流域跨界水污染视野下区域合作行政的法制保障，本文主要内容关键词为：水污染论文,流域论文,法制论文,视野论文,区域合作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1671-816X(2016)03-0177-07 水是生命之源，也是保障经济、社会和文化发展不可替代的重要资源之一。在很长的一个历史时期内，由于片面追求经济GDP的增长，导致我国大部分流域发生了污染，造成了流域生态系统的破坏，给沿岸居民的生产和生活带来了极大的不便。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效。众所周知，水污染治理已经成为了实现“美丽中国”伟大理想蓝图的一个组成部分，还我们一个“青山绿水”的美丽生活。我们要尽力改变过去长期以来实行的“粗放型”经济发展模式，摒弃过分追求经济GDP增长的片面思维，加大对生态环境治理的投入。特别是在水污染治理上，由于流域跨界问题产生了区域治理的问题，水污染的跨界治理出现了很多前所未有的“跨区域”行政事务，这给传统以来“各自为政”的单个区域事务治理模式带来了极大的挑战。当然，在这方面，我国许多地区也做出了积极地探索，试图改变过去依靠单个行政区域治理的模式，有必要建立跨行政区域、建立地方政府合作共同治理模式。目前已有长江水利委员会、黄河水利委员会、太湖流域委员会等七个流域管理机构，但是也仅是议事协调机构，尚缺乏行政机构的权威，虽然有些地方政府将环境保护提升至发展战略的地位上，采取合作治理跨流域水污染，但却尚无形成统一制度。一旦出现各级地方政府之间利益、各部门之间利益冲突的情况，则又会出现治理上的分歧。 十八届三中全会又提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，区域流域污染治理能力也需要走向现代化。浙江省政府也把“五水共治”作为政府一项重要工作来布置，无疑流域跨界水污染治理将在一个很长的历史时期内，将会成为助推长三角地区经济发展的一大动力。作为法学理论工作者，除了在理论上为流域跨界水污染的合作治理寻找一个正当性的论证基础之外，还要尝试在实践中包括立法、执法和法律责任等诸多环节上提出流域跨界区域合作行政的一系列制度设计和安排。 一、区域合作行政及其在跨界水污染治理中的提出 对“区域”(region)概念的界定是理解区域合作行政的前提条件。根据自然地理环境、社会发展状况、历史因素以及人为因素参照系统或参照标准可将整体空间划分为部分具有联系性的空间，这就是区域。不同区域之间具有内在的联系，构成统一内在的整体，必须考虑区域之间的协调性问题。反映到行政法学上，则是中央政府与地方政府之间的关系、各级地方政府之间的权力义务关系。有学者将区域合作中的“区域”界定为基于行政区划但又超脱于行政区划之上的综合性范畴。区域是一定区域内的各级地方政府通过相互协调、合作的方式，建立公共事务共同治理模式，实现不同地区之间资源的合理配置，以促进地区经济、政治、文化等共同协调发展。考量国内众多学者观点，本文认为，区域行政合作就是指各级地方政府，包括中央与地方政府以及各级政府、同级政府之间，以区域作用范围为目标，通过相互合作治理模式，实现社会资源的优化配置，以促进、提高区域整体的综合竞争力，实现对公共事务进行跨区域治理的一种新型行政合作治理模式。区域合作行政涉及两个或两个以上的行政主体，适应当前区域一体化发展要求，与以往单一的行政主体在自己所辖行政区域内单一管理模式而不同，相比较而言，它具有以下几个重要的特征： (一)区域合作行政是府际治理的体现 府际治理实际上是政府管理的一个环节，包括了纵向与横向的两个层面。合作治理基本框架强调的是“行政合作”(cooperation administration)。合作行政是近十年来公共行政理论研究的一大热点，它是指各级政府和社会共同参与到公共行政中来，表现为行政权由“集中”变为“分散”，由中央政府统一行使行政权“下放”到各级政府和行政机关。这显然与传统是不吻合的。