我国市场化变革的方式与制度绩效，本文主要内容关键词为：绩效论文,方式论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F文献标识码：A文章编号：1005-2674（2003）08-0003-07
一、制度创新及其成本
从经济学的视角来看，制度、特别是经济制度是一种有效的资源，它可以为人们提供有价值的服务。一方面，制度使人类的经济交换行为在一系列共享的社会规范制约下成为稳定的和可预期的，从而减少了非规范经济行为中的不确定性风险；另一方面，制度作为一种交易各方共享的社会规范，促进了人们之间的相互信任与合作，它使经济行为变成一种超越个体的集体行动，由此形成的规模经济和外部效果将大大降低交易成本。从宏观的角度看，由于社会经济发展的实质是技术或基本生产函数的不断创新，制度促进经济发展的实质，也就是制度能使社会的创造力充分释放出来，从而不断推动技术及基本生产函数的创新。从经济行为主体的微观角度看，制度能否最大限度地实现经济主体的利益，也体现在它能否使所有经济主体都能通过自己的能力和创造力的充分发挥最大限度地实现其利益，也就是体现在对经济主体的创造性的激励。要使制度把促进社会技术和基本生产函数创新，与充分调动和发挥各个经济主体的积极性和创造力统一起来，这个制度就必须是激励相容或称为选择的，也就是说，各个经济主体必须按照这个制度所提供的信息，在自利的内在激励下所做出的决策对于他们每一方来说都是最有利的，从而对整个社会经济的发展也是最有利的，即实现了纳什均衡。很显然，一种制度得以制度化的形式出现，必然是交易各方共同选择的结果，这种共同选择根植于各方在这种制度选择中实现了各自成本投入——利益收益之间的均衡。我们知道，制度的价值在于它能为经济活动提供一种稳定的长期服务，凭借它，人们可以对经济活动产生长期的预期。因此，人们选择一种制度并使其在历史过程中延续下去，必然意味着人们不断地对其做长期的利益投入并对其抱以长期的收益预期。对于制度的接受者而言，由于受到多方面的限制，它在选择行为中的收益预期并非总是明确的和稳定的，其行为也并非总是理性的，有时甚至是盲从的。于是，当人们选择了一种制度安排而放弃了其他制度安排时，其所丧失的收益也许比想象的要大得多。由于这种放弃实际上是意味着可能带来更大的收益机会的丧失，因而这些机会的丧失也构成了人们对其所选择的制度安排的一种成本投入，也就是所谓的机会成本投入。
我们知道，制度作为过滤器不仅存在于个人与资本存量之间，而且存在于资本存量与经济实绩之间。任何一种制度的选择过程或者说是创新过程，都是由彼此间具有特殊联系的一套复杂的制度构成的。按照经济学公共选择学派的观点来理解，制度选择可以分为诱致性和强制性。诱致性选择是人们在利益或效用的驱动下的自觉行动，它往往表现为从非正式的制度选择走向正式的制度选择过程，如我国改革初期安徽凤阳农村的承包制，经过政府认同形成了全国农村的承包制。强制性制度选择是在强迫性的压力下进行的选择过程，包括通过暴力进行制度创新，如马克思主义关于暴力革命的理论，就是通过战争、通过无产阶级政权的力量建立公有制及其经济运行制度；强制性制度选择也包括在政府强制和法律引导下实施经济体制改革，如我们改革中实行的大部分改革措施。
