我国土地产权制度与耕地保护问题研究，本文主要内容关键词为：耕地论文,产权制度论文,土地论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何切实有效地保护耕地，以实现耕地总量动态平衡的目标，目前人们较多关注的问题是宏观调控、行政管理、总体规划、法制保障、动态监测等等，这无疑都是十分正确和非常有意义的。然而，从长远观点和根本意义上分析，土地产权制度本身的缺陷所引起的种种问题可能恰恰是耕地有效保护的难点。本文仅对此作一些探讨。
一、土地产权制度与耕地保护的理论分析
产权是以财产为客体的各种权利的总和，包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等，它是人们围绕或通过财产而形成的经济权利关系，其直观形式是人对物的关系，实质上是由于物的存在和使用而引起的产权主体之间的关系。产权内在地具有排他性，也即对特定财产的特定权利只能有一个主体，且他总要阻止别的主体进入特定财产权利的领域，保护特定的财产权利。如果没有这种排他性；不管是否是某一财产的主人，都可以一样地占有、支配或使用该财产，也就无所谓产权。事实上，产权的任何权利都由权能和利益两部分内容构成，权能就是产权主体对财产的权力或职能，产权的利益是产权对产权主体的效用或带来的好处。任何产权在利益上的实现，都要求其主体行使相应的职能，不通过权能的行使而获得利益的产权是不存在的，无利益的产权也是不存在的，只要社会上还存在不同的利益主体，只要人们还有利益观念，就不会有人对无利益的产权感兴趣。土地产权是指以土地作为财产客体的各种权利的总和。包括土地所有权、土地使用权、土地收益权、土地处置权和土地抵押权等。既然设置有土地产权，就意味着社会上有不同的土地产权主体，可拥有不同的土地权利。那么，不同的土地产权之间必须有明确的界限，否则，权能的行使无法有效地进行，利益也无法实现，便会导致无穷尽的产权纠纷，土地产权交易也无法顺利地进行，土地资源，尤其是耕地资源的保护、利用、配置都无法有效地实现。因此，对土地产权的设置、确定、界定、保护和行使必须建立一系列的规则，使土地产权关系制度化，即建立土地产权制度。那么，任何一个主体，有了属于他的界限确定的土地产权，如耕作权，不仅意味着他有权在他拥有的土地上从事耕作，而且界定了他得到了相应的利益即农产品，使其行为有了收益保证或稳定的收益预期。这样，其行为就有利益刺激或激励，就能充分调动主体保护耕地、充分利用耕地的积极性。
事实上，土地产权安排或产权结构直接形成土地资源配置状况或驱动土地资源配置状态的改变，土地产权制度决定土地资源的内在调节机制和外在调节机制及两者的结合。相对产权不明晰状况而言，界定明晰的土地产权本身就是对土地资源的一种配置，它能减少土地资源的浪费，提高土地经济效益。因为只有土地产权主体才会从成本收益比较的角度关心土地资源配置效率。土地资源产权在不同地区、不同部门的不同主体之间的分布，就完全地界定了土地资源在不同主体之间的配置。而土地产权主体状况在一定限度内决定经济形式的选择，从而决定土地资源配置的调节机制。例如，总体上说，高度集中的土地产权状况决定土地资源配置的计划调节，分散的、多元的土地产权主体状况决定土地资源配置的市场调节，二者的不同组合决定两种调节方式的不同组合。任何一种稳定的土地产权格局或结构，都基本上形成一种土地资源配置的客观状态。土地产权的变化也同时改变土地资源配置的状况，包括改变土地资源在不同主体间的配置，改变土地资源的流向和流量，改变土地资源使用的分布状况。也就是说，土地产权的变化必然改变土地资源配置格局。
我国是一个土地资源严重短缺而人口压力巨大的国家。现有人均耕地1.2亩，仅为世界平均水平的1/4，而且仍在递减。切实保护耕地是保证农业稳定发展、粮食生产能力提高，实现社会和经济长期持续发展的关键，并且从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排，依赖于土地产权制度建设。
二、现行城市土地产权制度与耕地保护
我国的城市绝大部分是矗立在平川沃土之上，今日的城市建于昨日的良田，明日城市的扩大仍要蚕蚀今日的耕地。因此盘活城市存量土地，提高城市土地的利用效率是减少城市对耕地的蚕蚀，保护耕地，实现耕地总量动态平衡的重要措施之一。而现行城市土地产权制度的不尽合理是城市存量土地盘活困难、耕地难以得到有效保护的最重要原因之一。
