改进党对法治建设的领导方式，本文主要内容关键词为：法治论文,党对论文,领导论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2013)01-0001-06
党的十八大报告提出，“要更加注重改进党的领导方式”，党对法治建设的领导是党的领导的重要组成部分。为了从理论上探索党对法治建设的领导方式，本文拟从以下几个方面展开：首先，阐述法治视野中党的领导的内涵，以厘清党的领导与法治之间的内在关系。其次，论述党领导法治建设的理论依据，从而为改进党对法治建设的领导方式奠定一个坚实的基础。再次，从三个不同的角度分别论述党领导法治建设的基本方式。在此基础之上，最后回应本文的主题：如何改进党对法治建设的领导方式。
一、法治视野中“党的领导”的内涵
在法治的视野中，党的领导主要是指通过党的路线、方针、政策的制定及其实施，通过发挥各级党组织的作用，来把握法治建设的政治方向，决定法治建设的制度框架，确定法治建设的目标任务，协调法治建设的内外关系。概而言之，在法治领域中，党的领导其实就是党对法治建设的领导。不过，如果要全面深入地理解法治视野中党的领导的内涵，还应当注意以下几个方面的特征。
第一，党的领导体现了普遍性与特殊性的结合。就普遍性方面来看，自近现代以来，政党政治已经成为一个普遍性的政治现象。无论是在哪种政治制度下，无论是哪个政党执政，处于执政地位的政党都会提出自己的路线、方针和政策。这些路线、方针和政策都会或多或少地影响到法律的制定与实施，都会对立法、行政执法、司法的实践过程产生某种导向。因而，就世界范围来看，如果把“领导”理解为宽泛意义上的“引领、指导”，那么，居于执政地位的政党对于本国法治实践的“领导”总是不可避免的，至少会在法治实践的某个层面、某个维度、某个环节上，体现出执政党的路线、方针和政策。从这个角度来看，在近现代以来的法治实践中，党的领导具有一定的普遍性。因此，从根本上说，党的领导是普遍性的政党政治的产物，是政党政治在法治实践领域内的一种延伸。
党的领导虽然是一个普遍的现象，但是，在当代中国，党的领导又具有自己的特殊性。具体地说，在当代中国建设社会主义法治的历史进程中，党对法治建设的领导又打上了鲜明的中国特色——党的领导就是指中国共产党对于社会主义法治的领导。比较而言，在政治制度、社会制度等方面差异较大的其他国家，“党的领导”虽然是指执政党对于法治建设的引领、指导，但是，执政党到底是指哪个政党，则无法确定。因为，在这些国家，执政党是不断变换的。在两党制的国家，可能是两党轮流执政；在多党制的国家，可能是多党轮流执政或联合执政。这就是说，当代中国法治视野中的党的领导的特殊性，源于当代中国政党政治的特殊性——按照现行宪法序言的规定，中国实行共产党领导的多党合作与政治协商制度。可见，当代中国法治视野中的党的领导，既有普遍性的一面，也有鲜明的特殊性，体现了普遍性与特殊性的辩证统一。
第二，党的领导体现了政治与法治的结合。一方面，党的领导意味着法治是政治系统中的一个维度。必须看到，当代中国法治视野中的党的领导，自有其特殊的语境，那就是中国共产党对社会主义法治建设的领导。因此，社会主义法治并不是一个独立自主的系统或现象，相反，实践中的社会主义法治，是深深地镶嵌在政治系统之中的。从法治实践的各个环节来看，无论是科学立法环节、严格执法环节，还是公正司法环节、全民守法环节，都是隶属于政治系统，都是政治系统的组成部分，这就意味着由特定的立法、执法、司法、守法组合而成的社会主义法治系统，同样隶属于政治系统。党的领导，本质上就是政治吸纳法治、法治融入政治的一个基本渠道。
