国有资源产业兼并重组政策的所有权安排与整合效率研究，本文主要内容关键词为：所有权论文,效率论文,政策论文,产业论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F421 文献标识码：A 文章编号：1671-9301(2011)02-0018-10
修回日期：2011-03-02
—、文献综述与理论基础
推进国有资源产业的兼并重组，实现资源整合效率，是当前我国产业结构调整和振兴规划的一项重点。然而，由于涉及国有产权结构调整问题，近年来政府主导下的资源产业兼并重组方案颇受学界争议，直接影响着我国企业兼并重组和产业转型升级的全面推进。在我国，矿产、地产等资源的客体属性是国有产权，而包含国有产权的兼并重组行为比私人产权之间的兼并活动要复杂得多。从机理上，充分发挥产权的激励功能和权力功能能够实现资源产业的兼并重组效率[1-2]，但在现实运作中，其整合效果却要受到产权主体特性和客体特性的约束，换言之，治理结构和治理机制的有效构建更不可忽视。为此，本文旨在从企业所有权安排和治理机制构建的双重视角，为研究我国国有资源产业行政性重组模式及其效率问题，提供一些新的思考和政策启示。
对于国有资源产业兼并重组问题，目前研究主要集中在行政性重组模式的讨论上，如支持者认为，政府主导下的兼并重组是依据现有企业条件和产业发展特定目标进行的资源整合，是优进劣退，而且像电解铝、稀土、煤炭等矿业资源，由于涉及战略资源或基础性、资源性产业，其整合更需国企“进而有为”[3-4]。反对者认为，像山西“煤改”、民企日照钢铁被巨亏国企山东钢铁重组，不以房地产为主业的“央企”保利、中海集团频频摘得“地王”，陕北地方政府收回民营油田等，都是资源行业领域里的“国进民退”，这种兼并重组明显地又回到“国进民退”的老路上，是缺乏整合效率的[5-7]。在此基础上，一些学者指出，对于这种模式要正常看待，我们不能简单地说国有企业不好，也不能简单认为只有国有企业好，“关键是看其在什么产业、用什么方式来组织的，因为企业说到底是一种生产力的组织形式，这种组织形式不取决于国企占了多大成分。毕竟现在纯国企已经不多了，国企本身也是现代企业制度”[4]。
实际上，在国外，对于资源性产业的整合问题也是没有统一模式的，如美国75％的土地都是各级政府所有，但美国的土地私有是和政府的强力防兼并措施相配套的；而俄罗斯自2000年以来，在能源工业实行集约化和国有化，通过国有化兼并，积极支持和强化一批国有油气公司、国有财团开发战略性的油气资源[8]。换言之，目前对资源产业行政性重组模式及其资源整合效率问题，仍然缺乏一个强有力的理论支撑。本质地看，产业兼并重组活动实际上就是产权结构调整过程。公、私企业所有权安排始终是一个无法回避的关键问题。目前主流研究主要沿着两大思路展开：
一是从产权优化配置视角考察，如Hart，Shleifer and Vishny[9]首先将GHM产权配置方法扩展到公共服务的研究中，在不完全合同框架中讨论了政府的最佳边界问题，认为在替代供应模型下公私投资主体的选择，应该在降低成本和改善质量之间进行权衡；Shleifer[10]在此基础上，认为当创新和降低成本的激励都很强时，私人所有权通常要优于公共所有权，因为所有权对于企业家创新的激励是极其重要的，而且通过政府合同和管制，私人部门也能实现一些社会目标；Hart[11]则认为，在不完全合同框架下公共企业产权配置问题与企业一体化问题相似。特别是，Besley and Ghatak[12-13]进一步研究了政府与非营利性NGO合作问题，认为所有权应该配置给公共产品或项目评价相对重要的一方，而不是投资或技术相对重要的一方；但Grosjean[14]却得出了相反的结论，认为应该将所有权配置给最低评价的一方，才可以使投资者降低违约支付和增加投资激励的承诺变得可信。
二是结合效率因素考察，如Matsumura[15]研究了混合股权中政府对公有企业的最优持股比例及其影响因素，并指出公有企业部分私有化有利于社会福利的提高，但如果公有企业的成本显著高于私有企业，完全私有化才是最优策略。Wang et al.[16]在Matsumura[15]模型基础上引入效率差(Efficiency Gain)，指出不同类型企业之间的效率差是决定产权改革政策的重要因素；在存在生产负外部性(环境污染)时，效率差对政策实施效果的影响不可忽视[17]；云凌志、王风生[7]则从负外部性存在前提出发，认为山西煤炭业资源重组采用国有化兼并缺乏效率，而加强对民营企业的行政监管是最优政策安排。
