转型时期行业协会的行政合法性，本文主要内容关键词为：行业协会论文,合法性论文,时期论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据《布莱克维尔政治学百科全书》的定义，合法性意指某个政权、政权的代表及其“命令”在某个或某些方面是合法的。但在政治社会学的使用中，合法性被广义地理解为符合某些规则，这些规则可以是法律程序，也可以是规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等，同时承认、认可、接受这些规则的主体，可以是国家、行政部门及其代表人物，也可以是各种单位、社会团体以及社会上的个人。从这一合法性概念出发，高丙中将社会团体的合法性概括为社会合法性、法律合法性、行政合法性和政治合法性四种。社会合法性是指社会团体因某种社会正当性而赢得一些民众、一定群体的承认乃至参与，进而赢得政府等公共权威部门的容忍、接受和支持；法律合法性是指社团由于满足了相应的法律规则而获得承认，它实际上是对社团的社会合法性的追认和界定；行政合法性是指行政部门及其代表人物对社团的一种承认；政治合法性则表明某一社团或社团活动符合某种政治规范，它取决于执政党和政府的判断，是一种上对下的认可。
在一个成熟的市场经济体制下，一个经济性社团组织只要具备相当程度的社会合法性，并依据法律登记注册后，即可在法律的监督和保护下获得其公开活动的自由和权利，也即成为一个真正自治意义上的民间组织。但在中国从计划经济体制向市场经济体制转型的特殊背景和特定的政治制度和行政体制下，政府通过法规建设，对包括行业协会在内的社团提出了综合的合法性要求：政治上达标，行政上挂靠，符合法律程序，得到社会支持，哪一个方面都不可缺少。也就是说，行业协会除了从社会和法律上获得合法性外，还必须同时取得归口行政机构的认可和被证明“在政治上正确”，即必须同时取得行政合法性和政治合法性，方可最终取得合法身份。本文探讨行业协会的行政合法性的含义及规定，我国行业协会的行政合法性的特点，并对如何协调转型时期我国政府与行业协会的管理关系进行了思考。
一、我国行业协会的行政合法性及其要求
目前对行业协会还缺乏一个明确的定义，但一般认为，行业协会是从事同种行业、有着共同利益和目的的人，为保护共同利益和维持各种准则而组成的社会团体。行业协会的行政合法性就是指行政部门对行业协会的一种承认，往往是与行政部门对行业协会的同意和授权开展活动联系在一起的。其实质在于某一级单位(可以是行政单位、事业单位和其他政府或准政府权力机构)的领导以某种方式(允许、同意、支持或帮助)把自己的行政合法性让渡或传递过来。实际中，他们的承认往往延伸为参与，可以是实际的(会长、秘书长)，也可以是符号的(名誉会长)，灵活多样。因此，从某种意义讲，以行业协会为载体的行业管理足以单位为基础的行政体系的延伸，我国大量行业协会的发展状况长期以来都取决于对单位资源的利用。
至今我国尚未制订行业协会法，但行业协会作为一种重要的社团组织，在行政合法性获得上适用社团管理的相关条例。我国1998年颁布的新《社会团体登记管理条例》第一章第三条规定，成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，而且社会团体应当具备法人条件。这就是说，一个社团必须先找到一个主管单位，然后才能够申请成为法人。第三章第九条则明确要求拟议中的(或重新登记的)社会团体，必须经过其业务主管单位的审查同意，才有资格获得登记管理机关(即民政部门)的申请批准。这就是说，我国对民间社团组织实行归口登记和双重管理的体制，即业务主管单位负责“审查申请登记，思想政治工作，党的建设，财务活动，人事管理，对外交往和接受资助等”，登记管理机关(即民政部门)则负责“研究制定有关政策法规并组织实施，登记审批，指导、监督民间组织的活动，查处违法违纪行为”。