另一方面，党的领导还体现了法治对于政治的影响。虽然党是社会主义法治建设的领导者、推动者、建设者，但是，在社会主义法治不断完善的过程中，它对于党的领导方式、党的执政方式，都会产生潜移默化的塑造作用。党的领导方式、执政方式，都会逐渐被打上社会主义法治的痕迹。社会主义法治对于党的领导的影响，也由此而体现出来。十八大报告再次提出，“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，按照这样的要求，党的领导与依法治国具有“有机统一”的关系，而这种“有机统一”的关系其实就是党的领导与社会主义法治的关系——因为依法治国是社会主义法治的核心内容。因此，法治视野中的党的领导，既体现了政治的要求，也体现了法治的要求。这就意味着，党的领导体现了政治与法治的相互结合，反映了政治与法治的彼此交融。
第三，党的领导还体现了政策与法律的结合。这里的政策是指党的政策，这里的法律是指国家立法机关制定并颁布的法律、法规。一方面，法治视野中的党的领导，既体现了党的政策对于社会生活的规范作用，同时也是党的政策作用于法律的一种基本形式。因为，党对社会主义法治建设的领导，主要是通过党的政策这种特定的方式或载体表现出来的。一般说来，法治主要在于强调法律对于社会关系的调整，但是，法律在调整社会关系的过程中，并不能自动地实现其应有的调整功能。因为，法律具有一定的模糊性，社会关系具有一定的流变性，运用法律调整社会关系的法律人具有能动性，诸如此类的因素，都加剧了法律调整社会关系的不确定性。党的政策，就承担了积极应对、有效克服这种不确定性的功能。通过党的政策在特定时期、特定领域、特定层面的引领或指导，有助于为法律的制定和实施提供某种方向性的指引。因而，党的政策既是对法律的补充，又是对法律的引导。
另一方面，在社会主义法治实践中，党的政策在某种程度上还发挥了“高级法”的作用，因而，党的政策与法律的关系，还可以在“高级法”与“实在法”的关系中来透视。在西方法律思想史上，一直都有自然法与实在法的二元划分。自然法也可以理解为“高级法”或应然法；实在法就是实证意义上的主权者制定的法律规则。就两者之间的关系而言，自然法对实在法的引导作用，一直受到了普遍性的承认，但是，自然法或“高级法”的具体内容又是变化的，在不同的时代、不同的社会背景下，都需要为自然法赋予不同的内容。自然法的这种与时俱进的特点，与当代中国语境下的党的政策，虽不能完全等同，但却具有一定的可比性。因为法治实践对于党的政策的遵循，在一定程度上，可以视为实在法对于某种“高级法”的遵循。正是在这个层面上，党的领导提供了政策与法律相互结合的方式和途径。
二、党领导法治建设的理论依据
党的领导是一个根本性的政治原则，在政治理论中已经得到了极其广泛的论述。党对法治建设的领导则是这个政治原则的一个组成部分，它既是一个政治理论问题，但也可以作为一个法学理论问题来看待。从法学理论上看，党领导法治建设的理论依据可以从社会主义法治的实践规律与历史经验两个方面来分析。
第一，党的领导体现了社会主义法治的实践规律。20世纪80年代以来，法学理论界反复论述了“政府推进型法治”的内在逻辑，指出中国的法治道路应当更多地选择“政府推进型法治”，而不是“自然演进型法治”[1]。我们赞同“政府推进型法治”的论证思路，但同时又认为，从实践、实证、实际的层面上看，我国社会主义法治的推动力量当然包括政府，不过，较之于政府对于法治的推动作用，政党的推动作用更明显、更突出，因而也更值得注意。换言之，与其说中国的法治实践体现了“政府推进型法治”的旨趣，还不如说，“政党推进型法治”这个概念更适合我国政治、法治的实际情况。因为，从实践层面上看，无论是立法、行政执法还是司法、法律监督的过程，都是执政党主导的。执政党在事实上充当了我国法治建设的推动力量，而且还是推进我国法治事业的核心力量。
