省直管县财政体制下审计组织方式创新——以贵州省为例，本文主要内容关键词为：贵州省论文,为例论文,体制论文,财政论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十一五”规划中指出“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。随后，全国各省份陆续开展了财政体制改革的试点工作。目前，全国二十多个省份进行了省直管县财政体制改革，各省根据自身实际情况总结出了适合自己发展的改革道路，也为其他省份提供了借鉴和指导。财政体制改革的不断深化，给财政审计带来了新挑战。省直管县财政体制改革加大了对支农、教育、科技等方面的开支，财政支出整体布局发生了转变。这种变化对财政审计的范围、内容和重点都提出了新要求，在此背景下，审计工作量逐渐加大，省与县的联系增多，使得对相应部门审计的职责需要进一步加强。同时，公共财政在内容和范围上的扩展，客观上要求审计组织方式做相应调整，在审计组织方式上创新，以适应当前财政体制的变革。
一、贵州省省直管县财政体制改革的现状
贵州省政府2012年底下发的《关于进一步完善省直接管理县财政改革的通知》明确规定，从2013年起在全省共42个县（市）开展省直管县财政体制改革的试点工作。进一步完善省直管县财政体制改革，有利于扩大县级经济管理权限，强化县级政府责任，增强县域经济发展活力，促进县域经济加快发展；有利于减少管理层级，节约行政成本，提高财政资金使用效率；有利于进一步规范政府间财政分配关系，完善公共财政体系，增强省级财政调控能力；有利于“三化”同步，加快推进城乡和区域协调发展。
贵州省对42个县实施省直管县财政体制改革，也是扩权强县、加快发展县域经济的重大举措，对于壮大县域经济，实现城乡统筹发展，减少中间环节，节约行政成本等方面有着重要的意义。其财政体制改革的主要内容包括两个方面：一是基于分税制改革的原则，完善政府层级间的收入分配关系，进而实现收入共享；二是将财政“省管市、市管县”调整为“省直管县”。改革原则为：分税分享，统一规范；存量保持不变，增量进行调整；利益要同享，风险要同担；高效简单，注重基层。
二、省直管县财政体制改革对审计工作所带来的变化与挑战
课题组对贵州省市、县两级财政体制改革下的审计工作进行了大量实地调研和访谈工作，旨在研究省直管县财政体制改革对审计工作组织方式所带来的变化与挑战。具体调研的单位包括遵义市审计局、仁怀市审计局、息烽县审计局。课题组还与贵阳市（包括乌当区、云岩区）、遵义县、道真县、黔西南、威宁县、大方县等审计局的审计人员进行了访谈。课题组根据实地调研情况和访谈反馈资料，将省直管县财政体制改革对县、市、省三级审计工作的影响进行了分析。
（一）对县级审计机关审计工作的影响
扩权强县的省直管县财政体制改革加大了对县的财政扶持力度，缩减了资金划拨与管理的中间环节。省级相关部门也加强了与县级的直接联系，这使审计工作方式需要进行相应的调整。
省直管县财政体制的改革对于县级审计工作来说有利有弊。一方面，改革的持续发展使得审计工作量变大，审计强度增加。例如，在省直管县财政体制改革后，遵义市绥阳县在2012至2013年仅专项资金审计任务就多达165项，但绥阳县审计局只有18名审计人员，其中7人为新进人员，缺乏相关审计工作经验，业务素质相对薄弱，无法单独承担审计项目。审计人力的不足给审计工作带来了较大压力，不仅完成任务的时间无法保证，审计质量也是一个很大的问题。同时，省与县的直接财政联系使省级审计机关的审计工作变得更加繁重，省级审计机关将会增加对县级审计机关的直接授权审计项目。另一方面，省直管县财政体制增加了省级审计机关与县级审计机关的联系，县级的审计职责也应该随之增强。遵义市红花岗区在实施省直管县财政体制改革后，审计人员数量有了明显增加，但是省市审计机关提供给县级审计局的培训与学习机会较少，使县级审计人员的业务素质无法满足现有审计工作的需要，也无法保障县级审计审计工作的质量。
（二）对市级审计机关审计工作的影响