具体来说，行政主管部门可以通过审查同意或者不同意某个社团的成立。对已经成立的社团，如果业务主管单位管理该社团的活动超越了本部门的职能范围，或因机构改革，业务主管单位已经不再具备原来的管理职能，或该社团不接受业务主管单位的指导监督和管理等，业务主管单位也可以向登记管理机关提出不再作为该社团的业务主管单位。而在规定时间内，该社团如找不到业务主管单位，登记管理机关将按照《条例》规定，以该社团不再具备成立条件而予以注销。
随着我国经济的快速发展和行业协会的迅速壮大，一些省市已经出台专门针对行业协会的法律法规，如上海、天津、福州、深圳、温州等。民营经济和行业协会最为发达的温州市于1999年颁布《温州市行业协会管理办法》，虽然它不是法律条文，但作为一个在温州具有普遍约束力的规范性文件，它在第二章第十三条规定，设立行业协会，由发起单位向行业协会主管部门提出筹备申请，经主管部门同意后成立筹备机构，从事行业协会的筹备工作。筹备机构完成筹建工作后，向主管部门提出成立申请，经主管部门审查同意后，向民政部门办理登记手续。也就是说，《办法》明确规定行业协会在获取法律合法性之前，必须首先获得其行政合法性。
二、我国行业协会的行政合法性的特点
在成熟的市场经济体制下，行业协会只要具备相当程度的社会合法性，并依据法律登记注册，就是一个独立的法人。那么，在转型时期的中国，政府为什么要求行业协会必须获得行政合法性呢?而且是在获得法律合法性甚至社会合法性之前就必须获得行政合法性呢?这可以从我国行业协会的行政合法性的赋予的三要素来加以回答。“为什么赋予”、“谁赋予”和“赋予什么”三个要素分别回答行政合法性的赋予理由、赋予主体和赋予内容，也体现了我国行业协会的行政合法性的特点。
首先，为什么赋予?虽然根据我国《社会团体登记管理条例》的规定，行业协会的成立必须要有一个业务主管单位。但行业协会是否需要业务主管问题的实质是，在行业协会获得法律合法性的同时，是否有必要获得行政合法性。从理论上讲，行政合法性并不在韦伯关于社会秩序的合法性基础的划分之列。但也有人认为，行政合法性完全可以从韦伯对科层制和政府行政的论述中引申出来。即现代政府是以行合法管辖权来执行其职能的，因此，政府或其代理人承认、同意、授权的组织也相应地被视为具有合法性。高丙中就认为行政合法性的基础是官僚体制的程序和惯例。笔者认为，转型时期我国对行业协会提出行政合法性要求，是由我国特定的政治制度和行政体制及从计划经济向市场经济转型的特殊背景决定的。
无论是中国古代的政治哲学，还是近代以来传统的行政管理理论，政府都被赋予了生产、动员、保障、强制、控制等全方位的职能。建国以后，计划经济体制的实行排斥了行业制度的存在，取而代之的是部门管理。这种部门管理体制，在我国初步实现工业化的过程中，曾经起过积极的作用，但也使得中国的行业协会少有充分发展的机会，并且随着历史的发展，逐渐暴露出它的弊端。20世纪90年代初，随着市场经济体制改革的深入，行业协会也逐渐发展，变革传统的管理体制，用行业管理取代部门管理，成为市场经济发展的内在要求，也成为我国政府机构改革的明确目标。然而，经过十年来行业协会的培育和发展，我国现有的行业管理本质上还是传统部门管理的变异和延伸，行业管理仍然停留在表面上、浅层次上。许多研究者认为，对行业协会实行登记管理和业务管理的双重管理体制，严重阻碍了行业协会自治功能的发挥，人为地造成政社不分，阻碍市民社会的发育。但也有研究者认为，这种认识表现出太多的先入为主的自由主义色彩，缺乏经验的足够支撑。鉴于我国仍然处于经济转型时期，政府的行业管理职能还不能完全取消，也不能完全交给行业协会。现阶段仍应维持政府行业管理部门为主、同行业协会为辅，两者有机结合的行业管理体制，对行业协会实行双重管理体制。