从法理上说，把立法、执法、司法、守法等法治环节纳入“政府推进”的领域，无论是从实践上看，还是从理论上看，都是不能成立的，至少是不准确的。相反，以“政党推进型法治”来概括我国法治的发展规律、实践规律，则是可以成立的，也是名副其实、名至实归的。党的领导，就是对我国社会主义法治的这种实践规律的高度概括，就是对“政党推进型法治”的一种更集中的表达。党对法治建设的领导，正好反映了党在社会主义法治发展进程中的推动作用。法学理论界关于“政府推进型法治”的论证过程，几乎都可以借用过来作为“政党推进型法治”的论证过程，亦可以借用过来作为党领导法治建设的论证过程。从这个角度来看，党的领导是对社会主义法治的实践规律、发展运行规律的总结与概括。
第二，党的领导体现了社会主义法治的历史经验。从历史上看，党对社会主义法治建设的领导是在数十年的历史过程中逐渐发展、完善起来的，是对历史经验的总结。早在20世纪30年代，在井冈山时期，在当时的苏维埃政权中，党对立法工作、司法工作的领导就开始萌生。在党的领导下，苏维埃政权制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》、《中华苏维埃共和国土地法》，并且进行了大量的经济立法、劳动立法、婚姻立法，司法体制和诉讼制度也开始初具规模。在40年代的延安，在党的领导下，抗日民主政权的立法、司法工作又有了进一步的发展。以《陕甘宁边区施政纲领》、《陕甘宁边区保障人权财权条例》为代表的宪法性文件，以《陕甘宁边区刑法总分则草案》为代表的刑事立法，以及土地立法、经济立法、劳动立法、婚姻立法等等，都有了进一步的完善。以马锡五审判方式为代表的司法制度[2]，更是党对法治工作的领导所结出来的一个制度性的硕果。
新中国成立以后，党对法治建设的领导，既取得了巨大的成就，也出现了一些失误，特别是在“文革”期间，还出现了比较严重的失误。但是，正是在这个曲折的过程中，尤其是在正反两个方面的经验与教训中，党对社会主义法治建设的领导能力、塑造作用和影响程度，都前所未有地加深了。换言之，在经历了一个较长的历史过程之后，党对法治建设的领导已经融入中国法治实践的各个层面、各个维度、各个环节。客观地说，社会主义法治的精神与风格、制度与规则、方法与技术，都打下了党的领导的痕迹。因此，党领导的法治建设，是社会主义法治的历史经验的反映与体现。
如果说，在当代中国，党对法治建设的领导既体现了法治的实践规律，又体现了法治的历史经验，那么，党领导法治的方式又是什么呢？大致说来，党领导法治主要通过三种方式来实现的：第一，党对法治建设的思想领导；第二，党对法治建设的政治领导；第三，党对法治建设的组织领导。把这三种方式结合起来，大致可以反映出党领导法治建设的基本渠道。对于党领导法治建设的这三种方式，可以分述如下。
三、思想领导：党领导法治建设的方式之一
中国共产党是一个用马克思主义武装起来的政党，因此，党对法治建设的思想领导，就是要以马克思主义作为法治建设的指导思想，坚持马克思主义在社会主义法治领域内的指导地位。要实现这个目标，就应当注意以下两个方面的要点。
第一，在法治实践中，要坚持马克思主义经典作家关于法律、法治的立场、观点和方法。马克思主义经典作家关于法律、法治的立场、观点和方法具有丰富的内容，其中包含了很多普遍性的真理。譬如，在《〈政治经济学批判〉序言》中，马克思指出：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系，这种物质的生活关系的总和，黑格尔按照18世纪的英国人和法国人的先例，概括为‘市民社会’，而对市民社会的解剖应该到政治经济学中去寻求。”[3]按照这个著名的论断，法的关系根源于物质的生活关系，同时也根源于物质生活的生产方式。因而，法治的实践过程就不是一个孤立的过程；法治实践在相当程度上是受制于社会主义社会的物质生活条件，同时也受制于社会主义社会物质生活的生产方式、分配方式。