省直管县财政体制改革改变了市与县之间的财政隶属关系，但其行政管理体制却没有发生根本变化，特别是市级审计机关实施财政审计的具体方式没有转变，依然是“上审下”的审计方式。伴随着管理财政资金的渠道的众多改变，市级对县级财政的管理及监督职能发生了分离。市审计局对县财政虽仍然负有监督管理职能，但其偏重于监督以及业务指导和工作衔接，导致市审计局在开展市级财政预算执行审计工作时工作量相对较小，重点在于市级和市财政对市管辖范围内项目资金的安排和调度，引发了对于县级财政审计监管上的纰漏，可能会产生基于县级财政审计监督上的盲点。县级市仁怀市某省级农牧局项目，该项目属于省级项目，按照现行财政体制应由省级财政进行支付，但是项目审计验收则由遵义市审计局进行，由于验收项目不合格，审计验收报告无法出具，相关支付无法完成。由于在该项目中资金支付由省级财政负责，市审计局无法对项目过程进行跟踪审计，仅进行项目验收审计，造成审计监督不力，责任划分不明确，不利于项目的顺利完成。
（三）对省级审计机关审计工作的影响
省直管县财政体制改革背景下，县级财政不再由市级进行管理，而是由省级进行直接管理。因此，在开展省级预算执行审计等时工作量会大大增加。与此同时，由于行政方面没有全面推行省直管县，这使省级在“上审下”时会出现阻碍因素，特别是当部分资金可能需要延伸到县时，可能会对审计质量与审计效果都带来不利影响，不利于审计工作的开展与进行。贵州省在对42个县进行省直管县财政体制试点后，审计厅审计人员并未有大幅度增加，但工作量却成倍加大。其增加主要集中在三个方面：首先在财政决算审计方面，若每年进行全覆盖审计，则会增加约7560天·人次的工作量；其次在财政专项资金审计方面，则按照每年覆盖比例会增加约8100天·人次的工作量；最后在相关日常工作检查管理等方面会增加约1050天·人次的工作量。在工作量成倍增加的基础上，由于审计人员数量的不足，审计工作的质量无法得到保障，审计效果则差强人意。
三、省直管县财政体制下审计组织方式创新的路径与基本内容
相对于经济发达、审计资源丰富的省份而言，贵州省的审计工作相对滞后。为了适应对省直管县财政体制改革之后审计工作面临的新情况，审计工作组织方式的创新是一个急需解决的问题。本文以总体思路、总体目标、指导思想为切入点，对省直管县财政体制下审计工作组织方式创新的路径与基本内容进行分析。
可以通过定期轮审、上下联动、跟踪审计，扩大授权审计范围，整合审计资源，创新审计模式，构建财政审计大格局。各级政府审计应有全省“一盘棋”的思路，财政审计大格局不仅是各级财政审计范围的大格局，更是全省财政审计组织模式和内容的大格局。创新审计工作的组织领导就是要加强财政审计，建立适应时代发展要求的审计工作组织方式。从全局出发，揭露原有的财政体制中的问题所在，以宏观、整体的视角剖析问题产生的根源并加以解决。
具体而言，需要坚决转变“各自为战”的惯性思维和运作方式，积极科学谋划审计计划，整体推进财政审计运行，突出对重点部门、重点资金、重点项目的审计；探索整合各级相关部门的审计资源及内容，研究适应变革的审计方式，加强各级政府的财政审计，以省为主统一调配资源与人员，强调绩效审计及其评价体系的构建，加强以上审下、交叉审为主的审计方式，从事后监督向全程监督转变，完善审计结果利用制度，探索联网审计。
（一）审计主体上，采取以省厅为主统一调配资源与人员的方式
省级审计机关应当加强对县级审计工作的领导与统配，以省厅为主统一调配资源和人员，整合人力资源、项目资源、技术方法资源等，加大支持力度。其中关键是要加大对县决算审计以及县专项资金的审计力度。对县市的决算审计实行“五统一”的原则，即“统一组织、统一方案、统一要求、统一处理、统一报告”的五统一审计模式，增强宏观性、全局性、整体性、建设性、针对性、及时性。实行省级与县级相结合、省级与市级相结合或者市级与县级相结合的方法，综合部署审计力量，成立审计组，以年度审计计划作为基础制定审计目标，以统一的方案为基础确定审计内容，以报告为载体整合审计成果，进而提升审计效能。
（二）审计目标上，强调绩效审计及其评价体系的构建
为了推进审计目标任务的完成，省厅可将传统的审计和现代绩效审计结合起来，也可根据改革情况组织全省开展绩效审计。在开展合规合法性审计的同时，强调绩效审计及其评价体系的构建。审计机关在加强财政资金绩效审计，注重经济效益、效率的基础上，还要注重财政公共资金的分配公平。
（三）审计模式上，加强以上审下、交叉审为主的方式
根据事权和支出责任相适应的原则和规定，理顺省、市、县三级的事权。对以往作为市审计局的常规审计项目即县级财政决算审计项目（上审下）进行调整，市级的上审下项目只应面对各区级政府开展财政决算审计。根据“财政资金运用到哪里，审计就审到哪里”的要求，市审计局要根据市级财政资金的运用开展跟踪审计，拓展审计深度，要充分考虑事权与支出责任相适应，不能越位跨级开展审计。省直管县财政体制下，以省厅来组建审计组，合理搭配各方面审计力量，发挥整体优势。对于重要审计项目，相关部门应该打破地区和部门界限，打破专业分工，改变原有的“各走其步、各踏其步”方式，每一步都集中部署，统配整合资源和力量，发挥规模效应。对审计范围比较广的审计项目，可以采取交叉审计的方式。
