国外雾霾防治税收政策及启示，本文主要内容关键词为：税收政策论文,启示论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F205 [文献标识码]A [文章编号]1002-3909(2015)12-0053-07 一、研究背景 雾霾是特定气候条件与人类活动相互作用的结果，会对人体健康产生极大危害。高密度人口的经济及社会活动必然会排放大量细颗粒物，这些排放物一旦超过大气循环能力和承载度，细颗粒物浓度将持续积聚，受到静稳天气等影响，就会形成雾霾天气。由于税收政策会对人们的生产和生活行为产生直接影响，因而其在雾霾防治方面可以发挥重要作用。科学、有针对性的雾霾防治税收政策能够有效改善企业、个人的经济行为，提高全社会对空气环境的重视程度，从而减少大气污染事件的发生，降低雾霾天气的出现几率。也因此，在20世纪五六十年代发达国家雾霾集中爆发的时期，各国纷纷探索各类有利于雾霾防治的税种及税收政策工具，经过20多年的努力，很大程度上解决了雾霾天气问题。 目前，我国与雾霾防治相关税种主要包括车辆购置税、燃油税、消费税、资源税、关税和出口退税(见表1)等。尽管现行税种在雾霾治理中发挥了一定程度的作用，但由于一些税种的最初设置目的并不是针对雾霾问题，因而其与雾霾防治的关联性较差，导致已有税种的相关规定在雾霾防治方面的成效相当有限，仍需要进一步深化和完善。另外，我国目前还没有严格意义上的环境税，在排污减排方面主要是制定了排污收费制度，即对废气等污染排放行为实行相应收费。但收费标准偏低，目前排污费的收费标准仅为污染治理设施运行成本的50％，甚至一些收费还不到污染治理成本的10％，实际效果有限。
因此，有必要通过梳理发达国家雾霾防治相关税收政策的运行实践，探索其在雾霾防治税种设置和税收优惠政策方面的主要做法和经验，从中发现雾霾防治税收政策的基本走向和发展趋势，系统掌握税收政策对雾霾防治的作用机理，并在此基础上建立和完善我国雾霾防治的税收政策体系，以有效降低我国雾霾天气发生的频率和严重程度。 二、国外雾霾防治的主要税收政策 雾霾防治税收政策能够直接作用于企业和个人的成本——收益关系，来引导和调节企业、个人的经济行为，以达到减少大气污染、有效治理雾霾的目的。因此，税收政策成为目前世界各国应用十分广泛的雾霾防治政策工具。虽然雾霾天气形成的原因较为复杂，但其主要来源仍是燃煤排放的废气、机动车尾气、基建产生的扬尘以及工厂等污染源产生的硝酸粒子和硫酸粒子所造成的可吸入粒子。发达国家的雾霾防治税收政策基本以雾霾天气产生的主要来源物质为基础，进行有针对性的设计，进而形成了多种税收政策工具。总体来看，其雾霾防治税收政策可分为征税政策和优惠政策两大类。 (一)征税政策 在雾霾防治方面，国外采用的征税政策过去主要针对能源开采、废气排放、燃料、机动车及资源使用等方面进行征收。例如，英国在治理雾霾之初，首先通过征税政策来调整能源消费结构，即减少煤炭的使用、增加天然气的比重，以此减少空气污染。随着一系列相关政策和实践的推进，各国开始更倾向于对雾霾天气直接产生影响的废气排放源进行征税，进而形成了以能源税、废气税、资源税以及机动车相关税种为主体的雾霾防治征税体系。 1.能源税。能源税是国外使用最早、最广泛的雾霾防治税收政策工具，不仅在20世纪五六十年代发达国家雾霾最严重时期发挥了重要作用，即使在现代社会同样是不可或缺的重要工具之一。1952年英国伦敦发生了严重的雾霾事件，英国政府为了解决雾霾问题而制定了能源计划。该计划包括在城市增加使用可替代燃料汽车的数量，划出低排放区域，并禁止排放污染严重的车辆驶入该区域①。当时政府解决雾霾很重要的方法是将煤炭改用天然气，以减少煤炭能源的使用及由此带来的废气污染，增加可再生能源在能源消费结构中的比重。1957年，瑞典就开始对石油、煤炭和天然气征收一般能源税。该能源税是由国家税务局对在瑞典境内生产应税产品，或使用这些产品生产其他产品以及进口应税产品的人征收的。从1990年3月开始，瑞典对能源征收增值税，税率是能源价格的25％，此价格中包括消费税。1996年，荷兰把使用矿物油的家庭和企业列入纳税对象，但对以下两种情况下使用天然气执行免税政策：一是天然气用于发电和不做燃料用途，二是天然气用于温室园艺或用于运输燃料②。2010年，印度政府对煤炭开始征收清洁能源税，所得收入充实2009年成立的国家清洁能源基金会，用于清洁能源技术的研究和开发。