全年的30％)，全年地方政府背景贷款规模将增加1.28万亿元，再依据上文统计结果，到2009年底，我国地方政府建设性债务余额将增加到4.58万亿元左右。依GDP增长8％计算，2009年地方政府负债率将快速上升到14.2％，比2008年提高3.2个百分点，上升速度惊人。
二、建设性债务的可持续性
(一)债务负担的统计分析
地方政府债务规模并不是可以无限扩张的，在每一特定时期的特定条件下，必然客观地存在着某种适度债务规模。不同国家地方政府债务控制和管理的经验性标准具有一定的参考价值。例如，负债率主要反映地方经济总规模对政府债务的承载能力及地方政府的风险程度。美国规定负债率(州政府债务余额/州内生产总值)警戒线在13％—16％之间。债务率反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力。从各国实践看，该指标大多在100％左右。如美国规定债务率为90％—120％；俄罗斯规定地方政府借款额不得超过“俄联邦体制下各自预算体系的收入总额”。偿债率反映地方政府当期财政收入中用于偿还债务本息的比重，美国马萨诸塞州规定，州政府一般责任债券的还本付息支出不得超过其财政支出的10％。
我国浙江、内蒙古等省区也构建了政府性债务风险预警体系。例如，浙江规定各市县要以负债率(债务余额与当年地区生产总值的比例)、债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率(还本付息额与当年可支配财力的比例)为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，以上三项指标的上限分别为10％、100％、15％。如果按照这一标准，即使不考虑其他形式的债务，到2008年，我国地方政府建设性债务的负债率和债务率均已达到或超过警戒线，偿债率还有一定空间；2009年以来，为配套新一轮积极财政政策，商业银行放贷规模明显加大，且集中投放政府背景项目，地方政府建设性债务的负债率可能达到14％左右，远远超过了警戒线，所以，地方债务风险正在不断扩大。
(二)债务可持续性的基本模式
地方政府债务的可持续性是指基于某些经济约束条件下的、根据经济发展需要、考虑多种经济要素协调性的地方政府债务的长期发展战略和模式。地方政府债务的可持续性既强调债务过度扩张会造成一定的经济负担，地方政府债务需要有一定的经济条件的支撑；同时，也强调通过有效的借贷机制和债务的良性发展将大大增强地方经济增长活力，增加具有增值能力的财政资产，提高财政的可支付性和负担能力。只要地方政府的机动财力⑩能够支付未来年度的债务本金和利息，这种借款行为就是有效率的和安全的，也是可持续的。也就是说，最差的情形下，到某一始点，地方政府已经无力进行新的项目投资，此时的财力只要能够支撑归还未来时期的债务本息，这一始点的债务规模就是地方政府能够承担的最大债务规模。
假设最坏的情况出现，某年以后：①政府不再进行新的建设性投入；②政府不再举借新债；③政府用于建设性投入的资金全部用于还本付息。设基期机动财力为y，利息率为r，机动财力年均增长率为q，基期的债务余额为Dn，根据地方政府机动财力计算的在偿还期为n年的最大债务规模为：
∴Dmax=
以H市为例，2007年用于城市基础设施建设的财政性资金为31.5亿元，未来机动财力年均增长5％。第一种情况：假定所有债务平均期限10年，年利率8％，则H市可承受的最大债务规模是278亿元。第二种情况：如果假定所有债务均为1年期流动资金贷款，年利率4％，则可承受的最大债务规模是31.5亿元。而2007年，H市实际债务规模为96亿元，所以，在第一种情况下，H市政府债务没有任何的风险，是可持续的，而在第二种情况下，H市政府债务规模大大超过合理规模。可见，可持续性债务规模取决于机动财力大小，同时也受到偿还期限、平均债务利率的影响。机动财力越大、偿还期限越长、利率越低，则债务的可持续性越强，反之越低。
显而易见，我们很难用第一种情况分析判断地方政府建设性债务的可持续性。因为，第一，地方政府的机动财力不可能保持持续增长势头，特别是到经济周期的下降期，财力也会同步下降。第二，地方政府平均债务期限也不可能达到10年，近年地方政府借款期限有逐步缩小的趋势，3—5年的债务很普遍，甚至有些建设性贷款期限只有1年。上述条件的变化都将大大缩减地方政府可持续性债务规模。由此判断，地方政府可持续债务规模应该是介于第一种情况和第二种情况之间。
另外，如果以2007年、2008年和2009年上半年我国中长期贷款增长率22.3％、22.6％和27％计算，到2009年上半年，H市建设性债务余额将达到150亿元。因此，2008年以后，随着新一轮积极财政政策的实施，各地政府债务有加速增长趋势，实际债务规模与可承受债务规模的差距也在缩小，债务风险加大。