（四）审计方式上，从事后监督向全程监督转变
审计监督不同于财政监督，是比财政监督层次更高的一种监督形式，是对财政监督的一种再监督，更具独立性。相对于具体的某项财政活动来说，审计监督是来自于财政系统之外的监督，能够真正发挥独立监督和外部监督的作用，审计监督的内容和范围相比财政监督来说更广泛。我们应当树立全局观念，把事后监督转变为全程监督，事前要进行教育，事中要扼住苗头，事后要严惩不贷。财政改革到哪里，审计就监督到哪里；哪里有财政资金，哪里就有审计监督。
（五）审计结果上，完善审计结果利用制度，强调整改审计的地位
深化省直管县财政体制改革，需要高度重视和利用审计结果，全面提升审计成果运用的综合效率。要坚持“审必有果、果必有用、用必有效、一审多果、一果多用、多果共享”的原则。就目前情况来看，有些审计结果的利用范围不够广，技术含量不够高，结构安排不合理，时效性不显著。一些地方存在大多揭露反面结果，很少反映正面结果；重反映审计项目，轻反映审计技术方法；挖掘实质的结果少；重微观轻宏观；不能用联系的眼光看问题；大多是浅浅而谈，操作性不强等等一系列诸如此类的问题。总之，当前对审计结果利用的广度和深度不够，满足不了信息使用者的要求。抓住审计结果这条主线，把其运用到干部的考核、奖惩等方面。坚持“审要改、审要用、审要究”的原则，进一步改进“跟踪、问责、公开”的规范体制，不断完善和巩固审计整改工作，确保审计作用的充分发挥和审计成果的充分转化利用。
（六）审计技术上，探索联网审计，加强计算机审计技术的运用与发展
财政体制改革的背景下，省厅与县级审计机关的网络互相连接后，在对县级审计机关相关的财政财务系统的数据进行有效采集的基础上，省厅对县级审计机关相关资料进行核实和监控。
为了提高整体审计的信息化水平，需充分加强联网审计，建立局域网实现办公自动化。各级政府审计机关应该使用各类网络媒体，建立起审计信息同享媒介。创建审计专网，实现省、市、县三级审计联网，通过相互之间的软硬件共享、文件传输，可以进一步实行审计部门的无纸化办公、自动化办公。
四、省直管县财政体制改革下审计组织方式创新的保障机制
（一）审计机构的组织保障
省厅需对审计工作进行统筹协调，对相关单位配合审计工作提出要求并做出部署。增加财政审计人员编制，充实审计力量，提高审计人员业务素质、政治素质和审计监督能力。根据审计任务日趋繁重的趋势，领导班子建设应得到加强。要加大对《审计法》、《审计法实施条例》的宣传，进而保证审计的独立性和审计工作的完善发展。
（二）审计结果公告制度
审计结果公告具有开放性及透明度，审计机关应把结果公告纳入实际工作中，使其成为审计中的常规工作。可以在以下几个方面完善审计结果公告制度：一是对社会公开，通过电视、广播、网络、杂志等公布相关审计报告；二是以通报的方式对被审计部门的相关人员或其他人员公开。
（三）审计队伍素质提升机制
提升审计干部的业务能力，尤其是加强对财政审计知识的学习，利用好《中国审计》、《中国审计报》、审计署网站等平台，开展财政审计业务指导和经验交流，全面提高审计队伍的综合素质；积极开展建立学习型组织以及各种奖励机制，全面加强审计队伍建设。
在现行审计体制下，县级审计机关要加大对审计人员的培训力度，不断提高审计人员专业素养。省级审计机关要加大对省级审计机关授权项目的质量监督力度，对于审计质量不达标的相关人员或部门予以处罚；建立全省审计机关绩效奖励机制，制定审计机关中高级职称人员每年审计业务考核奖惩机制。
综上所述，贵州省省直管县财政体制改革后，省财政在各个方面开始与县级财政有直接的联系，各级审计机关的审计工作组织方式面临挑战，省、市、县三级审计工作组织方式应当进行创新以更好地适应改革的需要。同时，审计工作方式的创新发展也相应地需要创新保障机制，利用好审计工作组织方式，深化审计事业。随着省直管县财政体制改革不断前进与发展，深入发展地方审计有利于推动财政经济的优质、高效、安全发展，有利于财政大格局的构建，有利于中国特色社会主义审计的全面稳健发展。
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