在以往的一些法学教科书中，马克思关于法的这个观点被归纳为经济决定论或物质决定论。实际上，这是关于唯物史观的一个简单化的法学表达，正如恩格斯所指出的：“根据唯物史观，历史过程中的决定性因素归根到底是现实生活的生产和再生产。无论马克思或我都从来没有肯定过比这更多的东西。如果有人在这里加以歪曲，说经济因素是唯一决定性的因素，那么他就是把这个命题变成毫无内容的、抽象的、荒诞无稽的空话。”[4]这就是说，现实生活的生产和再生产是法律和法治的决定性因素，但是，它并不是决定法律和法治的唯一因素。因此，按照辩证唯物主义的基本观点，应当把社会主义法治作为上层建筑的组成部分，它归根到底是由社会物质生活条件所决定的。这就是马克思主义经典作家关于法律、法治的基本立场。当然，经典作家阐述的马克思主义法律观绝不能缩减成为一句话，相反，它是一个相互关联、彼此贯通的思想体系。在社会主义法治实践中，应该科学、全面、深入地阐明这个体系，以之作为社会主义法治实践的指导思想，从而体现出党对社会主义法治的思想领导。
第二，在法治实践中，要坚持中国化马克思主义关于法律、法治的立场、观点和方法。中国化马克思主义法律观是马克思主义经典作家阐述的法律思想与中国实践相结合的产物。在长达半个多世纪的时间里，中国化马克国主义法律观有一个变化发展的过程。中国化马克思主义法律观第一个阶段的成果，主要体现在毛泽东、董必武等人的论著中。他们提出的人民民主专政的国家理论，原则性与灵活性相结合的立法理论，有法可依、有法必依的法制原则，以事实为根据、以法律为准绳的司法理念，体现了中国化马克思主义法律观在第一个阶段的主要旨趣。中国化马克思主义法律观第二个阶段的成果，主要体现在邓小平、彭真等人的论著中。其中，邓小平根据我国社会主义民主法制建设的经验与教训，在中国特色社会主义理论的框架下，提出了一系列法律理论，其中包括民主与法制相互促进的理论，经济建设与法制建设协调发展的理论，法治优于人治的理论，以及法制建设的“十六字方针”，等等。他的一些著名论断，譬如，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[5]，已经成为了中国化马克思主义法律观的标志性成果。
中国化马克思主义法律观在第三个阶段的理论成果，主要体现在20世纪90年代以来的一系列新的论述中，譬如，1997年党的十五大报告正式提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。2005年9月5日，胡锦涛在会见第22届世界法律大会部分代表时指出：“法治是人类文明进步的重要标志。”[6]2007年，党的十七大报告强调：“全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家。依法治国是社会主义民主政治的基本要求。”2012年，党的十八报告又强调：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”同时，还要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”这些论述，体现了中国化马克思主义法律观在第三个阶段取得的理论成果，也是中国化马克思主义法律观的最新成果。按照这些新的理论成果，必须进一步发展社会主义民主政治，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。
概而言之，中国化马克思主义法律观是一个不断发展、不断创新的思想体系，要坚持党对法治建设的思想领导，就要在法治实践中，坚持中国化马克思主义法律观的指导地位。
四、政治领导：党领导法治建设的方式之二
党对法治建设的政治领导，主要是指党的主张在法治实践中所起到的政治主导作用，更具体地说，就是党制定的路线、方针、政策对于社会主义法治实践的各个环节、各个领域、各个层面的政治主导作用。要实现和加强党对法治建设的政治领导，可以从以下两个方面着手。