征收的税额是每吨50卢比(约1美元)，该税既适用于印度本国出产的煤炭，也适用于进口煤炭。据估计，2010年和2011年印度每年生产约6.1亿吨煤炭，新税种每年将会产生300亿卢比的税收收入③。 2.废气税。发达国家根据污染物的不同，一般把环境税分为废气税、废水税、噪声税、固体废弃物税、垃圾税五类，而雾霾治理主要涉及的是其中的废气税。目前，许多国家根据国情制定了行之有效的雾霾防治税收政策，开征了针对二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等污染气体的废气税，其中使用范围较大、效果明显的主要是二氧化碳税(简称碳税)和二氧化硫税(简称硫税)。 第一，二氧化碳税。目前，二氧化碳税已经成为欧盟国家普遍实行的雾霾治理税收政策工具，且大多都采取国家碳税模式。二氧化碳税的征收对象是燃料中可能导致二氧化碳排放的含碳量及浓度。其征收有两种形式，一是单项征收，二是混合征收。混合征收是指放到其它税种中，与其他税项一起征收。在税率设计上多采取复合税率，一部分根据燃料的含碳量征收，另一部分根据燃料的发热量征收。征税时，首先根据含碳量和所含能源单位确定总体税率，再计算二氧化碳税。瑞典于1991年开始征收碳税，征税对象是天然气、液化石油气、原油、煤炭、汽油和国内航空燃料，计税依据是按各种燃料的平均含碳量和发热量来确定，比如煤炭为620瑞士克朗/吨、石油为720瑞士克朗/立方米、汽油为580瑞士克朗/立方米、液化石油气为750瑞士克朗/立方米、航空油为790瑞士克朗/吨。丹麦于1992年开始征收二氧化碳税，征收范围扩大到企业，以平衡家庭和企业的税负差异。荷兰于1992年把二氧化碳税改为能源/碳税，两者各占50％的比例。虽然一些能源密集型部门(大型天然气消费者)的能源税是豁免的，但碳税不能豁免。 第二，二氧化硫税。二氧化硫税主要是对化石燃料使用过程中排放气体的硫含量进行征税，税基为燃料中硫重量的百分比或是二氧化硫的实际排放量。征收二氧化硫税不仅可以通过减少硫排放量来提高空气质量，而且会对煤炭行业产生显著的区域效应，减少对高硫煤的开采④。由于国情不同，各国对二氧化硫税的课税对象选择上有所区别。有的直接对排放物中的二氧化硫征税；有的是对产生二氧化硫的矿物燃料征税；有的则是对大排放源排放的二氧化硫征税，对小排放源的矿物燃料征税(具体见表2)。例如，法国于1985年对二氧化硫征收大气污染费，时限为5年，目的是给企业安装大气污染控制设施提供补贴以及用来资助技术开发、建立监测网络，征费对象为热值超过5万千瓦以上的锅炉排出的二氧化硫，每排放1吨二氧化硫征收130法郎，每年的费用为1亿法郎。1990年，法国对二氧化硫的征收实行费改税，时限5年，另外加征了氮氧化物、硫化氢、碳化氢税，征收对象为大于2万千瓦以上的锅炉和处理能力超过3吨/小时的生活垃圾焚烧厂，税率为每排放1吨二氧化硫150法郎，全年可征收1.9亿法郎。瑞典1991年开征二氧化硫税，税率是根据政府削减二氧化硫的边际治理费用来确定。由于瑞典国土是酸性土壤，大部分地区的二氧化硫沉积超过了临界值，二氧化硫污染较为严重。因此，瑞典征收二氧化硫税的目的就是为了将二氧化硫的排放量在1980年的基础上削减80％。1993年，芬兰开始对无硫柴油和含硫柴油实行差别征收。1996年，丹麦引入二氧化硫税，所有类型的能源使用产生的硫排放都适用此税，纳税企业的纳税方式有两种：一种是产品税，是对燃料的含硫量进行征收；另一种是排放税，是对二氧化硫的实际排放量进行征收。
3.资源税。各国征收资源税的主要目的，都是为了通过提高资源的利用效率，减少环境和空气污染，从而有效治理雾霾问题。例如，美国在资源税方面主要开设有开采税、煤炭税。其中，开征开采税的初衷是希望通过控制开采速度的方式来保护自然环境，征收对象主要是石油和天然气等自然资源。征收煤炭税的目的则在于为“煤肺病”患者提供社会保险基金。但由于历史、自然禀赋和政治体制等的不同，各国的资源税归属各有特点，且税制模式业存在差异。例如，英国的资源税收入由中央独享，再由中央对地方给予财政补偿；而大多数发达国家的资源税收入则由中央和地方共享。各国的实践经验表明，征收资源税的确可以有效提高资源开采利用效率、降低空气污染程度，具有显著的环境效益。从税负角度看，日本及欧洲一些资源越稀缺的国家，其资源税税负越重；而资源比较丰富的美国、加拿大、澳大利亚等国家，其资源税税负则相对较轻。但无论哪个国家，资源税征收的效果都是非常明显的。