长期以来，我国地方政府一直是“上下对口”的行政管理体制，被称为“各自为政”，在公共事务的治理上有点类似古代的“诸侯割据”。地方政府只对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量，对本辖区的环境质量负责。这样一来，导致了我国实行的是以属地管理原则处理水污染问题，而在所辖行政区域内管辖水污染事务具有一定的封闭性。一旦出现跨流域水污染，地方保护主义明显将会削弱政府环境治理能力。随着市场经济高速发展，当代社会的开放性、多元性、市场主体交往的频繁性以及信息传播的迅速性、社会公共问题的高度渗透性都迫使传统的行政区域环境治理模式亟须改变。区域合作行政则以其协作性、开放性和高效性，在一定程度上是为了适应现代社会公共行政发展的趋势。 (二)水资源利益的外溢性亟待合作行政 伴随着全球化进程的发展和当代公共决策的日趋复杂性，在区域经济一体化发展过程中，涉及公共利益的公共服务与公共管理事务突破单一的行政区划内部，因此水流域的完整性被行政区划所打破，具备“外溢性”。公共产品外溢影响了地方政府提供公共物品的效率，本来一个区域内的纳税人应该享受到最好的公共物品效率，但公共物品效率的外溢，使其效率提高或降低。[1]解决外部性的方法是使外部性内部化，可以采取地方政府间的兼并或合并或签订合约。地方政府提供的公共产品和服务，其好处并不完全由本地方得到，可能使其他地区也获得收益，如果中央政府不给予其补偿，则其提供的量肯定会因成本与收益不对等而提供不足。恰恰区域合作行政则着眼于整个区域之间的合作，打破以往行政区划各自为政的局面，以加强政府之间的协作能力为基础，重新合理配置社会公共资源，实现各地区的协调发展、优势互补、互利共赢。 (三)重塑横向府际行政法律关系 从行政权力的分配上而言，存在着纵向和横向的分配方式。纵向的行政权力分配是指中央与地方行政机关的权力分配；横向的行政权力分配是指地方政府与地方政府之间行政权力的分配，府际行政法律关系就是建立在横向行政权力分配的基础上的法律关系。许多流域区域政府都是在平级的地方政府，以长三角地区为例，长三角的水流域具有特殊的地区行政特性，在我国地区行政管理体制中有很长一段时间是将行政权力的运行模式限定为行政区域范围内，实行的是“单向性”、“科层制”的地方政府各自为政、政府内部职能交叉的单一政府管制的权力运行模式。正是由于流域水污染问题打破了传统地方政府之间的“各自为政”的现象，因此在面临共同的流域污染问题上，由于缺乏来自中央自上而下的授权，只有通过横向地方政府之间的联系与协作、统一调配行政资源，通过政府之间的集体行动来实现跨界水污染的治理问题。[2]因此为全国其他地区的府际行政合作设计出一个具有可行性的“样本”来，不失为一个有意义的事情。 二、流域跨界水污染的区域行政合作的必要性 在长三角地区由于水资源丰富，出现了日益增多的跨界水污染问题，引发了我们对传统地区行政治理的反思，跨界水污染的合作行政问题也日益提上了议事日程，为长三角地区政府行政管理体制改革提供了一个重要的契机。虽然长三角地区在行政管理体制上是走在全国的试点前列，但是面对这样一个府际之间的合作行政问题俨然存在着经验不足的问题。 (一)跨流域水污染事件日益严重 跨流域水污染随着经济的迅速发展，逐渐演变得愈来愈严重。早在20世纪90年代，长三角地区的跨界水污染问题一直是困扰该地区经济发展的一个主要矛盾。由于江苏与浙江在经济利益共享方面具有一致性，自2002年开始，江浙两省的跨界水污染事件逐年减少，为其他省份试图建立协同防控处理水污染机制提供了宝贵经验，云南滇池水污染事件就吸收了江浙地区的有益经验。[3]水污染事件往往会引发地区性的群体性事件，给我们当地社会的政治、经济和文化和谐稳定发展带来了极大的威胁和损失。由此可见，流域地方政府协作治理机制，是在新的历史时期提升政府治理能力现代化的一个重要举措，当然要想在现实中解决跨界流域水污染治理，必须在理论上设计出来一套切实可行的制度。