与此相适应，制度选择过程事实上也就是制度创新过程，这一过程包含着选择主体的利益追求，不可能是免费的，总要付出这样或那样的代价（成本），即诱致性制度创新的成本和强制性制度创新的成本。一是诱致性制度创新的成本。诱致性制度的选择是一个人或一群人在获利机会的刺激下自发地实施制度创新的过程，在非正式的制度安排中，制度创新的成本包括搜寻方案、机会成本以及新制度安排的一切交易费用；在正式的制度创新的安排中，其成本除了搜寻、制订方案之外，最主要的成本是一致同意的谈判成本和“搭便车”。就谈判成本而言，团体越大、涉及的人数越多，谈判费用就越高。“搭便车”对于选择者来说等于为社会提供了无偿的绩效，使创新的报酬少于作为整体的报酬，例如，我国农村的家庭承包制，一旦承包这项制度安排取得成功，享受这种制度绩效的绝不仅仅是安徽凤阳的农民。二是强制性制度创新的成本。强制性的制度创新无疑是一种正式的制度安排，相当于社会与该制度覆盖的个体重新签订契约。从横的方面看，这种制度安排的成本可以分为两个部分：实践成本和摩擦成本。其中实践成本包括改革过程开始之后一切由制度决定的“信息不全”、“知识”不完全以及制度预期不稳定所造成的效率损失；而摩擦成本则是社会上某些利益集团对改革的抵触和反对所造成的经济损失。从纵的方面看，这种制度安排的成本主要包含：（1）创新准备阶段的成本，包括接受、传递有关制度非均衡和创新潜在收益信息的费用、创新集团的组织费用、创新方案设计、比较和选择的费用。（2）制度过渡阶段的成本，包括新的制度摩擦引起的费用、利益受损者对创新不合作与抵制而引起的费用。（3）新制度完善阶段成本，包括确立保障新制度合法性的法律制度的费用、规范新制度组织及其运行方式的费用。
制度变革的成本究竟应当由谁来承担呢？政治风险甚至个人安危是否影响决策者、改革推动者和理论设计参与者的行为选择？在经济生活较为稳定并且逐步改善的情况下，冒很大的政治风险，支付过高的个人成本来推动或者支持制度变革（尤其是政治制度与法律制度的变革）是否违背经济人的理性行为模式？这些问题我们是很难回避的。对于绝大多数人来说，选择“搭便车”的行为模式较为安全和理性，并且从成本角度（包括直接成本、间接成本、机会成本、自由成本等）考虑更具有经济上的预期理性。于是，寄希望于最高决策层有朝一日发动自上而下的“自发式变革”（实质上是一种具有相当大的不确定性的无期限、无目标的等待，类似于“等待戈多”的虚幻意识）。如果我们把制度选择与创新的成本同社会主义市场经济制度的改革实践联系起来，我们就会发现，社会主义市场经济的制度安排不是“帕累托”式的利益变迁，而是包含着利益分配的不均衡的渐进式变革，这种渐进式的变革可以通过利益补偿和合理的成本分布来缓解利益冲突。事实上，各种利益补偿的举措都是对原有利益分配法则的纠正与修改，合理地分布成本也是对制度接受者在预期收益上的调整。这种利益调整的引擎就是我们在制度选择过程中所招致的各种损失，诸如决策失误的损失、新旧制度之间异体排斥、摩擦所造成的损失及利益冲突所造成的损失。从制度跃迁的角度来看，这些损失也是维系新制度的创建生死攸关的成本，正是它们在很大程度上决定了我们可能选择的改革形式。对决策失误的损失而言，由于种种原因，在制度创新过程中可能出现若干的决策失误。例如：决策者信息不完全，包括信息失真和残缺不全；意识形态的刚性，即在已有的意识形态的框架内设计已有的意识形态并不能容纳的改革决策，致使这样的决策因缺乏意识形态基础而步履维艰；特定利益集团的利益掣肘；决策者的个人偏好。这些决策失误可以引起制度创新的反复，引起不必要的震荡。对新旧制度之间异体排斥、摩擦所造成的损失而言，制度创新是以一种全新的制度代替旧制度，是两种性质完全不同的制度，这一替代过程即使采取激进方式也不能根除过渡的过程，而涉及的只是这个过程的长短问题。对利益冲突所造成的损失而言，强制性制度创新并非是一种帕累托式的利益调整，而是一个伴随着制度创新的利益非均衡调整过程，即使是通过制度创新“馅饼做得再大”，也仍然存在着如何分割的问题。当新制度因素逐步脱离对旧制度的依赖而不断壮大时，确实还存在由其改造或吞并旧制度向新制度过渡的可能性。由于这种改造或吞并是对与旧制度相联系的既得利益的否定，因而在既定政治秩序下一般难以公开、合法地进行，但它可以通过非法手段悄悄地进行。如有的论者把国有资产的大量流失比作是一场“悄悄的私有化革命”，其实是对国家利益的非法吞噬，是一种反效率的行为，也必然会加大制度选择的社会成本。