尤其是税负较重的日本及欧洲一些国家，其能源利用效率在资源税的作用下得到了较大提高⑤。 4.机动车相关税种。为了控制雾霾的机动车尾气污染源，欧洲各国开征了各式各样的相关税种来影响机动车的使用，如车辆购置税、经常性年费、燃油税、对商用车征税、特殊燃油税等等(见表3)。例如，欧盟成员国对自身生产的汽车进行严格的销售控制，要求尾气中的最大颗粒、NO化合物等必须达标。伦敦为了减少机动车排放的废气污染，在全球率先开征交通拥堵税，此举有效减少了汽车尾气的排放。荷兰政府为了筹措环境保护资金，对汽油、柴油、天然气等主要燃料征税，并实行定额税率，税率由政府每年根据环境部确定的环境保护目标所需资金额来决定。瑞典征收机动车税、汽油和甲醇税、里程税等，根据含铅量的大小进行差异征收⑥。
但与机动车相关的汽油税，不同国家之间则差异很大。例如，2000年，英国每公升汽油征收50便士(接近3美元)，是当时工业化国家中汽油税税率最高的；而美国的联邦和州政府平均每加仑仅征收40美分，是工业化国家中征收最低的。2005年，美国对无铅汽油征收的税率在所有经合组织成员国中是最低的，其税率是每升0.104美元，而其他经合组织国家征收的平均水平是每升0.789美元。在所有经合组织成员国中，英国的汽车燃料税税率排在第三位，其对碳氢化合物征收的税额占总能源税收的90％⑧。英国政府征收较高汽油税主要基于三个理由：首先，通过惩罚性汽油消费，减少由机动车使用带来的二氧化碳的排放及对当地的空气污染；其次，通过提高驾驶成本，降低交通拥堵和交通事故出现的几率；最后，给英国政府带来可观的收入——相当于将近四分之一的个人所得税⑨。此外，针对不同类型的机动车，一些国家也会设置不同的征收标准。例如，日本对排量不同的车辆设置不同的购置税，小排量车和大排量车的购置税相差20倍，小型车购置税只相当于大型车的一半左右。 总之，这些机动车相关的税收政策都在一定程度上减少了机动车的使用，进而降低了机动车尾气的排放量，有效控制了雾霾的机动车尾气污染源。 (二)税收优惠政策 为了更好地解决雾霾问题，各国在多个领域提供不同程度的税收优惠政策。这些政策激励企业加速设备的更新换代，引导消费者正确的消费行为，对于产业的绿色升级和转型以及空气质量的提高都起到了有效作用。目前，国外雾霾防治相关的税收优惠政策主要包括直接减免税、投资抵免和加速折旧。 1.直接减免税。这是通过直接作用于企业和个人，以改善其经济行为，减少雾霾污染源。如，美国政府在天然气、石油、电力和煤气等领域鼓励企业采取节能环保措施，对所有的能源企业提供减税政策。同时，美国对新建的高效建筑设备、节能住宅等实行减免税收政策；对家庭大型耗能设施的绿色化更新实行税收减免，如家庭住宅的空调设备、取暖设备的绿色化更新等，给予一定比例的税收减免。法国对节能设备实行减免税政策，例如，对交通运输、住宅、服务业和工业采用了节能设备的企业给予减免税的优惠，同时鼓励使用那些既能发电又能发热的设备。 2.投资抵免。这是通过引导企业的经济行为，达到雾霾治理的目的。例如，美国的联邦法包含许多生产和投资化石燃料、可替代燃料、核能和可再生能源的税收抵免政策，以及对生产非传统石油、酒精和生物柴油燃料的税收抵免等⑩。美国规定，地热能、风能和太阳能可以享受25％的投资抵免。荷兰规定，太阳能、风能及高能效生产设备和建筑物的保温隔热、余热利用设备等可享受政府10％的投资优惠，并详细规定了能够享受能源税收优惠政策的项目类型等。 3.加速折旧。这是通过对企业经营行为的间接影响，推进雾霾防治相关产品和设备的更广泛利用。例如，欧洲国家非常重视环保技术的推广和使用，通过制定优惠的机动车折旧政策，加速机动车由燃油为主向清洁能源为主的转换。鼓励企业研制电能或太阳能等新能源汽车，促使清洁汽车和相关设备在市场中更具竞争力，占有更多的市场份额。美国规定，对防治污染的专项环保设备可在5年内完成折旧，从而对企业形成了较强的激励效果。 三、对我国构建雾霾防治税收体系的启示 从根本上说，减少或消除雾霾天气需要预防和治理相结合，尽可能减少污染源以及削减主要污染物排放。从预防和治本的角度看，重点在于减少污染源、提高能源的效率，同时通过税收政策调整企业、个人的行为。借鉴国外雾霾防治税收政策的运行经验，对我国构建雾霾防治税收体系提出以下建议： (一)充分发挥税收政策在企业清洁、高效生产方面的重要作用 最好的减排方法并不是不使用燃料，而是提高使用能源的效率，减少每单位国民生产总值对化石燃料的消耗(11)。