农民工维权立法的现状及原因分析，本文主要内容关键词为：农民工论文,现状及论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1004-342(2006)03-06-03
农民工是伴随着中国改革开放而产生的新兴社会群体，已经是产业工人的重要组成部分，但又背着农民身份。据统计资料显示，我国目前进城谋生的各类农民工约有1.5亿人，然而，由于受到现行的人口流动、就业、社会保障等政策和法律缺陷的影响，其应得的各种权益受到社会的严重侵害，长期处于城市社会最底层，成为社会中客观存在的弱势群体，导致了诸多社会矛盾和社会问题的产生，如劳资矛盾、欠薪、恶性刑事案件等问题。若这些矛盾不妥善解决，就会不断激化，甚至引起社会动荡。因此，从制度上切实加强对农民工权益的法律保护，既是广大农民工的迫切要求，也是构建社会主义和谐社会的应有之义。
一 农民工权益法律保护的现状及理性分析
针对农民工这一特殊群体，现行法律法规的调控并不是一片空白：既有适用于全国的《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》等，也有劳动部门制定的专门针对农民工的各种规章等。通过对这些法律文件的分析，笔者认为，受对农民工角色定位的影响，现有法律、法规呈现出如下特点：
1、矛盾性。一方面，《中华人民共和国劳动法》将农民工视为普通劳动者，将他们与城镇劳动者一视同仁；但另一方面，各地政府出台的法规规章却又将农民工视为另类、边缘人加以特殊对待。如北京市劳动部门的有关规定，用人单位招录人员要严格坚持“先城镇、后农村，先本市、后外地”的原则，对下岗待工人员较为集中的系统，要严格控制外地务工人员的使用数量，并对外地务工人员可以选择就业的行业、工种等进行了明确的限制。这种对法律主体定位的不确定性，直接妨碍了法治的统一和尊严。
2、不公正性。现行政策法规在调整农民工与政府、与用人单位及与城镇劳动者的社会关系上表现出强烈的权利义务的不对等，实质体现了对农民工权益的限制与歧视。
在政府与农民工的关系上，政府一方面从宏观上不得不接受农民工进城的现实，但另一方面却仅仅将农民工视为被管理对象，而在微观政策法规上表现出对农民工重管理、轻服务的倾向，折射出政府职能的错位和缺位。农民工为城镇发展做出了不可忽视的贡献，却享受不到应有的公共服务：就业信息不畅通、职业培训不足、缺乏应有的社会保障、权益救济渠道狭窄且成本过高等等，这其中政府难辞其咎。尤其是一些地方政府为了提高地方财政收入，吸引投资，不惜代价，对资本无原则地迁就，对违反劳动法的做法放任不管，致使严重侵害农民工的重大事件频频出现。
在城镇职工与农民工的关系上，政策法律的天平长期以来一直明显地偏向城镇职工。许多有关劳动力方面的政策法规将农民工与城镇职工分而治之、区别对待，据2005年12月中华全国总工会报告显示：1.5亿农民工遭遇“双重劳动标准”，形成了城镇职工与农民工事实上的不平等。农民工的平等就业权、生命健康权、劳动报酬权、民主参与权、子女受教育权、社会保障权等权利得不到保障。据不完全统计，2004年至2005年各地公安机关共查处侵害民工合法权益的案（事）件15万余起，同期成都市两级法院受理并立案解决的农民工侵权案件约5000余例，仅建筑、加工制造业拖欠农民工工资事件就超过5万余起。①由此所产生的后果是十分严重的：这种人为地将劳动者分为一等、二等公民并分别对待的现状，将会逐渐积蓄社会张力，激化社会矛盾。当前进城打工的基本上是青年农民，他们民主意识和反抗意识强，对社会不公平的忍耐性差，思想上容易走上极端。农民工怨言：在家里没有出路，而进城又无门路，干的是脏、苦、累、差、险的活，受到的却是歧视待遇；遇到困难没人管，打官司又没有钱。由于我国法制的不够健全以及社会上对农民工的歧视，使得他们对正当的体制内的保护已经失去了信心。其内心积聚了太多的苦，太多的怨，先是忍，忍不住了就以一种极端的形式发泄出来，终极反抗就是犯罪。农民工之所以走向犯罪，笔者认为社会环境起了决定性的作用。2005年发生的震惊全国的王余斌事件就是一个典型案例。这不能不要求我们的政府引起高度的重视与警惕，否则，建立公正和谐的社会就成为一句空话。
二 农民工权益保护缺失的原因
农民工的权益保护缺失，主要是历史和传统体制等因素导致竞争的初始条件的差异等原因造成的。
1、社会结构因素。农民工是城市的无归属群体，单位组织、行政组织、职业组织、社会团体以及社区组织、文化团体、福利组织等都不涵盖农民工。据调查，农民工只有11.9%的人加入城市的一些组织②。国家掌握的教育、就业、住房、医疗福利和社会保障等方面的资源主要是通过这些组织进行分配的，农民工无法进入这些组织意味着不能参与资源的分享。制度层面上，以户籍制度为核心的一整套城乡分割的制度安排尚未彻底清除，城市的公共资源和社会服务系统未完全对他们开放，他们无权参与公共行政，没有被纳入社会保障网，缺乏专门的机构和合法的组织保障他们的权益。