二、中国市场化变革的历史轨迹与制度诱因
国内经济学家一般认为，对中国市场化变革模式进行新一轮研究的基本问题有三：一是中国改革采取渐进战略是由什么决定的；二是中国渐进改革道路的条件是如何形成的；三是借鉴国际经验，中国市场经济改革应该如何进一步推进。在资源配置的实践中，从理论上我们可以把制度创新概括为两种基本模式，这就是市场经济模式和计划经济模式。前者系由市场在资源配置中发挥基础性作用，而后者则是让行政力量支配资源配置。正是这两种制度的效率优劣比较，我国从1978年开始进行以市场取向为目标的改革，后来明确提出建立社会主义市场经济制度为改革的目标模式。中国的制度创新由于它独特的道路和良好的业绩而成为过渡经济学的理论命题，从过渡或转轨这一当代视角来看，我国改革成功的主要原因在于改革制度向自发的回归。主要表现在于：（1）中国改革是以农村为发源地的，具体来说，是以安徽凤阳小岗村的基层干部“自发”地实行土地承包责任制开始的。这是一个自发演进的典型。中国初始阶段农村改革不仅获得巨大成功，同时也为中国全面的经济改革奠定了基础。（2）20世纪80年代中国经济改革具有“摸着石头过河”的基本特征，至今仍有这种特征。中国的改革并没有一个事先设计好的所谓“一揽子的改革方案”，已出台的改革措施及其改革强度是针对经济运行中出现的主要问题而随机确定的。“无论白猫还是黑猫，抓住老鼠就是好猫”，“摸着石头过河”正是这一时期的改革的基本指导方针，也是向自由秩序演进的表现，结果是带来了生产力的极大解放。改革的基本线索十分清晰，改革的目标也愈益明确，这就是从改进微观经营机制上的放权让利入手，加强对企业和劳动者的激励，促进新增资源创造；借助于资源配置制度改革，使这部分资源配置在传统制度下受压抑的部门，达到加速经济增长和产业结构调整的初步目标。（3）土地承包制这种自发经济秩序的结构与扩展已把其巨大的生产潜能发挥出来了，近几年中国农业（狭义农业）基本上保持在一个较稳定的生产水平上，高速增长的新动力源显然不是亏损面逐步扩大的国有企业。统计资料表明，除了巨额的外资流入和三资企业外，80年代以来中国经济高速增长的动力源主要来自于个体经济、私营经济、乡镇工业和各种各样的非国有经济。而这诸种个体经济、私营经济和谁也说不清楚产权关系的乡镇企业是在政府放宽政策、减少管制，从而为之创造了宽松环境的社会条件下自生自发地形成与发展起来的。
借用诺斯的制度变迁理论来看，制度对中国经济改革的影响主要表现在两个方面：一是产权明确界定是经济发展的原动力思想。我们需要注意的是所暗含的那种建构理性主义的危险倾向。产权本身的型构（而不是建构），应当是内生在市场本身发育和生产过程中，并在人们的交易与交往活动中，尤其是在市场竞争过程中的一个缓慢的演进、发育和成型的过程。政府在目前中国经济社会格局中的作用不应是去急切地、揠苗助长地界定产权规则，而是在市场发育和专有产权型构的同时生长、相互作用的基础上，对这一过程中所有自发型构而成的多重专有产权的习惯、习俗和惯例进行制度化。有的学者从制度变迁的路径依赖角度进行分析，强调如何在传统中创造着传统，在文化中演进文化，在习俗中改变着习俗，在制度中更新着制度，应该成为从“锁入效应”里获得参考和启迪，进行制度创新的当代指向。虽然从总体上讲，在经济、政治和社会制度改革进程中，我国逐步减少了对社会资源的直接分配，对社会事务的管理也逐步由直接管理调整为间接调控，公共权力呈现出逐步收缩和转移的趋势。