从行业协会来说，在目前政府依然具有强大的行政权力，政府与行业组织间制度化的沟通不完善的情况下，行业组织通过业务主管这一制度联系，和政府有关部门搞好关系，反而能较大限度地利用政府资源，推动自身的发展。相反，如果不存在一个业务主管，行业组织和政府部门之间的其他沟通渠道又不畅通，那么行业组织的很多利益需求和行业信息无法和政府沟通。我国绝大多数行业协会是改革开放后产生的，历史很短，自身结构没有定型，功能也没有定型，让它们完全与政府脱钩本身就很困难，获得行政合法性，可以在经济领域有更大的活动空间。行业协会的行政合法性是对其法律合法性的一种落实和补充，获取行政合法性对于转型时期协会自身的发展具有重要的现实意义。而从整个社会来说，行业协会的行政合法性对于社会稳定，对于中国政府体制层面的渐进改革，对于中国行业协会的产生和发展，从而对于中国市民社会的建构都具有积极的现实意义。因此，转型时期我国行业协会的双重管理体制具有其合理性。当然，双重管理体制也有其过渡性，从长远来看，我国行业协会并不必须获得行政合法性。
其次，谁赋予?在我国，行政机构是行业协会行政合法性的赋予者，具体是哪个行政机构，却在现实中存在着较大的分歧。原外经贸部及下属的各省市经贸委、工商联、质量技术监督局、工商局及其主管的私营企业协会等都想做行业协会的主管部门。其中，争论最多的是在各地的经贸委和工商联之间，到底谁更有资格做行业协会的业务主管单位。从历史上看，工商联本身就是在改造旧商会的基础上设立的，因此，工商联主管行业组织，具有历史的延续性；从性质上讲，工商联是人民团体，主要是团结广大的工商业者，因此，让工商联作为行业协会的业务主管部门，显然可以获得更多的社会合法性。但是，经贸委是政府职能机构，具有监测、分析区域内经济运行态势，向政府部门提出意见和建议；拟定、实施产业政策，联系工商领域社会中介组织并指导其改革与调整；实施行业管理；对各种经济成分的企业实行宏观管理和指导；承办政府交办的其他事项等职能，因此，从行业发展和企业利益角度考虑，经贸委作为业务主管单位，更符合行政合法性的本义。根据《社会团体登记管理条例》(1998年)和国家经贸委《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》(国经贸产业[1999]1016号)文件精神，经贸委是工商领域行业协会的业务主管。
事实上，我国大部分行业协会是历次政府机构改革中由政府部门转变而来或者由政府部门组建的，因而往往表现出较强的官方色彩或者“官民二重性”。从行业协会最发达的温州来看，到2003年底，该市已建立各类商会或经济性行业协会324家，其中温州市本级101家。以市经贸委为业务主管单位的有33家，由市工商联负责业务管理的有22家，以市建设局、工商局等部门为业务主管的有46家。但对其中62家行业协(商)会进行调研的结果是，61．3％倾向于选择政府职能部门作为自己的业务主管单位，只有22．6％愿意选择工商联作为自己的业务主管单位。其原因在于：(1)工商联不是协(商)会法定的业务主管单位；(2)即使是市场化改革超前的温州，政府应该下放给协(商)会的很多职能仍然没有下放，行业协会能做什么，必须做什么，很大程度上依然是政府部门说了算，从信息来源、自身利益和行业发展考虑，协(商)会自然愿意选择业务主管部门作为自己的挂靠单位，有时甚至是为了不得罪自己的业务主管单位而不得不选择。
