廉政监督与审计“免疫系统”功能发挥，本文主要内容关键词为：免疫系统论文,功能论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
反腐倡廉是国家治理的重要任务，也是当今世界性的难题。联合国反腐败公约序言中写到“腐败是经济表现不佳的主要因素，并且是减贫和发展的主要障碍”。在我国建立公正透明、廉洁高效的行政管理体制是政府体制改革的目标之一。所以，探讨廉政监督问题对抑制贪腐，促进经济健康发展和维护社会公平具有重要的现实意义。
据国际透明组织行贿指数（Bribe Payers Index，简称BPl）排名，2006年印尼、中国和俄罗斯的海外公司被列为行贿最剧的公司。2003年中国的清廉指数(CPl)为3.4分，排名66位，按国际透明组织的标准，属于腐败比较严重的国家，2009年，中国排名79位，得分3.6。排名又下跌7名，创下2003年以来的新低。2003年～2009年，中国在排行榜上的得分始终在3.5分左右徘徊，全球清廉指数排行榜显示中国的反腐形势不容乐观。
2009年1月14日，因牵涉到世行资助的菲律宾公路项目中的腐败行为，对包括4家中国公司被列入“黑名单”，失去世行资助项目的投标资格（中国路桥集团被禁8年，中国建筑工程总公司、中国武夷实业股份有限公司分别被禁6年，中国地质工程集团公司被禁5年）。
2008年11月23日的APEC第16届领袖高峰会发表的领袖宣言指出，“提升企业社会责任”及“打击贪腐”为APEC需处理的全球社会议题，公、私部门贪腐对社会与经济发展是一大威胁，各国领袖均一致提倡干净政府、严厉打击贪腐及跨国不法行为。
防治包括商业贿赂在内的一切腐败问题的根本手段，是构建完善、管用、有效的廉政监督机制。只有形成了强有力的廉政监督机制，各种腐败问题滋生蔓延的空间才有可能被尽可能压缩，从根本上遏制和预防腐败的目标才有可能实现。我国历来重视反腐倡廉，中纪委关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的要求，把廉政监督机制建设作为防治商业贿赂长效机制乃至整个惩治和预防腐败体系建设工作的重中之重。从我国实际来看，目前主要有三大廉政监督体系：即中国共产党的监督，如纪检等；政府内部监督，如行政监察机关，审计机关等；外部监督，如人大、政协、检察院和法院等。这三个方面的监督都十分重要，都是发挥廉政监督机制功能的重要手段，其中党的监督是核心、是关键，廉政建设好不好，关键在于党风好不好；政府内部的监督，是根本的制约手段；而外部监督是必然和必不可少的监督，是清除腐败、促进廉政的重要保证。
本文主要讨论的是政府内部监督中的政府审计功能发挥与廉政监督建设问题。
廉政监督、审计“免疫系统”与控制系统
（一）廉政监督
如上所述，廉政监督是一个世界性的话题，只要存在公权和理性经济人，就不可避免地会出现公权私用等腐败问题，而且绝对的权力会导致绝对的腐败。所以廉政监督机制的建设就必然成为各国政府治理的重中之重。一般来说，完善、管用、有效的监控系统和制约体系廉政监督机制，应该具有标本兼治的功能，应该具有防范、抑止、惩治三大基本功能。防范是指尽可能消除公共权力腐败产生的可能性或防止其可能性向现实性转化。抑止是指尽可能消除已发生的公共权力腐败的苗头，把问题解决在萌芽状态，防止势态的蔓延和扩大。惩治是指及时有效地惩处已经发生并且造成不良影响的公共权力腐败行为，尽可能缩小影响，挽回损失。亦即防范、抑止、惩治是反腐倡廉的三道防线：防范是第一道防线，目的是不让腐败的种子有发芽出土的机会；抑止是第二道防线，目的是不让因防不胜防而破土而出的腐败苗头有发育生长的机会；而惩治则为第三道防线，其功用是把没有得到及时抑止的腐败行为所带来的危害控制在最小的范围内。若这三大功能都能有效地发挥作用，那么廉政建设就会走向良性循环的轨道。