但与此同时，新旧制度交替过程出现的制度产品短缺现象，却使行政官员实际控制的权力资源相对扩大了，官员利用公共权力资源获取非正当收益的机会也大大增加了。另外，社会统制结构对制度跃迁的承受能力，也成为阻碍新制度推进的重要因素。由于众所周知的原因，中央政府的运作权力缺乏必要的制衡法则，经常出现政府信号的不稳定，当各种矛盾开始表面化时，也缺乏必要的妥协机制，以利于把矛盾乃至冲突的代价减少到最低限度。主要表现在：一是在权力下放、调动地方和部门积极性的过程中，原先铁板一块的各级党委政府及其所属的各个部门具有了相对独立的自身利益，它们同国家或上级部门的关系不再是过去那种简单的服从关系，而是越来越具有了博弈的色彩。权力边界的模糊性以及监督机制的不健全，给各个组织及其官员对上级政策采取相应对策提供了相当大的弹性空间，或者层层截留下放权力，或者越权行政，并根据自身的利益以及计划制度下的行政运作习惯，对经济社会生活进行广泛的干预。在特定的管辖范围内，地方和部门的官员对自己主管的社会资源与事务有了前所未有的自主、机动支配权，在相当大的范围内有了任意解释的权威。二是虽然改革的总体目标是促进市场机制的发育，限制政府的权力，改变“全能”政府的格局，但是由于社会资源总量在大幅度增长，各地官员手中所掌握的实际权力就对社会资源配置的影响力而言不是缩小而是扩大了。
我国20多年来持续的经济增长是一个有意的模仿和自发的制度演进相结合的过程。无论是自发的制度演进还是有意的模仿，法律制度都是一个决定性的因素。前面我们提及过中国农村改革是自发地发展的结果，实践证明卓有成效，广东等地模仿香港，发展土地市场，使经济实力大增。这其中，商人从赚钱的角度自发地发展新制度是制度改变的原动力，改革往往是下层商人自发创造的，而这些新制度同现行法律和制度往往不符合，新制度取得成功后会促使政府修订法律制度。在一般情况下，对法制尚不成熟的国家来说，有意的制度模仿有时比自发的制度试验更有成效。但有些官员从部门利益出发，打着规范市场秩序的幌子堂而皇之地将部门特权制度化，一些主管部门时不时按所谓“国际惯例”出台一些“规范法令”，有时起到的往往是危害市场的作用。在自愿安排中，没有与之相联系的组织成本和强制成本，但是，收益的增长只限于自愿的各方。合理的政府安排可能会产生极高的收益，因为政府可以利用其强制力实现一个由任何自愿谈判都不可能实现的方案。但由于每个参加者都受制于政府的强制性权力，而不管其对政府的强制性方案有多大的不满意，都不可能退出，因此，政府安排内含一些可能追加的成本，并不能保证改革总能成功。例如，地方政府或企业主管部门以国有股持有者身份直接安排一个效益好的企业与另一个效益差企业的合并，往往是以好企业效益下降甚至被拖垮为代价。制度无论是市场的还是非市场的，都可以提供有用的服务，从现行制度安排转变到另外一种不同制度安排的过程，是一种费用昂贵的过程，除非转变到新制度安排的个人净收益超过制度变迁的费用，否则，不会发生诱致性制度变迁。在我国目前的制度化环境下，没有政府一心一意的支持，就不会存在产品、生产要素和思想方面清楚界定并运行良好的产权系统。但也必须注意，由于决策者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚主义、各利益集团之间在改革中发生的利益冲突、社会科学知识的局限等因素造成的政府改革的无效率。