(三)几点基本判断
1、由于地方政府建设性债务暴涨出现在2008年下半年以后，所以，以3—5年的平均还款期计算，真正的还债高峰将出现在2012-2013年左右，对目前地方政府的支付不会产生太大影响。
2、债务危机不会是全局性的，而将只是局部性的。由于经济发达地区财政能力强，特别是土地收益多，出现问题的可能性小，而西部欠发达地区财政能力弱，银行慎贷，债务规模受到来自外部的控制，问题也不会太大。可能出现问题的是被认为发展潜力大、而现实财力弱的地区，这些地区发展的不确定性较大。
3、省一级政府财力雄厚，市一级政府依托的城市土地增值空间大，而县一级政府财力相对较弱，而土地收益少，需要办的事情又多，因此，随着国开行等国有商业银行逐步开拓县一级的政府融资平台，这级政府出现债务危机的可能性加大。
4、由于政府资产中比较好的部分早已经用于各类融资平台(政府性投资公司)的融资活动；近期由于大规模债务融资的需要，地方政府开始把一些质量较差的、收益性不强的资产打包成立新的投资公司，用于向国开行等商业银行贷款。这意味着没有现金流、纯粹依靠地方财政支持的项目比例有明显的增加，对地方政府的财政压力增大。
三、债务融资中存在的问题
(一)地方政府财权与事权不对称
从政府与市场的关系上看，地方政府行为远远超出了其职能范围。地方政府始终没有从竞争性领域中完全退出，比以往更加热衷于投资建设各类经济技术开发区，为招商引资创造硬件环境，热衷于投资收益性逐步增强的城市基础设施项目；与此同时，教育、卫生等基本公共服务投入负担又在不断加重。这就迫使地方政府“广开渠道”筹集资金，地方政府的债务负担不断增加。从中央与地方的关系上看，实行分税制后，各级地方政府的事权与财力极不相称，特别是省级以下地方政府大多入不敷出。地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾，大量银行贷款就成了各级地方政府的重要筹资渠道。
(二)地方政府投资冲动且缺乏约束
地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾是导致建设性信贷规模持续扩张的重要原因。以地方政府的主要投资领域城市基础设施为例，一些地方政府官员出于个人政绩的考虑，盲目铺摊子、上项目，不顾财力民力，在任期内大举借债；一些地方政府大搞形象工程、政绩工程，导致债务融资规模逐渐超过了地方政府财力的实际承受能力。与此同时，地方人大普遍没有发挥有效的监督和制约作用，地方政府项目决策过程也几乎没有公众的有效参与，地方政府投资缺乏约束。
(三)符合法律规定的正规融资渠道欠缺
根据《预算法》第26条的规定，地方政府不享有举债权。中国人民银行1996年发布的《贷款通则》第4章规定，地方政府不能直接向国内的中资金融机构进行贷款。既不能直接到市场上发债，又不能直接向银行借款，地方政府不得不“没有正门、走旁门”，变通违规操作，或者把债务分散在各部门或下属公司，或者以为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，其直接后果就是增加了地方政府债务风险的隐蔽性。
(四)政府融资平台的债务风险加大
虽然地方政府融资平台在促进地方经济社会发展方面发挥了十分积极的作用，但从目前的状况看，地方融资平台的风险有扩大的趋势。目前，全国有数千家政府性融资平台，一些实力有限的市、县、区融资平台的风险较大。几年融资下来，负债规模或许早已超过其负担能力，银行已不愿意再贷款给这些企业，于是，政府就另外包装和注资一个新的公司，继续发挥融资功能。融资平台的项目投资的贷款本息归还通常由财政安排，有的还直接与土地出让金挂钩，这样在辖区财政收入特别是土地收益减少时，信贷风险就会显现出来。有的投融资平台资本金不够的时候，就将政府的办公楼等非盈利性资产进行评估，注入公司，降低负债率，再向银行借款。
(五)债务危机处理缺乏硬约束
长期以来，我国在处理地方政府债务风险甚至危机方面，缺少完善的法律制度框架，地方政府产生的所有问题都可以通过“一事一议”的行政化方式处理。就像中央银行成为商业银行的“最后借款人”一样，中央政府也成为了地方政府的最后的“财政安全网”。地方政府经常以财权、事权不对等为由，在债务危机问题处理上与中央政府进行讨价还价，又常常以“中央为地方增加转移支付和提供再贷款”作为解决危机的方式。这种体制本身就意味着中央政府为地方政府各种财政活动或非财政活动提供了隐性担保，导致了很坏的示范效应，间接地鼓励了地方政府通过提供担保和过度举债来进行经济建设，容易产生严重的道德风险和逆向选择问题。
(六)债务不公开、不透明且难以控制