（二）审计“免疫系统”
刘家义(2008)首先提出“免疫系统”论：“从本质上讲，审计发挥的是预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功盲旨”。
刘家义指出(2008)，“免疫系统”是人的一个十分重要的系统，其根本任务就是保证人的健康和安全；通常讲，人体的“免疫系统”作用是通过“预防、提示（提醒、反映、警示）、抵御”等方式发挥出来的。一个人在遭受病害侵入时，首先通过免疫功能的发挥，预防抑制病害的发展，来保护我们的身体。当病害侵入到一定程度，自身的“免疫系统”预防不了了，病害就会爆发出来，“免疫系统”就会以“发烧”等方式，告诉病人要赶快医治了，同时“免疫系统”会调动全身健康的细胞，调动职权范围内的全身所有资源与病害进行斗争，最后消除病害，保护人的健康。在上述过程中，“免疫系统”发挥了最大的作用，保证了人体的健康。
从社会分工看，作为一个国家，也必须有一个“免疫系统”来保护它的健康、安全。审计的本质就是“免疫”，审计机关作为一个“免疫系统”，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全。
（三）廉政监督、政府审计与控制系统
由上述免疫系统论的观点来看，政府审计通过发挥“预防、揭示和抵御”的作用，能有效地防范、抑止、惩治贪腐（即审计“免疫系统”要防的“疫”），从而成为一种有效的廉政监督机制。因为免疫系统的预防功能能起防范作用、揭示功能起到抑止作用、抵御功能在一定程度上能起到惩治贪腐的作用。
从控制论的角度来看，一个完整的控制系统必须“包括某种标准设定方法（导向器）、某种搜集被控制者信息的方式（检测器）及在系统偏离正常运行情况下对系统进行某种行为修正的方式（矫正器）(Christopher Hood,1999:49)，其功能发挥可用图1来说明。
图1 控制系统要素与功能
作为一个控制系统，政府审计的预防功能相当于导向器，侧重于事前控制；揭示作用则起到检测器的作用，着重事中控制；而抵御则类似于矫正器，更多的应该是事后的控制。在实际中，将反腐倡廉建设融入经济责任审计之中，就是一种较好的廉政监控系统，也充分发挥了审计的“免疫”作用。
内部控制也是一种重要的控制系统。最高审计机关国际组织于1984年成立了内部控制准则委员会，2001年发布了《内部控制：政府责任的基础》，认为内部控制有助于保障政府机构：第一，遵守法律、法规，执行管理指标；第二，促进有序地工作，提高工作效率，达到预期的结果；第三，维护资产安全，防止舞弊、浪费、滥用和不当管理；第四，提供与机构使命相符的产品和服务，提高产品和服务的质量；第五，形成可靠的财务和管理信息，保持信息披露的真实性和报告的及时性。美国审计总署早在1983年就发布了《联邦政府内部控制准则》，作为联邦政府机构进行内部控制年度评估及报告的基础。
我国审计总署2004年发布了《审计机关内部控制测评准则》，但整体来看，我国政府机构内部控制状况与美国等发达国家相比，还有较大的差距。审计署审计科研所的研究报告指出：“公共部门内部控制，比企业更加薄弱，这是中国目前面临的非常突出的问题”，“中央一级政府部门，也就是中央部委中有73.08%没有建立风险评估机制。如果再往基层来看，公共部门的内部控制情况更不容乐观”。由审计署科研所提出的《政府部门内部控制研究》，对2005年至2006年中央部门预算执行审计结果、问题、建议和被审单位整改情况进行比较分析，结果表明，中央部门本级财政预算执行审计中，财政财务支出问题控制失效问题比较严重。调查显示，中央政府部委中，有近62%对交易和重要事项的处理没有设置效率督促、效果考核程序，约73%没有建立风险评估机制，且只有不到8%建立了单项业务或重在投资风险评估程序，38%没有设置日常内部控制监督程序，近一半没有设置内部控制定期检查程序。所以，在我国建设政府内部控制标准，逐步引入国家审计机关对政府部门内部控制的评价制度（包括出具报告），对保障国家经济社会健康运行，加强廉政监督，充分发布审计的“免疫系统”作用非常必要。