2、政策性因素。总体上看，让农民工参与城市化、现代化的进程并实现向上的社会流动尚未纳入一些政府的议事日程，政府还是停留在“提高农民收入”的认识层面来对待农民工问题，没有把它看作中国社会结构的一次具有本质性的伟大转变。部分地方政府采取了浓厚的地方保护措施，在对待农民工的问题上，忽视农民工给当地经济与整个社会起积极作用的一面，夸大其消极作用，只注意到农民工带来的种种社会问题，于是采取轰、堵、罚的政策。尤其在就业问题上，采取先城市后农村，先本地后外地，先本省后外省的“三先政策”，以保护城市与地方利益。
3、现有相关法律制度存在缺陷。我国保护农民工权益的法律存在缺失，《劳动法》就是一部很不完善的部门法，存在位阶低、缺漏过多、操作性不强、对劳动者保护力度不够等诸多问题。失业、医疗、住房、劳动保护、社会保障、子女受教育问题等许多方面都是《劳动法》所无法涵盖的；劳动者相对用人单位明显处于弱势地位，但《劳动法》没有向劳动者采取倾斜保护，使得劳动者特别是农民工，无法与用人单位抗衡，其合法权益难以得到切实的法律保障。正如梁慧星先生所言：“我们改革开放以来，在一定意义上说我们以牺牲劳动者为代价换来了经济的发展。你们看看那部《劳动法》有什么真正的保护措施？可以说《劳动法》把劳动人民这个过去被称为领导阶级的整个阶级出卖给了企业家。”③另外，与《劳动法》相关的配套法规不健全，表现为零乱、层级低、冲突多，难以操作和准确适用等问题。由于与《劳动法》配套的法律法规的欠缺，涉及到劳动关系运行的重要领域尚无相应的法律法规予以规范，导致出现问题难以甚至无法解决。
4、法律救济的不经济。从劳动争议的解决到拖欠工资的追讨，如果通过正当途径解决，正常程序一般要通过劳动监察部门核查、协调、劳动仲裁机构仲裁，或者通过法院进行裁决，要经历几个月。农民工涉案标的额一般在几百元至几千元之间，无力支付差旅费、律师费和诉讼费等费用，无法承受长时间的煎熬和拖累。所以，他们除涉案金额较大的工伤案件外，很少通过劳动仲裁和诉讼等途径加以解决。据农民工维权成本调查表明，追讨1000亿元欠薪需支付3000亿元成本④。法律救济的高成本使农民工理性地回避事后救济。
5、农民工综合素质较低。据有关部门的调查，进城农民工，具有初中以上文化程度的只占11%，70%以上的人没有经过任何培训⑤。他们的法律意识相当淡薄，法律知识也缺乏，这使得其维护自己权利的能力相当的低微。据一份对753名农民工的调查显示，农民工对与其劳动权益十分密切的《劳动法》，只有10.2%的人表示“非常了解”，54.1%的人只是“知道一些”，18.7%的人只是“听说过，但不知道是咋回事”，还有15.8%的人甚至“听都没有听说过”⑥。这往往使农民工事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在权益受到损害后不知道怎么样用法律武器来维护自己的权益，不知道通过何种途径去解决，有的甚至拿不出证据。
三 为农民工维权立法的路径选择与机制创新
洛克认为：“谁握有国家的立法权或最高权力，谁就应该以既定的、向全国人民公布周知的、经常有效的法律，而不是以临时的命令来实行统治”⑦。因此，必须根据我国的实际情制定和完善法律体系、法律规范。当前改善农民工的弱势地位，必须以宪法和基本法律为依据，清理不合理的政策和法规，以户籍制度改革为起点，以打造负责任政府为支撑，以社会组织保护为辅助，以司法救济为后盾，构建全面的农民工维权保护网。
1、尽快建立健全相关法律法规。(1)改革我国的户籍制度，制定新的《户籍法》，赋予公民迁徙自由，并剥离附着在户籍上的各种政治、经济利益，给予农民工“国民待遇”。国际人权公约把迁徙自由作为一项重要的人权看待。1948年《世界人权宣言》第13条规定：“人人在各国境内有权自由移徙和居住；人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。”1966年《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。任何人进入其本国的权利，不得任意加以剥夺。”在当代世界各国宪法都普遍赋予公民居住和迁徙自由权，全世界仅中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度。所以，改革我国的户籍制度，剥离其附着其上的政治、经济利益已刻不容缓。(2)清理对农民工的歧视性法律、法规，修改和制定保护民工权益的系列相关法。我国的《劳动法》、《工会法》、《选举法》、《土地管理法》等应进一步修改，已列入全国人大常委会立法规划的《社会保险法》、《社会救济法》、《保障措施法》、《劳动合同法》等也应尽快出台，建议制定《农民工权益保障法》和《反就业歧视法》，以便对农民工合法权益提供全方位的法律保护。