目前，煤炭占我国一次能源消费近70％，而且短期内难以大幅改变。基于此，需要利用税收政策，提高企业和个人对节能减排的认识程度，推动雾霾问题的解决。首先，降低煤炭资源在我国能源消费结构中的比重，同时提高煤炭资源的使用效率。强制要求所有燃煤电厂、燃煤锅炉、煤化工装置安装脱硫、脱硝和除尘设施，并给予一定设备补贴。对于个别企业和特定领域，需要运用奖惩机制强制落实，淘汰燃烧率低下的小型燃煤锅炉，鼓励居民减少煤球、蜂窝等生活用煤的使用。其次，加快能源结构调整，扩大清洁能源在能源消费结构中的比重，从根本解决雾霾的长时期问题。不发达国家应从石油、天然气为主的能源供应，向充分利用可再生能源转变，而这一过程中的主要障碍之一就是资金问题(12)。因此，应鼓励民间资本、外资合理参与可再生能源技术的开发与利用，加大对可再生能源技术的激励，对水电、生物质能、风能、太阳能、地热能等清洁能源开发给予政策优惠与扶持。此外，可以学习印度，引入清洁能源税，并建立国家清洁能源基金会，以资助那些清洁能源技术研发的推广(13)。最后，加大对机动车的空气污染治理，鼓励个人和企业使用环保交通工具，提高成品油质量。尽快实施国家油品质量标准的税收优惠政策，加快成品油质量升级步伐。在生产环节，通过税收优惠政策鼓励企业对环保汽车的研发和推广。在购买环节，购买环保汽车者可享受减免购置税等政策；另外，对不同排量的机动车执行不同税率。在使用环节，鼓励企业和个人使用替代燃料汽车，对低排放、零排放的汽车给予税收减免，对高油耗的机动车征收高耗油税。对不同成品油如含铅汽油与无铅汽油、低硫与高硫柴油执行区别税率，等等。 (二)尽快开征有利于降低废气污染的环境税 关于环境税的开征，对于发展中国家，增强环境税在政策工具中的作用，既需要实现税收制度的简单易行，也需要法律体系能够反映经济发展状态，即符合现有的经济发展水平和法律体系，以适应国内经济活动的多样性。首先，加快排污费改税改革。将主要污染物的排污费改为环境税征收种类，其税率制定原则根据治理的成本进行核算。鉴于我国目前排污费的收费标准较低的现实，应科学设置环境税的税率，以激励企业进行技术改造和设备更新，降低雾霾爆发的可能性。其次，加速设计和推出二氧化硫税、二氧化碳税、氮氧化物税等。纳税主体包括向自然环境排放污染物的自然人和所有单位。以污染物的排放量为征税依据，根据环境治理的边际成本对税率进行合理调整，适当提高对环境污染影响较大的污染物的税率，对不同地区、行业、污染程度的企业实行差别税率。最后，明确环境税收入资金归属。目前，在我国现行排污治理收费方面，约90％都给了地方政府。将大部分环境税收入留给地方政府，有利于政策的连续性，而且会减少来自地方的阻力。另外，环境治理的责任主要在地方政府，因此，应该赋予地方政府相关的财政收入渠道。同时，由于一些环境问题是区域性问题，中央提出了占有一定收入分成的解决办法。Don Fullerton指出，虽然美国的环境税目的是获得一笔解决污染问题的资金，但他认为税种繁多且税率低下的情况下，产生的管理成本和执行成本会远远超出税收收入，反而违背了初衷(14)。针对这一问题，需要整合各种小税种，形成综合性税种，以防止管理和执行成本过高，弱化雾霾防治税收政策的政策效果。 (三)优化消费税、资源税和营业税等征税政策 对消费税进行科学再设计和合理调整，主要涉及征收范围和税率两个方面。对于高污染的产品、高耗能及部分高档消费品的征收，要高于平均税率，特别是提高给环境造成较大压力产品的税负，如大排量汽车、带有明显奢侈品特征的私人游艇、私人飞机等。首先，扩大征收范围。非矿藏品资源的开采如果对环境造成了污染，则应适当征收一定的环境税，以提高企业的开采成本，刺激企业提高开采效率。其次，对资源税的税率进行调整。目前，我国实行的资源税税率较之西方国家偏低，不利于资源的有效开发和高效利用。例如，将营业税转成增值税；对于部分消费品，可从生产环节征税改为从零售环节征税；增值税相对来说税基宽、覆盖面广，把生产过程中污染大气环境的产品、行为以及消费过程中对大气环境造成污染的产品都纳入课税范围，根据污染程度设置差别税率。 (四)加快实施雾霾防治的税收优惠、减免、差别税率政策 在税收优惠方面，主要用于激励企业进行前端(采用先进工艺)和末端治理，以有效减少空气污染物排放。对于先进工艺、技术或进行末端治理，同时有效减少了污染物排放量的企业，给予一定税收优惠。