第三，赋予什么?我国《社会团体登记管理条例》在对社团的宗旨和业务范围给予明确规定的同时，也对超出章程规定的宗旨和业务范围进行的活动，给予相应的处罚。实际中，对于赋予内容，赋予者的承认往往是具体的，有限的，而获致者倾向于对承认加以抽象和扩散，从而导致赋予和获致在内容上往往存在着一定的差异。赋予主体肯定了对象的某个部分、某种功能，而获致者使肯定波及其他部分、其他功能；赋予主体肯定了对象在特殊时间、特殊空间的功能，而获致者把它们推广到所有时候、任何地方；或者在赋予主体没有直接赋予的情况，获致者借用行政资源开展活动，由活动被行政系统认可而获得行政合法性。
我国目前的行业协会在行政合法性的赋予和获致上存在着同样的问题。一方面，我国许多行业协会出生时便是政府官员分流的一条重要渠道，带有浓厚的“官办”色彩，政府对行业协会的严格审批制度，更加重了这层“官办”色彩。政府希望行业协会作为行业管理的辅助工具，并通过部分转移其原有职能，使自己对行业管理的权力得到“合法”延伸。另一方面，有着合法身份的行业协会却有着许多“非法”的权力。一些行业协会成了政府的客串角色，堂而皇之地行使着政府怠于行使或不敢行使的权力，如审批和年检等；另一些行业组织代行了行政机关的部分执法职能，如打假、认定与追查虚假广告等；还有的行业组织凭借着自己的影响力，打着公益幌子，干着赢利的勾当，被企业形象地称为“二政府”。由于有着“官”、“民”两副面具，在市场经济活动中它们游刃有余，在行使职权时，以国家权力的面目出现；而在获利时，又以民间团体的身份登场。尤其是这些组织由于既不受市场选择的影响，也不受法律对公权力制约的限制。因此，这些行业组织的存在不仅影响了行政权力的清白，在一定程度上成为腐败滋生的土壤，而且扰乱了经济秩序，成为市场经济健康发展的障碍。同时政府与行业协会之间的这种暧昧关系也使得对这些行业组织的监督陷入了真空状态。
三、行业协会与政府关系的再思考
行业协会是市场经济关系深化发展和社会分工在市场领域细化的必然产物，是市场体系的一个重要组成部分，它的完善与否是市场体系成熟与否的一个重要标志。作为政府、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，行业协会既是企业走向市场的向导，也是企业权益和社会经济秩序的维护者。随着我国社会主义市场经济体制不断完善和政府职能的转变，特别是入世后中国各行业参与国际市场竞争，行业协会将会发挥越来越重要的作用。
但即使如此，我国的行业组织的产生与发展在很大程度上仍然需要依靠政府。我国严格的行政合法性和政治合法性审查制度，必然导致一些行业协会的社会合法性难以真正发挥功能，而社会合法性的减弱，又直接危及协会组织的资源基础，从而使转型时期我国行业协会的生成和发展处于一种两难境地。一方面，政府仍然希望行业协会作为行业管理的辅助工具，并通过部分转移原有职能，使自己对行业管理的权力得到“合法”延伸；而大多数行业协会也很愿意成为“二政府”，去组织和管理其会员企业。另一方面，政府目前依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和行政手段，如大量的行业审批和行政认可。这就使得企业不得不通过直接影响政府谋求生存和发展的机会，从而置行业协会为可有可无的境地，甚至认为行业协会不但无助于自己的利益诉求，反而徒然增加自己的交易成本。因此，要使行业协会担当起自身的职能，发挥出应有的作用，必须界定好政府与行业协会的职能，进一步理顺转型时期的中国政府与行业协会之间的特殊关系。
政府是国家的权威性表现形式，是一个拥有强制力并以强制力为后盾治理社会公共事务的社会组织。对于行业协会来说，政府是其发展的外部组织，处理好行业协会与政府的关系是确保行业协会职能建设的关键性因素之一。中国从传统社会向现代社会的转变，必然涉及到国家权力的转移，即国家权力从由原来渗透到政治领域以外的经济领域和社会领域中的每一个角落中部分地有序地退出。因此，政府角色是一个变化着的概念，政府需要逐渐转变其管理职能，从微观的直接管理层退出，转向间接的宏观调控，主动地把一部分经济管理职能让渡给行业协会，实行政企分开、政社分开。
