关于“四荒”拍卖的调查与思考，本文主要内容关键词为：四荒论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在包村扶贫过程中，力所能及的物质、资金上的扶持固然是搞好基础设施建设的必要之举。但要使包扶对象彻底脱贫致富，最根本的措施还是要靠发动本村干部、群众，挖掘当地资源。农村的资源主要有两大类：一是人文（人力）资源，二是自然（地理）资源，其中最主要的是土地（包括耕地和非耕地）资源。目前，虽然内蒙古的耕地已得到了较好的利用，但面积居全国之首的10100万亩“四荒”（指荒山、荒坡、荒沟、荒滩等非耕地）却大部分处于沉睡状态。拍醒荒山，盘活土地，充分发挥土地资源丰厚的优势，应该是内蒙古农村经济发展的一个有战略意义的选择。
一、“四荒”拍卖的由来
1978年，安徽凤阳县小岗子生产队破天荒地实行了家庭联产承包责任制。这一伟大创举在全国逐步推广之后，人们又在“四荒”上也搞起了有偿承包。但是，“四荒”承包具有不同于耕地承包的一些特点：一是权属不明，地上种的是你的，但土地却是集体的。集体对承包到户的“四荒”使用权也用种种规定加以限制。“四荒”历来是无主、公用的，现在一下子归了某个家庭，人们一时还难以认可。二是短期经营，一般只承包几年或十几年，最多也不过几十年。这与“四荒”开发周期长、见效慢的特点是矛盾的，农民不愿做长期投入。由于权属不明确、不完整，所以一旦“四荒”开发有了成果，就出现瓜分、偷盗和哄抢等情况。结果，承包者为自己的权益而担心，村干部也为解决此类问题伤脑筋。
怎么办呢？办法还是农民想出来的：我把荒山买下来不就行了吗？1983年，山西省柳林县龙门垣乡中垣村农民李马才，率先以1，750元的价钱买下了本村15.7亩“四荒”的使用权，成为全国“四荒”拍卖创举的第一例。9年后的1992年，李马才所在吕梁地区在全国率先推出拍卖“四荒”使用权50至100年不变的改革举措，这一做法不久就得到了中央领导的肯定。1994年1月，中共中央总书记、国家主席江泽民同志在视察吕梁地区时明确指出：“四荒”拍卖“卖掉的是使用权，得到的是农民治山治水的积极性。”此后，“四荒”拍卖的做法开始逐步推向全国，治山治水的高潮在全国各地迅速掀起。山西吕梁地区、广西河池地区以及内蒙古赤峰地区，都在“四荒”拍卖过程中积累了丰富的经验，取得了显著的成效。开发“四荒”的热潮不仅极大地激发了大陆亿万农民的积极性和创造力，而且还吸引了台湾的农民。1996年初，台湾新竹县农民许汉清、林和舜两人到包头郊区“承包”了2，400亩荒滩和低产田，雇了45位农民，打了8眼机井，全部种了白瓜子西瓜。在他们的影响下，1996年包头市郊区已开发荒滩6万多亩。
尽快致富是贫困农民迫切的愿望，而土地与农民密切结合才能变成财富。“四荒”拍卖使国家撂荒的土地和农民的切身利益紧密相联，明确和稳定了产权关系，合理配置了生产要素；因而这一合乎民意的新举措一经推出，就受到了广大农民的热烈欢迎，各地开发和治理“四荒”的步伐也随之加快了。至1995年底，全国各地共拍卖“四荒”2，980万亩，其中已治理1854.44万亩，占拍卖总面积的63%。
二、“四荒”拍卖的方式
“四荒”的开发是从承包开始的，以后又先后出现了承租、拍卖、股份合作等形式，从而形成了多种形式并存的局面。由于各地情况千差万别，这些形式各有适合本地情况的可取之处。但当前最受农民欢迎并且最符合农村土地产权制度改革要求和农业产业化方向的形式是“四荒”拍卖。
山西吕梁地区拍卖“四荒”使用权的基本做法是：“四荒”的所有权不变，拍卖其使用权；谁购买，谁治理，谁受益；使用期限50——100年；使用权可转让，可入股，可出租，可抵押。这一地区在十多年的探索中，还创造了几种购治“四荒”的新模式：①购治“四荒”主体由大户带头，向股份联合推进，形成以劳入股、股份合作购荒治荒新模式。②农民购买“四荒”分户治理，集体提供服务，形成统分结合、双层开发新模式。③集体投资，统一治理，个人购买，分户经营，形成先治后卖新模式。④培育“四荒”流转一级市场，加快拍卖速度，提高治理质量，形成推进治理新模式。
陕西延安地区拍卖“四荒”的主要做法是：①开放性拍卖：面向全社会拍卖，农民可以买，城里人也可以买；个人可以买，单位也可以买。②规划性治理：购买者需在规定期限内按规定的要求进行治理，到期末治理的，村里收回“四荒”使用权，所付资金不退；到期达不到治理要求的，不发给土地使用证。③承包期满后拍卖：对以往已经承包的，完善合同，稳定承包关系，待承包期满再拍卖。