很明显，渐进式改革道路的推进需要一个廉洁、高效和权威的政府，但这一点在现实中却遇到了来自两方面的严重挑战：一是随着市场化的深入，建立在传统经济政治基础上的政府权威的影响在削弱，而新的政府权威又一时难以建立；二是落后的行政、干部人事制度以及严重的腐败现象，也严重影响着政府的权威和效率。这样，随着改革的不断深化，很容易出现经济生活的无序现象，使改革陷入困境。改革开放以来，我国经济生活中的市场化程度已经越来越高，但地方政府和国有企业的软预算约束以及在此基础上产生的各种行为方式远没有改变，在人力资源与物质资源的矛盾十分尖锐的背景下，市场机制难以自发地消除二元结构特征。这样，在我国城乡就分别产生了两个夹缠在一起的工业化目标：一方面，城市经济正处于产业改造和升级的新型工业化阶段；另一方面，农村经济也面临着转移剩余劳动力和提高农业比较效益的紧迫任务。由于人力资源的绝对过剩和物质资源的相对短缺，使得这两个目标在相当长的时期内不易协调，于是城市经济与农村经济便在市场化的过程中层开了激烈的竞争，城市经济要依靠农村经济为产业改造和升级积累资本，缓解内在张力；而农村经济也只能与城市经济展开争夺，以求得发展的空间。制度的缺陷在于：如果放慢城市经济的产业升级速度，将会使我国在国际经济的竞争中失去生存和发展的机会，更无法巩固业已取得的改革成果；如果一味地让城市经济孤军深入，又会由于农业的萎缩和停滞而再度打断我国工业化的进程。一般而言，新制度的构造是主动行为，是靠政府具体推动，一些后起的工业化国家经济发展的经验证明，在完善的强有力资本约束的企业制度基础上，强化科学计划的政府主导作用，是实现经济持续高速发展的关键。诺贝尔经济学奖获得者、美国著名经济学家萨缪尔森说过，经济制度发展的世界潮流是市场经济向计划方向发展，计划经济向市场经济转变，这是一条规律。不论全球私有化浪潮如何剧烈，以完善的市场微观基础与强有力的科学计划紧密结合为特征的制度，将成为我国经济制度创新的主流。
三、制度创新得以持续的条件与环境
在经济发展过程中，制度创新的形式可能纯粹是参与市场交易的各方自愿选择的，也可能是完全由政府安排的，或者是上述两种方式的结合。美国经济学家诺思等继承了熊彼特的观点和方法，运用“制度创新”来解释美国等国的经济增长。在他们眼里，所谓“制度创新”是指经济的组织形式或经营管理方式的革新，例如股份公司、工会制度、社会保险制度、国营企业的建立等都属于“制度创新”。这种组织和管理上的革新是历史上制度变革的原因，也是现代经济增长的原因。我们从这里可以得到如下启示：首先，制度不仅是激励机制，它还是一种约束机制，它决定了行为人的行为规范，其中最基本的是不能通过损害他人的利益来实现自己的利益，如果必须损害，那么必须通过谈判相应地付费。其次，制度要能鼓励创新、促进发展，使人们自觉地遵守它，它就必须能够使人们形成一种稳定的、长期的预期，也就是说，它要使人确信，如果干了坏事，一定会受到坏事后果的惩罚；如果做了贡献，一定能够得到回报（这就是产权制度的精义）。否则，如果无法确定一个人的行为后果由谁承担，行为人就有积极性追求短期利益，而不会进行长期的投资和创新。人类社会的制度不是一成不变的，而是处于不断发展演变之中，理想的制度形态是纳什均衡，是各经济主体及整个经济体系的创新潜能被充分释放的制度。因此，制度变迁就是制度为了更好地促进创新而不断调整的过程，是一个不断逼近纳什均衡的过程。无论以效益更高的制度代替原有制度，还是降低交易成本，抑或提高经济效率，都是通过创新来实现的。也就是说，高效制度对低效制度的替代、交易成本的下降、经济效率的提高等，都是制度变迁的目的和结果，而制度变迁过程的实质则是创新。