行业协会是独立于政府的一种社会中介组织，是平等的法律主体。作为企业为维护自身利益而依法设立的非营利性社团法人，它与政府同属公共事务治理体系中的主体，它不属于政府，政府也不能干预行业协会的内部事务。但由于行业协会是政府与企业之间的桥梁和纽带，所以，行业协会可以影响政府，它有权力参加政府制定行业发展规划、产业政策、行政法规和法律活动，同时，也有义务协助政府贯彻实施这些政策法规，政府也可以委托行业协会完成某种任务。
所以，政府与行业协会之间的关系，既不是上下级关系，也不是指导与被指导、领导与被领导的关系，而是相互依赖合作关系。确切地说，政府与行业协会的关系应该是“授权——合作”关系，即政府通过相应的法律法规授权行业协会管理行业的职能，同时在管理过程中，需要政府的支持与合作。这种“授权——合作”关系不是建立在理性的分权基础上，而应建立在客观存在着的相对集中基础之上。
行业协会与政府的关系定位决定着它们在管理行业公共事务职能上的适度分工。一般来讲，涉及到宏观、决策、规划等方面的事务由政府来行使，而中观和微观、执行与技术性的事务则由行业协会来承担。行业协会可以参与政府有关行业管理的宏观决策和规划方面的事务，但其主要职能在于为企业服务；自律、协调、监督和维护企业合法权益；协助政府部门加强行业管理等。政府作为社会公共利益的代表，市场经济秩序的监控者，规范和监督行业协会的运行，防止行业垄断。政府管理行业协会应该是规章的管理、规范的管理，而不是具体业务和细节上的干预。
值得指出是，在成熟的市场经济条件下，行业协会的职能及政府的行业管理体制在不同的国家和地区因国家结构、法制、历史和文化传统的不同而有所不同。中国从计划经济向市场经济转型必然带来深刻的社会变革。随着行业协会的发展和政府职能的转变，在理清政府与行业协会关系，界定好政府与行业协会职能的基础上，急需要探讨一套适合中国的行业管理模式。究竟是借鉴英美的自由市场经济模式，德意法的指导性混合经济模型，还是日本的政企结合型社会模式?需要立足本国国情，充分考虑本国复杂的社会、文化、制度等影响因素。不能像俄罗斯经济转轨时期的行业管理改革，采取全盘照搬美英商会模式的做法，一下子解散了原来的政府行业主管部门，而应该积极探索适当发挥政府作用，又能完善商会组织自律功能的新型行业管理体制。
现阶段，考虑我国行业协会的行政合法性问题，主要从政府和行业协会两个层面加以改善。从政府层面来讲，首先是推动政府机构改革和政府职能转变，把那些本来不应该由政府管理的事情、那些不属于政府的职能分离出去，交由相关的社会组织来承担。通过政府职能的“归位”为行业协会的发展腾出空间，将原来由政府承担的大量的直接管理企业的事务交由行业协会来接管。其次，依法行政，尽快建立起行业协会发展所需要的法律制度环境。从行业协会层面来讲，政府机构改革和政府职能转变仅仅为行业协会的发展提供了机遇，行业协会只有及时地提高自身的素质，才可能有效地承担起政府部门下放的职能。为此，行业协会必须淡化官办色彩，在组织意识、经费来源、领导人的选任上增强独立性，成为名符其实的民间组织；必须强化以章程为核心的制度建设，遵循社会领域的独特运作逻辑，真正奉行民主办会的原则，切实进行民主选举、民主决策、民主监督，实行民主化管理；在目前仍处于严格控制和缺少有利的生存环境下，行业协会也不能坐等法律政策环境的改善，而必须勇于探索，进行观念更新、组织创新，职能创新，维护和争取自己的权利，增强自己的吸引力和凝聚力，去扩大自身的生存空间和社会影响，去争取行业协会法律政策制度的改善，最终承担起为政府机构改革和社会转型创造条件的历史重任。