比如在流域水污染地区，当地政府如何协商、沟通，达成共识来建立有效的合作机制，但在目前尚未有法律依据的前提下，要想在局部地区大范围地建立区域政府合作机制显得困难重重。现有的合作机制都是针对水污染事件发生以后形成的“事后补救”机制，而“事前预防”机制则较难建立。由于区域之间存在生态治理的利益竞争，也使得当某一地区出现水污染事件时，各地区之间互相推托责任，使合作治理难以取得成效。 (二)水污染治理与经济发展相脱节 上述跨区域水污染事件的频发，说明跨区域治理水污染模式的难度之大。实际上，是与我国实行传统的政治经济体制和环境考核制度有关。各地区在发展地方经济的利益驱动下，流域内各地方政府往往遵循自身利益而忽视注重环境保护制度的建立。现行的地方政府政绩评估制度，存在着一些弊端，长三角地区片面追求GDP的快速增长，以及增加地方政府的财政收入，以此形成地方保护主义。以江苏省和浙江省为例，处于上游的江苏省苏州市吴江盛泽镇，纺织印染业发达。其在追求经济发展，出于自身利益考虑，尽可能利用所流经辖区内的水资源，同时为了减少治污成本，将污染物排入水中，从而形成跨界水污染。而处于下游的浙江省嘉兴市秀州区，其渔业养殖与纺织印染发达，为其经济支撑。当上游地区排放污水或者污水处理能力低下抑或是“偷工减料”式的排污，那么两省间的水事纠纷也就在所难免。因此，应对水污染事件发生后的短暂环境治理方式不能从根本上解决跨行政区水污染事件。为此有必要建立江浙两省合作治理水污染模式，通过省政府间的合作，合理调整产业机构布局，统筹经济协调发展，实现区域产业布局规划的合理性、科学性，以根本解决跨区域河水污染的治理难题。 (三)跨行政区水污染治理行政协调低效 我国水污染治理模式强调地方政府对本辖区环境质量的责任，因此只有上级政府部门，如国务院、国家环保总局等出面协调，才能通过调集各方资源来治理跨流域水污染。但此种模式下形成的机制具体到下级政府而言，实施情况无法评估。在2001年11月发生的筑坝事件，其部分原因就是来源于在1996年，江苏省政府为落实国家环保总局的要求，一直未补偿嘉兴市北部经济损失中部分欠款。从法律上反映则是江浙边界对我国《环境保护法》等有关法律的执法不力。《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定了水污染责任的划分，实行地方政府对本辖区内的环境质量负责。但却未规定地方政府执法不力情况的惩戒措施与承担何种法律责任。因此导致地方政府在实施该类法律的同时，跨区域水污染事件时发，并在1993-2002年间表现得尤为明显，甚至出现政府不顾法律保留原则、忽视宪法法律规定而依行政权力制定相关实施准则。 (四)跨行政区建立水污染治理的体制障碍艰难 跨流域水污染事件具有外溢性、开放性特征，加剧了传统单一的行政区域管制模式的矛盾，简单的政府之间的协商确定在建立跨区域水污染事件防治机制上则显得力度不够。在长江入海口处的流域污染纠纷中，江苏省与浙江省曾经多次协商，关于水污染控制事宜，但因种种原因均未达成共识。地区之间存在利益冲突、政府部门职能交叉、重叠都是原因。处于上下游的地方政府在水污染事件中难以形成统一的利益分配，也很难协商处理水污染事件与水纠纷，因此一直未建立跨省政府的协作制度。本质上是由于现行的单一部门对单一要素管理的行政管理体制，地方政府利益多元化构成了管理上错综复杂的法律关系，使江浙两地政府在解决跨行政区水污染处理时，很难达成合作。只有将地方政府的行政权力在相关地方政府之间做出权力的让渡方可实现。 三、建立跨界水污染治理中的合作行政的法制对策 自20世纪80年代以来，随着中央政府逐步放权给地方政府，推行行政区域分权，加强地方政府立法权等改革，将地方政府的行政权力与行政区域利益紧密联系在一起。就长三角而言，地方政府为保护本地区水资源经济利益而牺牲流域生态的长期效益，然而水污染给长三角地方政府的各自为政带来了挑战。跨流域水资源则突破了行政区域的边界，凸显了流域的跨行政区域性，使得地方政府由于地方分割、政府部门分割的原因引发治理水污染问题上的捉襟见肘——各地区很少进行沟通协商、协作，特别是在行政治理上缺乏经验，这也正是我国跨流域水污染问题治理的“瓶颈”。