（一）城市土地产权的主体不明确直接导致耕地难以有效保护 城市土地产权的主干是土地所有权。我国《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》都明确规定，城市土地属国家所有。即，国家是城市土地所有权的主体。在计划经济体制下，由于实行统收统支的财政体制，中央政府与城市政府的利益是高度一致的，城市政府仅仅是中央政府的一个简单派生机构，理所当然地，中央政府成为城市土地所有权的主体。应该说，在当时的社会经济背景下，城市土地所有权的主体是明晰的。
然而，土地产权是一种具有物质内容的并直接体现为对财产拥有利益的权利，其目的在于享受利益自不待言，而且是以权利人对土地标的物的直接支配并享受之为特点的。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，尤其是“分灶吃饭”和“分税制”的实行，城市政府逐渐拥有了自己相互独立的财产利益。《土地管理法》也规定了县级以上城市政府拥有一定的土地使用审批权限，在利益机制的驱动下，城市政府事实上行使着城市国有土地所有权主体的权力，同时它又是城市土地管理权的主体。而目前考核城市政府政绩的主要依据是国民生产总值、人均国民收入等经济指标，同时城市土地的产出率远远高于耕地，政府征用耕地并出让其使用权，可获得相当可观的财政收入，因此，城市扩展大规模地占用耕地已成为现行土地产权制度下的必然结果。故而我们认为，要实现切实保护耕地的目标，必须明晰城市土地所有权的主体。
（二）城市土地产权结构不合理加速了对耕地的蚕食 随着土地使用制度改革的渐次推进，人们在土地上发生的经济关系越来越复杂，因此必须在同一块土地上创设有多项责、权、利界定明确的权利，才能适应经济发展的需要。但是，目前城市土地产权单一，仅有所有权、使用权、租赁权和抵押权，权能不清，已在较大程度上阻碍城市土地利用方式从粗放型向集约型的转变。对于城市划拨土地使用权，这方面的问题尤为突出。
从理论上分析并按现行法律规定，划拨土地使用权是不能进入市场流通的。然而人们面对的现实却是进入城市隐形市场的土地产权，主要是行政划拨的土地使用权。城市土地产权隐形市场的存在导致多种弊端，造成土地产权市场混乱，已严重影响建立统一、开放、竞争、有序的土地市场，从而影响城市土地利用方式走以内涵挖潜为主的路子，也阻碍现有城市存量土地利用集约度和使用效率的提高。
据初步统计，我国目前有620个城市，约15000个城镇，4万多个小集镇。620个城市的建成区面积约为1.5万平方公里，15000个城镇占地也约为1.5万平方公里，两项合计约4500万亩。全国城市平均整体容积率（城市建筑面积除城市占地面积）只有0.31。据专家分析，根据我国情况，城市整体容积率一般可规划为0.4—0.45，最高控制在0.6以下为宜。倘若按0.45计算，相当于少占新增土地630万亩。以城市用地占用耕地按80%计，则相当于有效保护城郊高产良田504万亩。
由上述分析可见，科学创设土地使用权权利，尤其是占城市土地95%以上的划拨土地使用权权利，理顺土地使用权的权益关系，盘活划拨土地资产，按照产权经济学原理重新界定或合理地分解土地使用权，促使城市土地利用方式从粗放型向集约型转变，是有效保护耕地的重要途径之一。
（三）城市土地产权权益关系的不合理难以形成有效保护耕地的机制 城市土地产权作为一种财产权，与利益总是密切联系的，这点道出了土地产权制度的实质。从经济学观点看，人们界定和使用土地产权的目的在于获得利益。研究土地产权的重要意义之一就是要通过创设土地权利，界定土地权能利益，调整土地收益分配关系，实现土地权益的合理分配，促进城市土地资源的有效配置。
对于现行的城市土地产权市场，不仅是出让土地使用权、转让土地使用权、出租土地使用权、抵押土地使用权、划拨土地使用权等的权益关系不清，更重要的是没有理顺中央政府与地方政府、城市政府与拥有土地使用权的单位或个人、城市政府与集体农民之间的土地收益分配关系。由此，不少城市政府“以地生财”，通过征用耕地并出让其使用权，获得十分可观的财政收入。在沿海一些城市，已经出让的土地，足够几年开发使用，但为了现行政府的财政收入，仍在不断地征用耕地出让其土地使用权。由此可见，现行城市土地产权的权益关系不清，已成为有效保护耕地的重要障碍之一。