毫无疑问，我国制度创新的推动力量来自于政府。20多年的改革历程渗透着每一层次的制度变迁或调整，尽管都是政府与制度两个主体角色的适应性组合，但政府主体始终掌握着制度变迁的主导权与控制权。制度创新之所以可能，在于我们可以发挥政府主导的比较优势，克服一系列的条件约束。从制度来看，我国政府坚持社会主义制度从不动摇，任何企图置换既定制度环境的制度变迁，都是政府所绝对否定的。只有深刻理解制度环境这一最重要国情，才能更深刻理解为什么由政府扮演最重要角色。从意识形态来看，讲政治、讲信念、讲理想、讲意识形态将主导着我国市场化制度变迁的全过程，作为全过程意识形态的主导者当属政府。从制度选择目标来看，我国选择政府扮演首要角色是内生于选择社会主义市场经济制度这一既定的制度目标中。这是因为，我们期望达到的这个既定制度目标而展开的过渡过程，既要体现效率优先，又要体现兼顾公平；既要坚持资源配置的“帕累托最优”原则，又要坚持社会福利的“帕累托改善”原则，能协调这二者统一的首选角色当属政府而非民间。从改革的初始条件来看，我国改革是在城乡二元经济结构对峙，自然经济、产品经济、计划经济共存的初始条件下起步的。在这个市场制度资源极其稀缺的条件下启动市场化，不仅制度创新成本高，而且成本相对集中，惟有政府主体才支付得起。制度创新作为一个公共选择的社会博弈过程，它毕竟要取决于参与博弈的双方力量的对比，政府主体可以凭借其诸多优势而居首要角色，民间主体则因其受宪法秩序、集体行动同意度低、谈判力量小、进入创新体系成本高等因素的约束而难以充当首要角色。因此，更为迫切和重要的是通过政府主导作用，为市场经济发展营造出适宜的制度环境。
在政府主体与民间主体参与制度创新的公共选择的社会博弈过程中，由于政府主体在掌握政治资源与界定产权诸方面均处优势，因而政府主体的制度供给能力与意愿能够决定制度变迁的路径、规模、速度、广度与深度，而民间主体自发性制度创新通常必须得到政府主体的批准与授权。一方面，政府主体可以凭借其政治权威等优势，协调各利益集团之间的摩擦或冲突，提高集体行动的一致性与同意度，从而能降低制度创新成本尤其是摩擦成本；民间主体则存在同意度低、集体行动难和利益多元化、分散化等缺陷，有可能会加大摩擦成本。由于制度是一种“公共品”资源，政府又具有提供“公共品”资源的职能，因而制度由政府供给比由民间“生产”更合适，制度由政府供给，具有明显的“规模经济”优势，有绩效的制度一旦出世，容易得到大面积推广。另一方面，由于政府独具宏观管理与宏观调控的职能，因而由政府担当首要角色能纠正“市场失灵”，为市场化制度创新营造良好的宏观制度环境，通常也只有政府主体才敢于着力所有制、产权和制度环境这样深层次、高难度的改革问题。实践证明，依循一条过渡平稳性、过程可控性、成本分散性、收益广泛性和改革不可逆性的渐进性方式通向市场经济是一条成功之路，政府主体通常比民间主体更具有驾御全国性大规模改革的能力。对我国而言，由于政府具有通过降低交易费用使社会总产出最大化的经济目标和通过垄断租金最大化而实现政治支持最大化的政治目标，因而作为制度供给者的政府本身，也具有制度创新的内在需求、持久动力与高同意度。因此，需要由政府发挥制度创新的主导作用，以降低时间成本，发挥后发优势。
从制度创新的角度看，要选择合理而高效的运行模式和组织方式，决不能忽视政府作为宏观经济管理者对经济制度创新的推动力量。这种推动力量主要是通过政府对企业实行行政隶属关系控制的同时，应用经济手段而不是过分依赖行政强制力来约束企业行为才得以体现的。作为宏观经济调控者和社会管理者，政府的目的是要保证全社会资源的最优配置以及社会的稳定，支配并制约其行为的，应当主要是行政法规和它们之间的行政隶属关系；而作为企业所有者，他们的目标是追求自己所拥有资产的利益最大化，支配并制约其行为的，则主要是价值规律和市场调节信号。过去我们以“政企职责分开”为主要思路，出台了一系列改革措施，试图在划分政府作为企业所有者与厂长、经理作为企业日常经营管理者权限的基础上，再通过政府自身两种不同职责的划分，即政府同时作为社会经济管理者和国有企业所有者这两者之间职责的划分，最终达到政府全面转变职能的目的，但实践的效果并不理想。