水资源的公共产品性、不同主体之间的利益冲突、利益竞争导致的府际协作治理困难重重，包括中央政府与地方政府、上下级政府、同级政府、政府的不同部门以及政府与非政府组织之间存在多重利益之间的冲突和博弈。[4]因此，为实现跨流域水污染治理的行政规范化和治理效能最大化，必须建立政府间的合作治理机制，以期形成一套行之有效的制度环境、组织安排以及合作规则。具体而言主要包括以下几个方面： (一)区域合作行政亟待在立法的正当性依据 区域流域污染治理是为我国区域行政合作提供了一个现实议题。首先，要在行政组织法层面上为区域合作行政寻找合法性依据。不改变“央—地关系”前提下对政府公共事务治理能力的提升，有待在行政组织法层面进行完善。从《宪法》第89条和第107条的规定来看，中央与地方政府之间并无明确的事权划分，除了国防、外交等少数职权专属中央政府之外，地方政府职权几乎是中央政府职权的翻版。传统的行政体制带来了“条块分割”，地方政府之间不习惯于合作，建立“职能性整合”(functional consolidation)机制，通过机构合并设立新的派出机构，在不冲击现有的行政体制的情况下整合人力、财力、物力和信息资源，实现对区域流域污染治理的目标。这样一来，就可达到减少政府机构重复设置和降低管理成本，也有助于消除公共决策的“碎片化”(fragmentation)。目前在立法上，虽然没有对跨区域合作治理机构做出法定规范，但是政府联席会议已经明确是一个议事协调机制，在省市级政府机构设置中已经有合法依据。例如长江三角洲城市经济协调会(1992年)、泛珠三角区域合作行政首长联席会议(2005年)等。只有对这些议事协调机构的“非正式组织”制度化和法制化，才能摆脱人事和编制的约束，发挥其应有的功能；也更好地实现业务和管辖权的转移等更实质性的合作关系。 其次，要在行政行为法方面加强对现有的区域合作行政的立法支持。例如在《行政许可法》中要完善跨界水污染治理的中的行政许可制度，对涉及领域水污染的项目要严格审批，有效控制水污染来源。再如在《政府信息公开条例》中要对跨界水污染治理的信息的申请、公开程序都要做出明确的规范，特别是在政府间各职能部门之间要争取做到信息共享，特别是对区域流域污染的预警信息的获取要实现及时、便捷和真实，这样才能为区域水污染政府间联防联控提供第一手的资料，为区域水污染政府间联防联控的决策提供正当性基础，例如联合执法在组织、决策和分工上如何相互配合方能实现合法、合理和有效。 最后要在行政责任法中为流域水污染治理实现制度屏障。行政责任是法律责任的一种，责任主体、追责程序、责任方式等方面都要建立完善的法律规范。继续完善现有的《环境保护法》和《行政处罚法》中环境保护责任条款，除了企事业单位、社会团体和公民都要成为守法主体之外，坚守“生态红线”，是领导干部终身的责任。积极响应2015年8月18日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的通知，各地区制定相应实施办法，对造成环境污染的各级政府、政府有关部门负责人、环境保护行政执法人员和企事业单位负责人，给予相应的行政处分或追究其他责任。 (二)将跨界水污染防治成效作为政绩考核的指标 当前我国地方政府很大程度上由于追求政绩，过分强调GDP增长，流域内的地方政府追求此种形式政绩必然导致水污染跨界流动。为此需要从根本上改变政府的政绩考核标准和体系，将环境保护指标纳入绩效考核标准之一，比如发展绿色GDP，倡导优先保护环境，不能以牺牲环境为代价追求经济利益的增长，从长远发展目光来看，实际上也是对区域利益的实质性损害，同时，这也是符合国际上政府绩效考核体系的必然趋势。对于长三角而言，由于市场经济较为发达，GDP考核机制之外完全可以设计出其他的考核指标来，例如“绿色GDP”考核机制。中央政府应构建合理的责任考核制度来激励地方政府，以可持续发展观为发展理念，整合跨流域内资源和各地方利益。