长期以来，地方政府建设性债务游离于现行财政体系之外，其使用和管理信息透明度严重缺失，往往是只有政府部门中的少数几个高层领导了解债务的真实情况。这导致中央政府无法获悉地方政府负债的准确情况，地方人大也没有对这部分债务融资履行监管职能。财政部门没有将这部分融资纳入预算管理，甚至审计部门也没有对这部分融资实施审计监督。因而，地方政府债务作为公共投资的重要资金来源却处于公共资金监督体系之外，信息不透明使得信贷资金的风险控制与管理无法深入。
四、实现债务融资的可持续性
地方政府债务融资的可持续性是融资需要与经济负担的有机结合，是要实现有目的的融资和有约束的融资。作为单一制国家，我国中央政府对地方政府债务风险或危机承担着更大的责任和义务，因此，必须有效约束地方政府的投融资行为；与此同时，中央政府也要给地方政府融资留有足够的空间，使其在法律框架下，通过正常的渠道获得发展的机会。
(一)促进地方政府债务的显性化
从发达国家地方政府举债方式看，美国州和地方政府主要通过发行市政债券融资，辅之以银行借款和融资租赁。法国地方政府采取向银行借款或对外发行地方债券募集资金。但是，无论采取什么方式，发达国家地方政府举债的公开和显性化是一个基本的原则。从我国的情况看，现有的法律制度限制了地方政府公开的债务融资，但是，却限制不了隐性和或有债务的膨胀。因此，还不如允许地方政府为建设性资本投资直接发债甚至向银行直接贷款，更容易约束地方政府行为以及控制债务规模。建议对现行《预算法》第28条规定“地方政府不得发行地方债”修改为“地方政府经过上级政府批准可以发行地方债”。在《贷款通则》第4章“借款人”规定中加入省、市、县三级政府。
(二)强化地方政府债务的内部硬约束
所谓强化地方政府债务的内部硬约束，一方面，要建立投资决策的问责制，在各个环节解决好谁问责、问责谁和如何问责的问题。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，应适时探索实施地方政府财政破产制度，并追究主要领导人的责任。另一方面，要通过立法形式，硬化地方政府的债务约束，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。考虑到我国单一制的政体，地方政府的发债要经由上级政府的严格审批。再一方面，要将地方政府债务纳入同级预算管理。将各级政府的建设预算和经常性预算分离，各级政府单独编制本级建设项目预算，报同级人大审查和批准。
(三)加大财政对政府融资的统管
把政府的资源整合集中，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。充分挖掘非税收入的潜力，将非税收入纳入财政预算统筹安排。加强对国有资产包括出租、出售、变现等收入的征收管理。集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度，以降低贷款利息支出，节约负债成本。完善地方政府偿债机制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。
(四)建立债务危机的处理机制
当地方政府出现面临偿债危机时，各国根据各自的债务管理体制采取的应对措施分为三种情况：一是中央政府行政接管，即指地方政府发生债务危机，濒临破产时，由上级政府直接派人接管相关政府机构的工作，并负责偿还其所欠债务。二是中央政府重组地方政府债务，即指当出现债务危机时，上级政府承担救助的法律责任，但这些责任实施的条件和程序都以法律进行明确界定。三是地方政府自行处理，此种情况下，中央政府明确宣布放弃对地方政府的救助制度。我国更适合采取第二种方式，但首先必须通过法律规定实现约束硬化，避免地方政府对中央政府产生依赖心理。
注释：
①《中国地方政府债务风险成头号威胁》，中国新闻网2004年2月23日。
②韩洁、闻喧：《聚焦地方政府“债务风险”》，《半月谈》2009年第7期，第20页。
③袁友田：《从荆州看地方政府债务的生成机理及化解路径》，荆州市政府网。
④韩洁、闻喧：《聚焦地方政府“债务风险”》，《半月谈》2009年第7期，第20页。
⑤韦黎兵：《贷款背后：地方政府与商业银行的利益博弈》，南方新闻网2009年2月13日。
⑥朱安明：《银政合作助力积极财政政策》，《中国财经报》2009年3月13日。
⑦《企业债对“扩内需、保增长”促进作用显现》，《上海证券报》2009年5月25日。
⑧张辉、李媛：《城投债：烫手的地方债务》，《瞭望》2009年第30期，第48—49页。
⑨《中国货币政策执行报告——二○○九年第二季度》，中国人民银行网站。
⑩机动财力是指地方政府能够机动安排的支出，即地方政府可用财力(转移支付后的地方财政收入)扣除刚性支出(维持地方政府正常运转的支出，包括人员和基本公用经费)后的财力。
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