总之，既有研究对资源产业兼并重组模式的多样化探讨，并认为国有企业或国有股权会造成经济效率损失，但其适量存在有利于社会整体福利的提高，因而公私混合产权结构安排是合理的，这些思想、观点及其分析框架为研究我国国有资源产业兼并重组问题，提供了坚实的理论和数理建模基础。然而，结合我国现实国情，这些文献至少存在以下不足：一是这些研究在同一分析框架下，得出的结论却不同，甚至是矛盾的，说明当前关于资源产业兼并重组模式的理论是不成熟的，仍需深化和完善；二是对公私所有权边界的讨论都从GHM私有产权框架中演化而来，这与我们的国情——要从国有产权框架下研究产权结构调整问题，在研究起点、出发点、机理都是不同的；三是对行政性重组模式的组织体制与治理安排研究不足，尤其缺乏行政监管、治理行为的研究，这与我国国有资源产业整合的制度环境不相符合。因此，对当前我国矿产资源兼并重组困境问题的评判和分析，现有理论的解释力已不足，需要创新的理论和分析视角。
本文认为，在讨论我国国有资源产业兼并重组决策问题时，既需要考虑人与物、人与人之间的产权关系，也需要考虑治理结构和治理机制的有效构建。具体地说，应该围绕以下三个关键问题进行：一是项目效用评价维度，即兼并重组项目对谁的效用最大，或者说谁最关心项目？二是兼并主体的专用性投资维度，即谁对兼并重组项目具有专用性投资的比较优势？三是兼并主体的权力收益维度，即谁最可能从兼并重组中获得较大的预期收益？这样，我们以产权客体来表达兼并项目的性质和状态；以产权主体来表达兼并企业的能力和条件；而兼并主体权力收益大小与整合企业的治理结构和治理机制密切相关。结合我国国有资源产权的特殊性质，本文将以这三个关键维度为分析变量，探讨我国资源产业兼并重组政策的企业所有权安排及其效率问题。
与现有文献相比，本文的创新点体现在以下方面：一是本文从企业所有权安排和治理机制构建的双重视角探讨我国资源产业兼并重组效率问题，避免单从产权结构调整视角研究的局限性；二是尝试以项目效用评价、兼并主体专用性投资、兼并主体权力收益三个关键维度为分析变量，通过借鉴Hart，Shleifer and Vishny[9]，Besley and Ghatak[13]，Hart[11]等对公共商品的产权分析方法，构建我国国有资源产业兼并重组模型及其分析框架，尝试为解决当前政府主导下的产业兼并重组模式及其整合效率问题提供一个微观企业理论依据；三是应用理论框架对山西煤炭资源产业兼并整合效率的决定因素进行新的评判和分析。
余下结构安排：第二部分以三个关键维度为分析变量，构建产业兼并重组政策的所有权安排模型及其分析框架；第三部分扩展并分析模型，讨论不同企业所有权安排、治理机制对产业兼并重组效率的作用；第四部分应用理论框架评析山西煤炭资源产业整合重组方案；最后为全文结论与政策含义。
二、企业所有权与兼并重组模型的构建
1.基准模型
三、企业所有权安排、治理机制与兼并重组效率的决定
1.不同企业所有权安排与兼并重组效率分析
下面具体讨论三种企业所有权安排对兼并重组效率的影响。首先，在国有化兼并模式下，由于转型期
四、案例分析：以山西煤炭资源产业兼并整合为例
1.案例背景
2008年末至2009年初，山西省针对全省煤矿“多、小、散、乱”、安全事故频发、资源回收率低和生态环境破坏严重的状况，正式做出煤炭资源整合、煤矿企业兼并重组的决策部署。自2009年8月以来，山西煤炭资源重组已进入实质性阶段。到2010年初，省内煤炭企业主体由2200家减少至100家左右，形成4个亿吨级、3个5000万吨级的大型煤炭集团；矿井数由2598座压减到1053座，30万吨/年以下的小煤矿全部淘汰。目前，国家统计局山西调查总队统计最新数据显示，山西煤矿兼并重组双方已有九成签订正式协议，兼并主体进驻率80％，接管率达68％，采矿许可证换发已达90％以上，煤矿“多、小、散、乱”的产业格局正在发生根本性转变[18-19]。而山西省作为一个范本，其兼并重组经验将在河南、内蒙古等煤炭省份推广。