逐渐地打破长三角单个行政区域的封闭性，建立与江苏、江西、安徽、福建等周边行政区域的区际合作机制，逐步摒弃地方保护主义，最终建立长三角地区跨界水污染治理机制、地方政府间协同治理水污染机制，以协调、平衡水资源跨流域内各地区利益。 (三)建立权威的跨流域环保监管机构和部门 跨流域水污染治理涉及到不同政府机构之间、不同政府职能部门，地方分割、条块分布、部门分割的行政管理体制必须被打破，为此只有建立一个超越行政区域、权威性高的统一环保监管机构，作为公正和中立的裁判者，协调解决地方政府之间的环境利益争端。2008年12月，苏浙沪三地共同签署了《长江三角洲地区环境保护合作协议》，以深化长三角地方政府在生态治理方面的合作。随着区域合作的不断加深，为了保障区域合作机制的顺利进行，三地共同协商建立了环境保护联席会议制度。该会议定期召开，研究区域内重大的事项，推进区域内的环保合作。2009年4月，长三角地区环境保护合作第一次联席会议召开，标志着长三角江浙沪三地环保部门的环境保护合作工作进入实质性启动阶段。此后，江浙沪三地在建立区域空气污染联防联控机制、健全区域环境监管联动机制和完善区域“绿色信贷”政策三方面展开了深度的合作。随后长三角地区环境保护合作联席会议多次召开，两省一市各地政府在区域环境的合作内容不断深化，合作机制不断完善。 在建立权威的跨流域环保监管机构之后，还要建立统一的污染监测体系和信息公开机制。这样一来不仅可降低各地方政府相互之间协调的成本，同时环保监管机构也可以从体制内把握宏观方向，对各地方政府的不当行为进行纠正，制定统一的区域有关环境保护法律法规以及规章等。统一的环境保护监管机构担任着长三角地区与中央政府沟通的桥梁，上传中央政府指示与精神，将长三角地区政府间的合作治理污染情况迅速反应给中央政府，以便中央政府及时协调处理、制定合理、科学的解决方案。长三角地区跨流域环保监管机构可以在一定程度上有助于长三角地区制定合理的流域产业规划，实现行政管理和服务的信息平台基础设施共享，助推长三角地区经济的进一步发展。 (四)建立区域政府之间执法沟通方式 首先是建立区域政府间协调机制。组织机构的完善是建立区域政府之间合作的前提。由“命令—服从”式管理模式转为“协调—合作”式管理模式，搭建地方政府之间谈判、协商的协调机制。[5]以长三角区域为例，流域区域地方政府间自行协调构建一个地方政府对话、谈判、协商平台，例如“跨界流域污染治理管委会”、“跨界流域水污染治理委员会”等。当然政府之间的沟通要从目前的“直接对话”实现“深度沟通”以获取“共赢”机会。 其次，建立跨界区域内水污染治理合作机制。在这方面欧盟的经验值得我们学习，欧盟成员国之间在多瑙河流域的水污染治理方面采取了边界协议、规制协议、再分配协议等行政协议(administration contract)，[6]就我国而言，在立法出台之前，行政协议不妨被采纳。 再次，在跨界水污染治理方面离不开行政审批。建立行政审批区域联合制度，避免某个政府基于本地利益的短视行为破坏流域生态。行政审批制度的改革需打破部门间和地方政府间的边界限制。而以公共管理的顾客导向为指引，通过建立协调型行政组织、编制联合审批标准并运用网络治理平台，突破碎片式审批体制困境，则能够推动区域联合审批的实现。[7]但值得指出的是行政审批区域联合要进入“权力清单”，防止权力滥用和环保权力的“寻租”。 最后，信息共享是最终实现区域合作行政的关键。水污染动态监测要为跨界流域污染合作治理提供完备的信息，区域政府间各个部门如环保、“水办”、气象部门要尝试建立信息共享库，对流域水污染物的性质、数量、传输量建立可以及时更新的数据库，这可以为区域水污染联防联控提供科技上的支撑，也为治理决策的最终做出提供了正当性和可行性基础。 (五)完善我国流域内区际政府间利益补偿机制 2008年6月1日施行的《水污染防治法》在立法上肯定了流域生态补偿机制，但未建立具体实施机制，也未出台专门的关于流域生态的补偿机制。水资源的流动性，加上流域的跨区域性，必然会出现上下游之间的水纠纷事件。上游与下游由于区域利益的不一致性，上游往往会对下游造成水污染，比如通过排污方式、利用地理位置拦截上游水资源导致下游水资源用水紧张等，为此，建立、健全流域生态补偿机制势在必行。