第一，在法的创制环节，体现出党的政治主张，把党的政治主张法律化。法的创制环节居于社会主义法治实践过程的“上游”，是社会主义法治实践的前提性和基础性的工作。党对社会主义法治进行政治领导的途径，离不开党对法的创制活动的政治领导。在法治实践中，党对法的创制活动的政治领导主要体现在：把党的政治主张上升为国家法律，把党的政治意志上升为国家意志。譬如，“一九五四年九月召开的我国第一届全国人民代表大会第一次会议，制定了中华人民共和国宪法。这部宪法是共同纲领的发展，是我们国家的根本法。它体现了我党在过渡时期的总路线的要求，明确地规定了实现社会主义改造和社会主义建设的方法和步骤。”[7]当然，把党的政治主张变成国家法律是有选择性的，并不是党的一切政治主张都适合上升成为国家法律。只有那些经过实践检验的、在一个较长时期内相对稳定的政治主张，才适合以国家意志、国家法律的方式表达出来。同时，在党的政治主张转化成为国家法律的过程中，还应当进行技术化的处理，应当按照法律规范、法律体系的要求，来体现党的政治主张。
第二，在法的实施环节，把党的政治主张贯穿在行政执法、司法、守法以及法律监督的过程中。把党的政治主张贯穿在法的实施的各个环节，其实质就是把党的政治主张与社会主义法的实施过程紧密地结合起来。较之于党在法的创制环节的政治领导而言，党在法的实施环节的政治领导，主要是党的阶段性、局部性的政治主张对于社会主义法治活动的引导。打个比方，这种引导作用就类似于经济或金融领域内的利率调整。法治实践领域其实也是这样，在公共秩序、社会稳定、国家安全面临某种危机的情况下，通过党的政治决策，可以对法治实践活动做出某些法律范围内的技术性调整。从实践中看，党对行政执法、司法、守法及法律监督过程的政治领导是必不可少的，因为法治在不同地区、不同领域、不同层面发展的不平衡性，因为转型时期社会生活的流变性，因为法律与法治本身的局限性，因为国际环境的复杂多变性，等等，诸如此类的客观情况，都为党对法的实施环节进行政治领导提供了广泛的空间。
五、组织领导：党领导法治建设的方式之三
党对法治建设的组织领导，主要是指党在组织体系、组织架构中实现对于法治建设的领导，这种组织领导是党领导法治建设的具体形式，有助于为法治实践提供人力、智力、队伍方面的支撑。加强党对法治建设的组织领导，应当着眼于以下三个方面。
第一，完善政法队伍的组织建设。加强和完善政法队伍的组织建设，就是要充分发挥各级政法机构内部设立的党组织的作用，以党组织的力量，保证党的路线、方针、政策在法治实践中能够得到切实有效的贯彻执行。为了实现这个基本的目标，应当努力探索政法系统内党组织建设的特殊机理，把党的建设的一般理论与政法队伍的职业特征、特殊职能有机地结合起来。在全面提升政法队伍的法治素养、法治意识、法治能力的同时，全面提升政法队伍的政治修养、党性修养，把政法队伍的法治教育与党性教育有机地结合起来。应当通过体制改革和机制创新，不断地提升政法队伍党组织的凝聚力和创造力。
第二，完善党管干部的组织原则。党管干部的组织原则在法治领域内的体现，就是要坚持党对立法机关、行政执法机关、司法机关、法律监督机关领导人选和重要干部的依法推荐、依法管理。通过党管干部的原则，目的在于把政治坚定、德才兼备的人选推荐到各级政法机构的领导岗位上，使他们成为党的路线、方针、政策的执行者。当然，在实践过程中，上级党组织采取何种方式、通过何种程序来选人用人，把党管干部的组织原则与民主原则有机地结合起来，离不开有效的体制、机制作保证。因此，应当进一步探索完善党管政法干部的具体制度，以最大限度地发挥这个制度的有效性。
第三，完善党对法治的组织监督。在社会主义法治的实践过程中，监督是一个重要的环节。在国家层面上，监督主要包括人大的监督、政府内部的行政监察，以及法院、检察院的司法监督。在社会层面上，除了人民群众、社会团体、新闻媒体的监督之外，最值得注意的就是党组织的监督。党组织对法治实践过程的监督，既可以通过各级纪检机构来展开，同时也有赖于各级政法机构内部所设置的纪检部门。党的纪检机构对于法治实践的监督，就是党对法治的组织监督的主要形式。在实践中，这种组织监督对于保障党对社会主义法治的组织领导，已经产生了极其重要的作用。