因为在计划经济向市场经济的过渡过程中，政府的数量型指令性的微观计划经济与市场经济无法协调，在现实经济生活中，地方保护主义与权钱交易不仅引致了繁复的地区封锁和经济管制，而且各地“诸侯”又在新的领域不断炮制新的管制，这就完全束缚了国有企业的生产经营自主权，严重地阻碍了政府宏观调控的经济效率。如今，党的十六大为我们规划好了全面建设小康社会的宏伟蓝图，应该说，在大力加强物质文明、精神文明和政治文明建设的基础上，走市场化的道路，提高人们的福利水平的观念早已深入人心，而传统计划经济条件下的种种恶习大部分已经留在了我们的记忆深处。我国并不是缺乏制度创新的能力，而是缺乏一种实施制度的环境和条件。这些年来，我国建立与市场经济相关的法律、法规的数量不少，但是不执行、制度形同虚设的现象比较严重，存在着有令不行、有禁不止的现象。这种现象也就是诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔所说的“软政权”现象。在“软政权”中，制度、法律、规范、指令、条例等都是一种软约束，都可以讨价还价，既可以执行也可以不执行，有好处时可以执行，没有好处时可以不执行，有关系时可以执行，没有关系时可以不执行。这里通行的是“权钱交易”的原则。我国缺乏有效的制度实施机制，其原因可能有以下几种情况：一是这种制度设计不合理或者实施的成本太高；二是制度的实施会影响一些人的利益，因此，一些人会拼命阻挠这个制度的实施；三是我们一些政府官员总想凌驾于制度之上，大家都希望制度对自己没有约束力，人们不是把精力用在增加财富的生产活动中去，而是去寻租了；四是我国的一些制度设计本身并没有考虑设施机制问题，不少部门只考虑制度的建立，但很少考虑制度的实施或效率。更为严重的是，在新的以法律约束为主要形式的社会控制机制尚未健全的情况下，公共生活秩序处于某种失范状态，缺乏对政府官员的行为的有效监督和制约。这就要求我们进一步限制公共权力，缩小“权力设租”的空间和范围，扩大民众的参与权利，逐步推动市民社会和非官方影响力的形成，使得市场竞争与更多自由的个人经济、政治和法律选择成为社会主流形式。
当然，中国要形成最佳绩效的经济制度，还不能忽视自身的交易技术结构和经济制度的初始条件，因为在计划制度向市场制度过渡的过程中，凡市场有效的部分是不可能出现中国特色的，凡是市场失效的方面，才存在寻求最佳制度绩效的机遇。我们在强调市场作用的同时，必须十分关注非市场替代的制度创新。作为世界上人口最多的国家，中国的人均自然资源始终处于短缺状态，因而制度创新会受到某些不可超越的条件制约，特别是人口压力和就业压力，将日益成为制度创新过程中的巨大障碍，在许多方面甚至会改变市场经济的常规形态。中国选择的渐进式改革道路是由高度集中统一计划经济条件下的有序状态逐步转变为现代市场经济的有序过程，从一种有序状态转变为另一种有序状态的过程要比由无序状态转变为有序状态困难得多，因为这种转变在很长一段时间里往往是以经济运行的无序化为代价的。因此，我们在注重制度创新的同时，更要注意实施机制的建立。建立有效实施机制应该考虑以下几点：制度应该注意可行性、可操作性及运行的成本；制度应该尽量减少实施人的可改变余地；保障制度的权威性和严肃性；提高违约成本；任何个人不能凌驾在制度之上。规则的权威性是一个国家市场经济制度建立的基本标志，人治与法治国家的基本差别就在于规则的权威性，如果有人能凭权力修改规则甚至不执行规则，这肯定是一种人治。市场机制确实有提高效率的功能，但是市场经济又有许多局限性（如市场失灵），如果我们不能通过有效的制度弥补市场的不足，那么市场带来的将是无序化及其灾难。
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