试想，如能建立城市对国有土地使用权的有偿占有制度，即对城市已占有的土地，中央政府按其总面积和区位条件征收土地调节税，对城市增量土地中占用耕地的，收取高额的耕地占用税，对有效保护耕地无疑是有益的。
三、现行农村土地产权制度与耕地保护
自1978年以来，我国农村实行了土地家庭联产承包责任制，新设置了土地使用权，使农民重新获得了部分土地权利和利益，也使农民从成本收益角度关心耕地资源的产出率和经济效益，极大地激发了农民的生产积极性和创造性，农业生产得到了很大的提高，农村经济也得到了迅速的发展。土地产权制度的改革取得了辉煌的成就。然而随着经济体制改革的深入，商品经济的发展，现行农村土地产权安排和产权结构以及土地产权制度已呈现出某些局限性，并成为保护耕地，实现耕地可持续利用的主要限制性因素之一。
（一）集体土地所有权产权主体不明确，集体组织难以成为自觉的耕地保护者 我国法律规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属集体所有。全国农村集体土地分属于不同的集体组织，由于目前国家对集体土地所有者缺乏强有力的约束，因此每个拥有土地所有权的集体经济组织就会单纯追求使自己拥有的这块范围有限的土地的产出率和经济效益尽可能最大化，而土地作为农用，尤其是种植粮食作物，其经济效益可能是最低的。因此，集体土地所有者从自身利益出发，难以成为自觉的耕地保护者。
按行政划分，集体有乡、村、组三级，自从“政社合一”“队为基础”的体制被打破以后，并未明确规定过集体所有制的基点在哪里。而且大部分地方的乡或村已不存在具有法人资格的社区合作经济组织，造成集体土地产权主体不明确，使土地所有权及其各项权能无法有效地行使，对承包给农户的土地使用权缺乏约束力，必然导致滥用、乱用土地，耕地保护无法从根本上得到实施。
（二）集体土地产权界定不明晰导致耕地保护难以得到切实地执行 集体土地实行所有权和使用权相分离制度，土地所有权属集体，使用权承包给农户，但对所有权和使用权的内容、范围没作出明确的划分，对所有权主体和使用权主体的权利、义务、责任未作出具体的规定。
对土地所有者来说，土地所有权的重要性不仅在于它的法律意义，更在于凭借它获得一份利益，即获取地租收益。事实上，土地分户承包后，各地实行的在某种程度上说仍是无偿使用制。原先设想由农户向集体上交一定提留，在很大一部分地区却未能实现。在贫困地区，集体提留提不上，在较富裕地区，因为农业经营比较利益低，所以土地承包到户免交集体提留改由乡镇企业负担。集体土地所有权并没在经济上得到实现，从这一点来说，集体对土地所有权已“毫无意义”。集体土地所有者对生产上需要而一家一户无法单独完成的统一项目诸如农田基本设施以及农村社会化服务设施的建设投资自然完全丧失，对农户的土地经营也难以进行必要的管理，使得承包土地的农户在占有土地使用权的同时实际上占有了土地所有权，导致土地使用权扩张。表现在农户对土地使用的任意性或非约束性。出现挖田养鱼、取土卖泥、滥占耕地建房等改变土地用途和粗耕粗种甚至弃耕抛荒、掠夺式经营破坏地力等破坏耕地行为，尽管这些行为已受到公众的谴责，但由于产权界定不明确而无法从根本上得到纠正。而且法律也没有对拥有土地承包经营权的农户是否有责任施行对土地生产经营中有效的技术措施、耕作制度和科学的田间管理方法等作出明确的规定，对土地资源利用不尽合理、效益低下，是否该负责任以及该负什么样的责任也没有明确规定。农户经营土地几乎完全以其自身的经济利益最大化为目标。因此耕地保护难以得到切实地执行。
（三）现行集体土地产权结构不合理，使土地农转非控制困难 目前我国集体土地设有所有权和使用权，而且规定农户承包的土地不能随意改变用途。也即农户从集体承包的土地使用权只有使用、经营和收益的权利，不能改变其农业耕作用途，实际上农户对承包来的土地只有耕作权。随着社会生产力的提高，经济社会的发展，工业化、城市化进程的加速，必然会有土地从农业用地改变为建设用地。客观上的需要和丰厚的比较利益及国家对集体所有权弱约束和农户使用权的膨胀，驱使农户或集体组织把农地转成非农地，加之农地发展权的缺乏、土地农转非行政制裁的乏力使土地农转非控制困难。