然而，由于此轮被整合的煤矿多为私有企业，而整合成的煤矿多为国有或国有控股企业，此次整合又被称为煤炭资本领域的“国进民退”，引致众多争论。此外，由于历史原因，很多被整合煤矿存在产权不清、资产不实、债权债务复杂的情形，还有些仍处于诉讼之中，因而一定程度上说，此次整合目前还只是兼并重组各方先签订的一个框架协议，整合后的企业能否带来重组效率，真正实现产业转型升级，还面临着诸多挑战。因此，应用本文模型对山西煤炭资源重组方案进行分析，以期能得到一些现实启示。
2.应用模型框架分析
(1)关于企业所有权安排问题 按照晋政发[2008]23号文件规定，为形成大集团办大矿的新体制，此轮整合重组是由政府指定大公司大集团作为兼并主体，指定各家兼并范围，指定资源价款；小煤矿只能以矿作价，入股大集团，或者把矿卖给大集团。这样，整合后的煤矿虽然是以混合股份制为主体，国有、民营并存的办矿格局(其中国有企业办矿占19％，民营企业办矿占28％，混合股份制企业办矿占53％)，但国有或国有控股企业合计占比达60％以上。以晋城市为例，整合后的主体企业共14家，其中国有大集团3家，办矿62处，总产能4890万吨/年，矿井数占全市的48％，产能占全市的44％；地方骨干企业6家(其中有4家为国有或国有控股企业)，办矿57处，总产能5220万吨/年，矿井数占全市的44％，产能占全市的47％；其他5家企业(民营控股企业占3家)，经营或保留矿井共10处，但矿井数仅占全市的8％，产能仅占全市的9％[20]。由此可见，在山西兼并重组的企业所有权安排中，确实存在“国进民退”现象。但是，应用本文理论分析框架，可以很好地解释这一制度安排的合理性。
按照公式(11)(12)(13)，山西煤炭资源整合重组选择国有化兼并、私有化兼并还是混合兼并，关键取决于各兼并主体对项目的效用评价、专用性投资能力以及权力收益大小的综合权衡。首先，从项目效用评价维度看，客体对象是一种资源性国有资产，具有枯竭性、有限性和营利性等特点，但国有主体和私人主体对其客体效用偏好排序是不同的。前者主要关注其社会福利效用，其后才是利润问题；后者主要关注利润问题，其后才是社会福利效用。换言之，按照公式(11)，从满足社会福利效用上看，存在
，即国有企业主体是评价较高的一方；从赢利角度上看，存在
，民营企业主体是评价较高的一方。但从我国矿产资源产业发展阶段上看，目前着力要解决的是煤炭资源产业结构优化升级、职工安全保障和资源可持续利用等问题，而不是单一的企业赢利问题。因此，对项目的综合效用评价应该是：国有主体大于私人主体。
其次，从主体专用性投资维度看，在专用性投资条件上，国有主体在拥有物质资产和提供雇员长期雇佣方面具有比较优势；但在投资激励上，由于项目效用评价条件都能满足他们的投资目的，即国有主体为改善煤炭产业结构技术和社会福利，有激励去进行专业化的技术投资和人力资本投资，而私人主体为降低生产成本和保证生产质量，也有激励去提高专业化技术投资和必要的人力资本投资。因而，国有主体和私人主体都具有较高的专用性投资激励。根据公式(13)，如果投资激励相当，则会出现
，即大型国有主体的专用性投资水平相对较高。
综合以上三个关键变量，国有兼并主体和混合兼并主体在项目效用评价和主体专用性投资维度上具有比较优势，而私有兼并主体在治理机制的有效构建方面具有相对优势，换言之，这三种兼并整合主体都没有绝对优势。由此可得：
推论1：从产权结构调整上看，山西省煤炭资源产业兼并重组不存在最优的企业所有权安排，或者说国有化兼并、私有化兼并还是公私混合兼并，一定条件下都可以成为有效模式。
这一推论表明，由于此番行业重组旨在改善煤炭资源产业结构升级、可持续发展和员工安全等社会福利问题，而不仅仅是利润最大化问题，所以从办矿规模、设备技术和安全保障设施等方面，目前是国有企业或国有控制的股份制企业占有优势，因而民营企业总体上处于被依法整合和实施关闭的主要对象，“国进民退”现象由此而生，这一事实为命题1提供经验支持。
(2)关于兼并重组的效率问题 按照最新官方统计资料，经过近两年来的整合重组，山西省煤炭产业集中度和矿井规模明显提高，保留矿井将全部实现机械化开采，安全保障能力明显加强。然而，根据本文的分析框架，对山西煤炭资源产业发展来说，此番行业整合不存在最优的企业所有权安排，讨论山西煤炭资源兼并重组效率问题，重要的不是仅看兼并主体的企业性质和整合后的规模，而是要看兼并主体是否拥有产生效率的治理结构、治理机制和制度环境。