通过发挥审计“免疫系统”功能来加强廉政监督
（一）预防
从政府管治的发展来看，至少有三点应引起重视：一是强调政府内监督。据统计，英国从1976年至1995年，公务员人数下降了30%以上，但公共部门监管机构的人数估计上升了90%，负责监督政府的组织数量增长了25%。所以，克里斯托弗认为，政府内监管是个成长性的行业。二是管理前移，强调风险管控。如新COSO报告(ERM)强调风险管理，强调风险导向的内部控制。风险导向的审计也是如此，而国际内审的新定义也是强调内审要通过系统化、规范化的方法来评价和改善风险管理。三是强调软控制（无形的手的调控）。持“公共选择”观点的人认为，官僚机构内部竞争的价值比通过外部监督进行监管的成效强万倍（克里斯托弗，1999）。
1.建立健全内部控制制度
根据索耶的三角理论，贪腐的产生必须要有三个因素：异常需要、机会和合乎情理（借口），而通过加强内部控制可有效地消除贪腐的机会。因此，制度的完善来反腐倡廉，是一种事先的、积极的控制腐败风险的办法。对政府机构来说，建立健全内部控制制度相当于通过“打疫苗”获得免疫力。而政府审计在其中所起的作用，主要分为两类：一是作为同级政府部门内生机制，嵌入国家社会经济生活之中，发挥“免疫系统”的作用；二是作为外生的政府监督机构（如审计特派办）行使监督职能。为了充分发展其预防功能，对政府机构内部控制的评价应成为审计的一项重要的任务，该职能的行使对风险防范、政府控制度的健全、从根本上解决“年年查，年年犯”的问题。因为内控审计注重问题的源头、强调免疫系统的完善和风险的预防，对防范腐败能起事半功倍的功效。
内部控制包括控制环境、风险评估、信息与沟通、控制活动与监督。其中最早的内控（内部牵制）包括三个要素：职责分工、会计系统、人员轮换。牵制直到现在也是最为重要的内部控制手段。如在管理中强制决策、执行、监督权相互分离，相互制约。深圳市出台的“两规”就是牵制方法一种运用。
2.注重教育与廉政文化建设
防贪倡廉，法律、制度和文化是三种利器：法律使人不敢，内控使人不能，而道德使人不愿。其中，道德文化建设是最高一种境界和最有效的廉政机制之一。《大不列颠百科全书》将道德定义为“一种关于终极价值性质与评判个人行为对错标准的人生观”。树立正确的人生观，能有效的遏止舞弊三角理论中的“合理化”借口和GONE理论中的“贪婪”(Greed)和“需要”(Need)，这公共钱财也就不容易“丢失”(Gone)了。若社会大众能像William Shakespeare在Othello中所言“偷我钱囊的人，不过是偷窃到了一些废物、一些虚无的东西，固然有点价值，实在算不得什么，钱原是我的，如今变成是他的，而它也曾做过千万人的奴隶；可是他要偷去我的名誉，那么他虽然产不能因此而富足，我却因为失去它而成为赤贫了”，那么天下也就会太平许多。
主体(Entity)文化是一根无形的绳，它以不成文的规则来约束人们的行为。管理的最高境界就是用文化来管理，即自己管自己。不同的单位有不同的文化，好的文化是别人无法模仿的特殊内部资源，是一种核心竞争力。实际上，内部控制建议，最为重要的也是控制环境，其中文化建设和评估是重要的内容之一。我国“企业内部控制应用指引——企业文化”（征求意见稿）指出，企业文化是指企业在生产经济实践中逐步形成的、为整体团队所认同并遵守的价值观、经营理念和企业精神，以及在此基础上形成的行为规范总称。从主体层面，文化建设包括使命、价值观、单位理念和精神的培育，从个人层面应关注员工行为守则、职业道德规则规范的建设。