（四）集体土地产权制度安排不尽合理导致土地资源配置、耕地质量保护困难 我国宪法和土地管理法都规定：国有土地和集体土地可以依法转让，具体办法由国务院另行规定。然而到目前为止，农村集体土地转让的具体可操作性规定仍没有出台。农地的转让也难以合法地进行、土地资源流动、配置困难。事实上产权的可交易性是产权能够成其为产权的重要属性，也是产权发生作用或实现其功能的内在条件，但产权是否进行交易除国家为公益事业征地外，都应该是产权主体权衡利弊后的自主行为。而现行的农地平均承包使用及土地的频繁调整，使农民对土地的预期收益难以稳定地实现，从而出现粗耕粗种，掠夺式经营，导致耕地质量下降，耕地难以实现可持续利用。
四、土地产权制度改革的原则与思路
土地产权改革在整个土地制度改革中起着基础和核心的作用。它可以从不同的角度、不同的途径、不同的层次分别进行分析探讨。不同的国情、不同的社会经济背景、不同的社会历史发展阶段可能有不同的改革思路。因此，在讨论具体的产权安排之前，有必要明确指出制度选择的基本原则：
（一）有利于耕地的有效保护原则 切实保护耕地不仅关系到我国经济可持续发展，而且直接牵涉到子孙后代的生存。它与“十分珍惜和合理利用每寸土地”一起，构成我国赖以立国兴国的三大基础性施政方针之一。土地产权制度改革，必须有利于耕地保护，并以切实保护耕地为基本前提和根本指导原则。
（二）有利于土地的集约利用原则 土地利用从粗放型向集约型转变，是我国国情所提出的迫切要求，社会经济发展的客观规律，也是城乡人民共同承担保护耕地亦即保护我们生命线这一历史重任的极其重要的途径。无论是城市土地产权主体的明晰，土地产权权利的创设，还是农用土地承包经营权的完善，都必须有利于土地利用方式的转变和土地使用效率的提高。
（三）有利于理顺土地收益分配关系原则 土地产权制度改革内容的核心是要理顺土地所有者、使用者、经营者的经济关系，构建科学、合理的土地收益分配制度，促进土地资源的有效配置。这是因为，无论制度如何安排，也无论改革是否进行，土地收益是客观存在的，问题是土地所有者、使用者、经营者各方对土地收益作如何分割更有利于土地的优化配置。这就要求，土地产权改革必须以明晰并理顺不同权利主体的权益关系。
（四）有利于保障制度效益最大原则 土地产权改革的内在目标，应该是有利于最大限度地降低其制度运行费用，又有利于最大限度地提高其收益。即应该使制度损失最小，交易费用最低，同时，又使资源配置效率最大。如果按照这一原则，农地改革中的“国有民营”思路，在现阶段未必可取。因为其中的交易费用很大，而土地配置效率又未必最高。
以前述土地产权制度与耕地保护关系的分析为依据，按照上述制度选择的基本原则，我们从有效保护耕地的角度，对我国土地产权制度改革提出以下基本思路。
1.明晰土地产权的主体与法人，明确界定各权利主体的责、权、利。土地产权是由权利人直接行使的，因此必须明晰土地产权的主体与法人代表，具体界定各项权利主体对土地的义务、权利、利益和责任的限度，以便产权主体能行使相应的权利、担负应尽的责任，并履行法律手续。
例如对于城市土地，从理论上讲，应归中华人民共和国所有，其所有权当然应归中央政府掌握并行使。但我们认为，由于土地位置的固定性和不可移动性，它又必须由各级地方政府特别是城市政府管辖。而且城市政府也是整个国家政权体系的必要组成部分，有理由也有必要掌握并行使城市土地所有权。据此可认为，城市土地产权的主体应是城市政府。中央政府保留对土地的最终所有权。为体现最终所有权，中央政府可对城市政府使用国有土地或进行国有土地产权交易收取地租或交易税，这种产权的权益关系可能更符合我国国情。
对于农村集体土地所有权主体可根据目前农村现有组织、家庭承包责任制的实际发包、管理情况，同时考虑制度的延续性确定为村民委员会，而且村民委员会是由本集体全体成员选举出来的，能代表集体成员行使权利履行义务。
2.设置新权能，完善土地产权结构。我国目前土地产权权能设置单一，权利界定不明确，造成同一土地财产上不同权利之间边界模糊，所有这些已影响耕地资源的有效保护。因此，土地产权制度的重要内容之一就是要规范现有土地产权权利，合理设置、界定一些新权利，明晰产权边界，形成适应土地利用方式转变需要的土地产权结构。