六、改进党对法治建设领导方式的基本构想
社会主义法治建设离不开党的领导，党的领导是社会主义法治建设不断进步的根本保证。在党领导社会主义法治的数十年间，已经积累了很多成功的、行之有效的经验，但也有一些值得注意的教训。在新的历史条件下，为了保障社会主义法治在更加良好的政治环境中展开，就必须按照党的十八大报告提出的要求，更加注重改进党对法治的领导方式。
第一，要按照民主执政的要求，坚持党对法治建设的民主领导，以加强党的领导的民主化。民主执政，是指党在执政过程中，既要坚持为人民而执政，又要坚持依靠人民来执政，不断地提高建设社会主义民主政治的能力。按照民主执政的基本要求，党对社会主义法治的领导也应当坚持民主领导的原则。具体地说，一方面，党在领导立法的过程中，应当坚持民主立法的原则，广泛地听取民意，深入地考察民情，把人民群众的根本利益、整体利益、长远利益作为立法工作的出发点和根本归宿。这种民主立法的能力，就是把人民意志转化、提炼成为国家意志的能力。另一方面，党在领导行政执法、司法、法律监督、普法的过程中，也应当采取各种方式，满足人民群众日益增长的对于法治的迫切需要。无论是对立法、行政执法、司法的领导，还是对法律监督、普法教育的领导，都要处理好民主与民本之间的辩证关系，处理好民享与民治之间的辩证关系，处理好“为了人民”和“依靠人民”之间的辩证关系。
第二，要按照科学执政的要求，坚持党对法治建设的科学领导，以加强党的领导的科学化。科学执政就是要按照科学规律办事，要把党的领导作为一门科学来对待，不断地提高党领导社会主义法治的科学化水平。在法治实践中，党的领导的科学化有很多具体的表现形式。譬如，要注意区分法律与政策的界限，在制定政策的过程中，要注意政策的局限性和有限性，要尊重法治本身的规律，要善于运用法律手段、法治方法来实现党的路线、方针和政策。再譬如，在领导法治的过程中，还要注意有所为有所不为，如果党组织管了很多自己管不好、也不适合自己管的具体法律事务，不但不能提高和加强党对社会主义法治的领导，反而可能削弱党对社会主义法治的领导。因此，必须坚持党对社会主义法治的科学领导。要实现这个目标，就必须研究社会主义法治的运行规律，深入把握社会主义法治的内在逻辑，全面提高党把握和驾驭社会主义法治的政治能力，按照科学的精神、理性的态度，实现党对社会主义法治的科学领导。
第三，要按照依法执政的要求，坚持党对法治建设的依法领导，以加强党的领导的法治化。党的十八大报告提出，要“全面推进依法治国”。这个基本的方略既是社会主义法治事业应当遵循的基本理念，它同时也构成了党领导社会主义法治应当遵循的基本原则。在社会主义法治建设事业不断取得进步的过程中，党居于领导地位，党的领导为社会主义法治提供了思想保障、政治保障和组织保障。但是，党对社会主义法治的领导，应当依法进行，应当在宪法和法律的框架内展开，应当在实体法和程序法的轨道内运行。正如党的十八大报告所强调的，“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”按照这个要求，党对社会主义法治的领导，如果能够严格限制在宪法和法律的范围内，严格依法进行，那么，党的领导无论是作为一个过程，还是它所导致的结果，都会对社会主义法治的实践，产生强烈的示范作用。由于党是社会主义法治的领导者、推动者、塑造者，党的领导的法治化水平，就会在相当程度上决定国家和社会的法治化水平。因此，在依法执政的整体背景下，坚持党对社会主义法治的依法领导，有助于加强和改善党对社会主义法治的领导。
民主执政、科学执政与依法执政是紧密相关的，因此，加强党领导法治建设的民主化、科学化、法治化，也是紧密相关的三个方面。只有把它们有效地结合起来，形成合力，才能改进党对社会主义法治建设的领导方式，社会主义法治才能因此而获得有效的政治保证。
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