2、加大执法力度。从目前的法律体系来讲，虽然我国现行的法律关于农民工劳动权益保障方面存在很多空白，但仍有一些法律、法规的很多规定涉及到农民工劳动权益的保障问题，在这些法律的前提下，即使不对现有的法律进行修改，农民工的劳动权益仍可以得到一定程度的保护，因此行政机关和司法机关应当加大执法力度，有法必依、执法必严、违法必究，对于侵犯农民工劳动权益的单位和个人加以严惩。否则即使立法者制定再完善的法律，法律也会因无法得到贯彻落实而成为一纸空文。
3、建立法律援助机制。农民工是生活在城市的边缘人，权益受到侵害时通过正常的法律途径解决费时费力，承受不起折腾。因此，应当为农民工劳动权益的保护建立法律援助机制，如在法院中专门成立审理涉及拖欠农民工工资民事案件的速裁法庭，办案突出一个“快”字，收费做到一个“缓”或“免”字。在政府部门设立专门的农民工工资准备金制度，在必要时由政府垫付用人单位拖欠的工资，再由政府部门向用人单位追偿，这样就能够保证农民工的基本生活需求。
4、建立为农民工维权的政府目标考核机制。“农民散落在城市而没有自己的组织，成为流民，他们是没有发言权的。从流民角度而言，他们的利益无法‘自致其上’。”⑧因此，政府应该承担起维护农民工合法权益的法定责任，把为农民工维权纳入对各级政府的考核目标，并象追究“矿难”责任那样追究侵犯农民工权益的地方行政首长的责任。
5、建立农民工工资发放正常机制和最低工资制。制定《工资支付条例》是解决拖欠农民工工资和最低工资标准得以强制执行的有效法律保障，可以规定对农民工资改“月薪制”为“周薪制”。并且还应规定用人单位出现无故拖欠农民工工资和不执行最低工资标准，侵犯农民工合法权益的情形时，承担严重惩罚性法律责任。
6、建立社会维权体系。维护农民工的合法权益仅靠政府、体制、法律自上而下的“压”是不够的，还必须尽快建立健全全社会共同参与的“维权体系”。建议一是由政府牵头，成立由法院、公安、司法、建委、劳动、安监、教育、卫生、工会、工商联、妇联、团委等参与的专门农民工维权与法律援助领导协调机构，通过整合资源来降低农民工维权成本。尤其是各级工会要采取有力措施，扎实深入地做好维护农民工合法权益的工作，叫响“农民工有困难找工会”的口号。二是要让农民工进入城市的各类组织，特别是加入工会，建立党团组织，并将农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病、法律服务和治安管理工作纳入所居住区的管理。用人单位、企业应遵纪守法，自觉维护农民工权益。政府部门和司法部门要消除地方保护主义思想，加大对不严格执行安全生产规章制度、不重视职业病防治的企业的处罚力度。媒体和舆论应加强监督，并引导大众正确看待农民工，将农民工作为潜在市民、新的产业工人来对待，帮助他们完成向市民转变。
7、提高农民工的素质和法制观念。流出地政府在组织劳务输出时，要搞好农民工外出前的基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面的培训，提高农民工遵守法律法规和依法维护权益的意识。流出地和流入地政府要充分利用全社会现有的教育资源，委托具备一定资格条件的各类职业培训机构为农民工提供形式多样的培训。
我们必须正视两个现实：以“两栖”为特征的农民工现象在短期内不会消失；与之相关的各种歧视、社会公平及生产要素合理配置等问题也难以在短期内得到彻底改善。因此，构建和谐社会，首先需要关注多达1.5亿人的农民工队伍，发挥他们的积极性，解决他们的问题，只有当亿万农民工真正成为城市人的时代，才是构建社会主义和谐社会的中国真正走在世界前列的时代。
收稿日期：2006-04-08
注释：
①《羊城晚报》2005年7月27日报道。
②王春光：《新生代农民流动人口的社会认同与城乡融合的关系》，载《社会学研究》2001.3期。
③梁慧星：《合同法的成功与不足》（下），载《中外法学》2001年第1期。
④《中国青年报》6月9日报道。
⑤朱礼好：《谁帮民工跨越素质门槛》，载《中国县域经济报》，2003.7.(4)。
⑥徐增阳、王洪：《弱者的权利：农民工的权益保护问题》。
⑦［英］洛克：《政府论（下）》，北京：商务印书馆，1983，第80页。
⑧伍彪：《再看老祖宗》，《法制日报》2003年5月9日版。