综上所析，我们可以得出以下推论：
推论2：从整合效率的决定因素上看，治理机制的有效构建和完善，是山西煤炭资源产业重组获得整合效率的关键，但当前这三种兼并重组模式都存在构建有效组织体制和治理安排的体制障碍。
这一推论表明，山西煤炭产业兼并重组是在政府主导下，通过淘汰规模小、安全差、技术设备落后的小煤炭企业，同时设置进入壁垒，将煤炭产业集中度和安全保障能力提升到一定层次，短期内煤炭产业效率受到的冲击不会很明显。但是，由于三种兼并重组模式都存在构建有效治理结构和治理机制的体制障碍，而且很多被整合煤矿还存在产权不清、资产不实、债权债务复杂等执行障碍，长期中将对煤炭产业效率产生不利影响，这一推论为命题2提供经验支持。
五、结论及政策含义
本文以项目效用评价、主体专用性投资和主体权力收益三个关键维度，构建我国国有资源产业兼并重组模型及其分析框架，具体讨论了三种兼并重组政策的所有权安排及其效率问题。研究表明：从产权结构调整上看，我国资源产业兼并重组不存在最优企业所有权安排，国有化兼并、私有化兼并和公私混合兼并，一定条件下都可以成为其有效模式；但在兼并重组效率的决定上，治理机制有效构建和完善比兼并主体的企业所有权性质更为重要，是兼并主体获得整合效率的关键因素。因此，要使兼并重组富有效率，兼并主体的择优原则是：以项目效用评价、主体专用性投资和主体权力收益为关键维度，对各兼并主体的项目客体条件、产权主体条件和治理机制的有效构建之间择优匹配。
应用这一理论框架，本文对山西省煤炭产业兼并重组中的“国进民退”现象进行新的解释，并认为讨论山西煤炭产业兼并重组效率，重要的不是仅看兼并主体的企业所有权性质和整合后的规模，而是要看兼并主体是否拥有产生效率的治理结构和治理机制。但结果表明，三种兼并主体目前都存在构建有效治理结构和治理机制的体制障碍，长期中将严重影响煤炭产业整合效率。为此，本文的政策含义很明显：
(1)着力强化政府监管体制、完善外部制度环境和保障体系。按照本文的分析，三种兼并重组模式都与政府监管体制和外部制度环境密切相关。在国有化兼并和以国有控股混合兼并模式中，政府兼并主体作为国有产权的代表，都存在委托代理问题，需要有一个完善的监管体制和机制，监督各级经理履行代理职责。而在私有化兼并模式下，需要政府作为公共部门提供行政监管和服务，以确保兼并重组项目产生的效应符合社会福利最大化的目标。此外，社会保障体系和相关制度不完善、中央与地方的发展目标有一定冲突，以及存在产权不清、资产不实、债权债务复杂等执行障碍，这些问题和矛盾是制约当前兼并重组效率的外部制度环境因素。因此，着力强化政府监管体制、完善外部制度环境和保障体系，是推进国有资源产业兼并重组和提高整合效率的一个关键。
(2)调整产业整合格局，优化兼并主体的治理结构和治理机制。当前以混合股份制为主体，国有、民营并存的产业整合格局(5∶2∶3)，事实上是存在有效治理机制困境的，将制约我国资源产业兼并重组效率。然而，这种整合格局是基于我国现实国情和产业、企业发展水平进行的，是此番产业兼并整合无法回避的关键问题，我们只有面对并不断化解和完善。为此，当前一是应该根据有效治理机制的构建要求，引导产业调整企业所有权，优化产业整合格局；二是要考虑通过放宽市场准入，引导优秀企业主体进入，改善资源产业兼并重组的内部结构；三是要针对国有化兼并、私有化兼并和混合兼并三种不同兼并主体及其治理模式，构建并完善相应的治理机制。
(3)大力发展和扶持有为民营企业。当前我国资源产业之所以采取政府主导型重组模式，其中民营企业生产率偏低、整合能力有限是重要原因。但产业兼并重组归根到底是一种市场行为，更多需要依靠市场手段和企业自身来解决。因此，只有大力扶持和发展有为企业，加强企业自身建设，才能确保整合企业的数量和质量，进而实现兼并重组由“政府主导”变“企业主动”。为此：一是要切实制定并出台促进中小企业大力发展的激励措施，创造一个有利于企业成长和发展的制度支撑环境；二是要大力发展有为企业，特别是要培育并扶持民营企业，引导这些企业苦练内功，集中优势资源做强主业，让企业在一个平等、竞争的市场机制环境的压力中持续升级，真正推动资源产业结构调整和升级。
注释：
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