同时，对于在规定时间内污染物排放达到一定标准的企业，或者在规定时间内企业自愿承诺实现污染物排放指标的，可以考虑根据企业污染物排放的减少量给予相应的税收优惠。在降低税率或免税方面，应对清洁能源和环境友好产品实行低税率或免税。对于新建的节能住宅、高效建筑设备等，都实行减免税收政策。对于能源企业通过提供减税政策，使用生物发电和可再生资源发电的企业可以获得免税或抵税优惠政策等。在差别税率政策方面，例如，对含铅汽油与无铅汽油、低硫与高硫柴油使用差别税率；进一步细化小汽车消费税率，鼓励发展节能环保型小排量汽车，对环保型小排量汽车与普通汽车、大排量汽车实行差别化征收税率等。这将有利于推进煤炭资源向天然气等清洁能源的过渡，大力支持企业脱硫技术的改进和设备的更换，鼓励节能汽车的开发和使用等(15)。 注释： ①Erin E.Dooley:Fifty Years Later:Clearing the Air over the London Smog,Environmental Health Perspectives,Dec.,2002. ②《2013年美国可再生能源将迎新发展机遇》，http://www.askci.com/news/201301/16/1617554155662.shtml. ③Dinesh C.Sharma:Clean Energy Tax for India,Frontiers in Ecology and the Environment,April,2010. ④Alan Schlottmann,Lawrence Abrams:Sulfur Emissions Taxes and Coal Resources,The Review of Economics and Statistics,Feb.,1977. ⑤刘承智：《推进我国碳排放交易市场发展的对策》，《经济纵横》2013年第12期。 ⑥段梅、陈福生：《中国省际低碳经济发展能力测度与评价》，《广东财经大学学报》2015年第1期。 ⑦Rita Pandey:Fiscal Options for Vehicular Pollution Control in Delhi,Economic and Political Weekly,Nov.,1998. ⑧Gilbert E.Metcalf:Federal Tax Policy Towards Energy,Tax Policy and the Economy,Vol.21,2007. ⑨Ian W.H.Parry,Kenneth A.Small:Does Britain or the United States Have the Right Gasoline Tax?,The American Economic Review,Sep.,2005. ⑩Gilbert E.Metcalf:Federal Tax Policy Towards Energy,Tax Policy and the Economy,Vol.21,2007. (11)F.H.Bormann:The New England Landscape:Air Pollution Stress and Energy Policy,Energy Planning in Developing Countries,Swedish:Royal Swedish Academy of Sciences,1982. (12)Liaqat Ali.Financing New and Renewable Sources of Energy,Economic and Political Weekly,May,1981. (13)Dinesh C.Sharma.Clean Energy Tax for India.Frontiers in Ecology and the Environment,April,2010. (14)Don Fullerton:Why Have Separate Environmental Taxes?,Tax Policy and the Economy,Chicago:The University of Chicago Press,1996. (15)周景坤、黄洁：《国外雾霾防治财政政策及启示》，《经济纵横》2015年第6期。
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