根据市场经济运行需要、土地资源特点及其经济运行规律，在规范土地所有权的同时，设置、界定下列权利将会有益于保护耕地，规范土地市场。(1)耕作权。只允许在土地上从事耕作的权利。事实上这是对原经营承包权的进一步明确。设置耕作权有利于保护耕地，阻止土地经营者私自进行农转非。耕作权可以转让、出租、抵押、继承。(2)农地发展权。农地转变为城镇工矿建设用地的权利。它首先自动地归国家所有，当地城镇政府可通过一次性缴纳高额农地发展权占有税而拥有在该农地上进行城镇建设的权利，成为该土地产权的主体。以后该新增城镇土地便和已有城镇土地一样，每年由城镇政府向国家交地租。(3)建筑权。在集体土地上建筑房屋供本集体组织内的成员自己居住使用的权利。它不能出让转让，出租和抵押，但可以继承。(4)地上权。通过有偿方式获得在国有土地上建筑房屋或构筑物的权利。地上权可以转让、出租、抵押、继承。(5)使用权。通过行政划拨方式获得在国有土地上建筑房屋或构筑物和原使用集体土地发展起来的乡镇企业对其使用的土地所拥有的权利。它不能转让、出租、抵押。(6)地役权。为自己土地的便利在他人土地上设定的权利。
3.全面推行土地产权的租赁制，促进土地的高效利用。土地出让制度无疑可以为政府在短期内筹措到大量资金，用以进行城市建设和改造，然而，随着市场经济的发展，单一的土地有偿出让制度越来越不适应社会与经济发展的需要，全国除少数有实力的房地产公司、合资企业外，大多数企业，尤其是国营大中型企业均无力支付巨额出让金，导致政府一再让利削减地价（多数仅为评估价的10%—20%）甚至进行记帐空转。为了实现耕地的总量动态平衡并适应土地利用方式从粗放型向集约型转变，将土地产权制度改革推向深入，有必要在土地有偿出让的同时，全面推行土地产权的租赁制，它至少具有如下七个方面的优势：(1)企业负责人容易接受。在我国现行企业制度中，企业负责人的任职时间有限，以租赁方式获得短期土地使用权，使企业一次性投入成本低，有利于企业负责人任期内目标的实现。(2)企业容易承受。城市土地的绝大部分仍是以划拨方式被用地单位占有和使用，而占有大量划拨土地的国有企业，经营效益低甚至陷入高负债率经营，并无能力为其使用的土地使用权一次性补交巨额出让金，实行土地租赁制，一次性投入将会少得多，从而增强企业的承受能力。(3)产权关系可以得到进一步明确，土地市场可以得到进一步规范，从而促进存量土地盘活和土地利用方式转变。由于原划拨土地的使用者已成为事实上的土地所有者，导致了土地产权关系的模糊，并成为土地市场秩序混乱、隐形市场发育的症结。实行土地租赁制，将土地所有者与土地使用者通过合同固定下来，土地所有者向使用者收取年租，产权关系自然清晰，划拨土地使用者，特别是已进入隐形市场进行土地经营活动的划拨土地使用者，不管从心理上还是经济上都能承受，隐形市场便可以得到进一步规范，更重要的是能盘活土地资产，转变土地利用方式，从而促进土地高效利用，有效地控制城市的低效益扩张，实现保护耕地的目的。(4)城市政府能得到稳定的城市建设和维护费用。通过土地使用权出让，政府可一次性取得至少长达三十年的土地收益。但由于最近几年在经济利益驱动下，政府出让土地使用权面积过大，加之为实现耕地总量动态平衡国家政府正在争取更加有力的措施抑制城市增量土地增加，城市政府便无法得到稳定的土地出让收益，推行土地租赁制，城市政府不但可逐年收取租金收益，而且还可以随着土地收益的增长不断地调整租金，并随着租赁范围的扩大而增加租金收入，使城市建设和维护得到稳定的资金来源。(5)减少土地收益流失。目前土地出让收入是城市的重要财政收入，城市政府为保证和增加土地出让收入，一味低价超量出让土地，造成土地收益大量流失，耕地被大量转为建设用地。实行土地租赁制，可规范土地市场，防止土地利益流失，稳定地价，促进经济健康发展，减少对耕地的蚕食。(6)增强政府宏观调控能力。实行土地租赁制，政府可通过调整租赁期限、租金水平，调整土地利用方向和方式，优化土地资源配置，实现土地可持续利用。(7)促进农地集约经营、规模经营。农地实行租赁制，可促进土地向种田能手集中，并对土地增加资金和技术投入，实现土地适度规模经营、集约经营，提高土地利用率、产出率和商品生产率。
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