[8]首先，生态补偿必然涉及到流域内水资源生态价值的评估，建立流域生态价值评估机制是前提条件。流域的生态补偿应根据市场经济发展，通过实物评估和生态价值评估两方面进行，将其作为国民经济核算指标之一。其次，中央政府或上级政府可通过环保激励机制，支持地方政府在环保方面的财政支出。然后，基于公平原则，根据上下游流域不同功能区的特点，按“谁污染、谁付费、谁治理、谁受益”的原则，由下游地区对上游地区因保护水资源的财政支出进行横向的财政转移补偿机制，同时，如果上游地区排污，下游地区则有权利主张水污染赔偿金。[9]最后，建立流域内环保基金，规范环保基金的筹集方式、支付方式、使用方式等。根据流域内不同分区的特点，对发展绿色经济、循环经济、环保经济等绿色产业进行基金支持，在上下游地区之间形成合力开发流域资源、产业合理布局和规划。基金支出确定的标准，可根据当地人口数量、地区GDP总值、财政收入规模等因素，合理确定拨付与留存的比例，并保证基金不低于一定比例以及得到及时补充。 (六)建立和落实跨界水污染治理的行政问责机制 传统的政府官员政绩考核机制使得一些地方政府领导干部追求“经济GDP”发展目标，忽视环境治理，且一旦发生水污染事件，实践中也很少对领导干部进行追责。加强对事故中领导干部的政治问责机制，加大对跨界水环境污染的行政监察和行政责任追究力度。[10]要减少地方政府为维护地区利益导致的跨流域水污染现象必须建立和落实跨界水污染治理的行政问责机制。行政权力伴随的行政责任同样是宪法和法律的规定，建立行政权力的“绿色清单”，将绿色GDP发展理念引入地区经济发展中。同时，在政府官员考核机制中，以环保问题作为考核标准之一。在重大环境问题上实施行政官员领导干部问责机制。对于片面追求经济利益而因工作失职、违法、不当行政行为引发的环境污染事件的行政官员，应该追究其行政责任。[11]对上游地区违法排污导致的水污染问题，下游地区可要求上游进行补偿其所遭受到的如渔业养殖出现大面积死亡、农作物绝收、饮用水危机等损失，由上游地区的违法排污、超标排污企业和政府承担损害赔偿责任。 最后，要改良区域政府间的合作伙伴关系，增强流域跨界政府之间的信任关系。信任可以加强地方政府之间的合作，减少集体行为的阻碍，构建利益协调关系。[12]在跨流域水污染治理问题上，地区政府通过建立部门联合会议制度、联合执法机制，完善社会组织、社会公众参与机制，将政府、人大、政协、新闻媒体、社会团体、公民个人等多元主体吸引其中，参与跨流域水污染的共同治理。这一举措不仅可以减少政府治理成本，增强政府决策的权威性，提高社会公众环保参与意识，而且有利于不同区域政府与社会、经济发展与环境保护形成良性互动的局面。 四、结语：从地方政府到府际合作治理 自古以来就有“郡县治，则天下安；郡县不治，则天下难”。但是与古代不同的是，我国是单一制的国家形式，地方政府对公共事务的治理属于整个国家治理的一个有机整体。在提升国家治理体系现代化和治理能力现代化的今天，由于公共事务变现出了与过去不同特点，如复杂性、不可控性和极端化特征，这些都给地方政府公共事务的治理能力带来了巨大挑战。要想应对这些挑战，就必须要在政策和法律制度上寻找一套完善的应对机制。流域跨界水污染治理为长三角地区的各级人民政府的公共事务治理能力提供了改良的契机，我们要在立法上设计出一套切实可行的制度来，建立区域政府间的沟通、对话和协商机制、建立一套流域污染治理的联防联控机制，当然这里面也不仅仅是对传统政府行政体制上的创新，也是对观念上的变革，我们要从过去片面追求经济GDP增长的观念中解放出来，寻找实现区域政府之间生态环保利益“共赢”的合适路径，当然制度的建立是“硬件”，更重要的是区域地方合作治理的还需要“软件”，即改进政府决策、人大监督机制，设置科学论证和信息公开等法律程序规范加以配套，只有相互配合方可达到预期的效果。标签：水污染论文; 中国水资源论文; 治理理论论文; 环境保护措施论文; 环境经济论文; 环境保护论文; 环境污染论文; 环保论文;