香港廉政公署（the Independent Commission Against Corruption，简称ICAC）就非常重视廉政文化建设，在其强调的肃贪倡廉三驾马车（执法、教育、预防）中，培育清廉文化是其工作的重要一环。如在ICAC网站上，就有大量的防贪教育资料（防贪锦囊等，从中也可看出ICAC非常注重防贪服务和清廉文化建设。
道德文化建设可抑制贪腐“压力”和“借口”。因此，应大力倡导政府官员的伦理道德、公共服务精神、责任行政理念、法制观念等，营造健康向上的从政氛围。总体而言，对政府廉政治理，要以制度约束为主，以教育培训、社会文化相配合进行综合治理。
（二）揭示
从反腐倡廉方面分析，揭示就是对经济社会生活中存在的各种贪腐问题进行客观反映、曝光。从政府审计的角度来看，揭示是一个审计过程，包括资料搜集、实施审计和披露审计结果。
没有信息披露的政府是看不见的政府，信息披露不充分、不真实、不及时，政府仍然看不见。而看不见的政府不可能是负责的政府。
不公开、不透明，政府活动就无法得到有效的公众监督。在政府行为不受审查、不可争论、不向社会公开的地方，腐败的危险、公共资源被滥用的可能性就会大大增加，透明度不是控制腐败的充分因素，但在多数情况下却是一个必要因素。
因此，对政府而言，信息充分披露是一种重要的廉政监督机制。不透明的政府是一个不负责任的政府，也不可能是一个清廉的政府。三角理论也说明，提高透明度，不给贪腐者以机会，可在一定程度上降低贪腐行为的发生。大量的研究表明，透明度与政府廉洁正相关。大量事实说明，媒体监督是廉政建设的一种有效手段。
对政府审计而言，揭示经济社会运行中的重大问题、揭示关系人民群众切身利益的问题、揭示重大的违法违规和经济犯罪问题、揭示行政不作为、乱作为等重大问题、揭露重大的损失浪费、环境污染、威胁国家信息安全等问题、揭示重大的体制性障碍、制度性缺陷等问题，能促进依法治国和反腐倡廉建设，能促进改善民生，建设和谐社会，对促进深化改革，健全法制等有重要的意义。完善政府审计中有关贪腐的公告制度和改进信息披露，也是一项重要的廉政建设工作。
（三）抵御
从廉政监督的角度来看，所谓抵御目的就是要消除贪腐的“病灶”。从经济理论上来分析，增大贪腐成本（使腐败收益远小于成本），从重处罚是抑制腐败的重要举措。因为假设只有50%的贪官可能被发现，其中只有50%的人被立案调查，被调查者中又只50%会被惩处，最后的查处率是0.0625(0.5×0.5×0.5)，这也就是说100个贪官只有6受到处罚。据统计，1993年至1998年，每100名受党纪政纪处分的干部只有42.7人被立案侦查，只有6.6人被判刑。其中省部级被判刑的比例最高，为60%，厅级比例为32.6%，县处级比例最低，只有14.6%（张泰恒，2008）。所以，笔者认为提高贪腐处罚标准（加大处罚力度）和执行力是目前廉政建设的重要工作。
从审计“免疫系统”来分析，要发挥审计“免疫”清除功能，对发现的腐败问题要及时进行反映，涉及法律要排除干扰，及时移交司法处理，并深入分析问题产生的原因，提出改进意见。对可能的隐患（包括制度缺陷）要报告、要跟踪。这样才能有助于政府抵御腐败行为。
审计公告制度把审计监督和舆论监督紧密地结合在一起，有利于强化审计结果的执行，实现政府审计的抵御功能。
总之，政府审计对廉政监督非常重要。正如N·切斯特所言“审计实际上如同一条准绳，借助它我们可以最轻易、最有把握地将各类地方行政管理者引入正轨，避免他们误入歧途。因此，对审计的重要意义无论如何强调都不过分”。
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