湖南怀化地区主要用长期承租制（承租期一定60年不变，承包者需按时交纳地租）完善承包的形式，建全新的山地产权制度和山地使用权有偿流转制度。这种承租制介于承包制与拍卖制之间。广西河池地区拍卖“五荒”（荒山、荒坡、荒地、荒滩、荒水）使用权的主要做法是：①明确拍卖“五荒”的重点范围和权属关系。②明确购荒的主体是当地农民，以此为前提，允许外村农民、村镇职工和外商购买。③科学确定拍卖底价，在此基础上实行竞价拍卖。④处理好拍卖与承包、租凭之间的关系。⑤实行“谁购买，谁治理，谁受益”的政策，将“五荒”的拍卖、开发治理、经营管理纳入法制轨道。⑥对拍卖资金严格管理，专款专用；取之于荒用之于荒，有偿使用，流动开发。
内蒙古赤峰市拍卖五荒使用权的主要做法是：①“五荒”勘测普查，分类分等定底价。②按本村、本乡（嘎查）及全社会的先后顺序公开竞价，一次卖定。③经过公证机关公证签订合同和有关法律文书，办理权属证明和“五荒”使用证。④按规划治理，实行监督检查。对不治理或不符要求的收回再卖。⑤拍卖资金实行村有乡管，取之于荒用之于荒。
内蒙古乌兰察布盟察右前旗黄茂营乡属于旱冷凉丘陵山区，该乡也通过开发“五荒”，找到了一条治理水土流失、振兴山区经济的重要途径，目前已初见成效。该乡本着“强化所有权、稳定承包权、明确发包权、放活使用权”的原则，采取了三种开发“五荒”的方式：①本着“谁承包、谁受益”的原则，实行长期（50——70年）承包。②本着“风险共担、利益均沾”的原则，实行股份经营。③本着“治理者有其山，经营者享其权、投资者获其利”的原则，实行公开拍卖。
三、“四荒”拍卖的意义
需要与可能的统一就是人类活动和社会发展的必然。大锅饭走进了死胡同，需要寻找新的出路，改革开放为寻找新出路提供了现实的可能性。于是出现了联产承包和“四荒”承包。“四荒”承包又因遇到难题需要改变，改革的深入又使这种改变成为可能；于是又推出了“四荒”拍卖这一新举措。“四荒”拍卖是农村经济进一步发展的内在要求，是农村改革深化的必然结果。象家庭联产承包和乡镇企业兴起一样，它也是中国农民的一个伟大创举。
搞市场经济首先需要把各个生产要素商品化，而“四荒”拍卖正好将人力和“土地（使用权）商品化了，并在此基础上实现了人力资源与土地资源的良好结合。此举不但可在人文方面治懒治愚，还可在自然方面治山治水，同时发挥了人力和土地这两方面的资源优势，并将资源优势变成了经济优势。
邓小平同志早在1990年3月就曾指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”（《邓小平文选》第3卷第355页）家庭联产承包促进了农业的较大发展。但随着改革进一步深化，其体制的缺陷也逐渐显露出来：它制约了农业的商品化、规模化、专业化和集约化，存在着小生产与大市场之间难以解决的矛盾。要避免这些缺陷，解决这个矛盾，根本出路在于农业产业化，只有走农业产业化的道路，才能“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济”。只有通过拍卖使土地等生产要素商品化，并在此基础上改革土地产权制度，建立土地使用权的流转机制；以此使土地等资源相对集中，才能发展适度规模经营，使我国农业走上产业化之路，从而实现农业的第二次飞跃。
四、关于内蒙古的“四荒”拍卖
全国“四荒”资源最为丰富的内蒙古，它以10，100万亩可拍卖面积居全国之首，占全国23个省、市、自治区可拍卖“四荒”面积的21.64%，比占第二位的甘肃（5，600万亩）和占第三位的河北（3，900万亩）相加之和（9，500）还要多。内蒙古的资源丰富已广为人知。但人们往往只看到：“东林、西铁、南粮、北牧遍地是煤”，而忽视了面积广大且潜力巨大的“四荒”资源。在七十年代，陈永贵同志曾在东北说过：我看山下（指耕地）是粮仓，山上（指非耕地）是银行；他是把非耕地（“四荒”）也看成是重要资源的。到了九十年代初，钱学森同志又指出，我国面积不小的沙地也是一种值得开发的重要资源，并就建立“沙产业”问题提出了一些宝贵的意见。在以占世界7%的耕地解决占世界22%的人口吃饭问题的中国，粮食问题已经引起世界各国的关注，而面积广大的“四荒”正是我国进一步解决粮食问题的一个巨大潜在资源。它不仅可以开矿、造林、养畜，还可以开发成种粮的耕地。
内蒙古的“四荒”资源虽然丰富，但目前的开发治理却不够理想。内蒙古已拍卖的“四荒”面积仅119.7万亩，只占可拍卖“四荒”面积（10，100万亩）的1.19%、占全国已拍卖“四荒”面积（46，666万亩）的4%，已拍卖的“四荒”面积仅比陕西省的一个延安地区已治理的“四荒”面积（118万亩）多一点。内蒙古已治理的“四荒”面积仅有36万亩，仅占本区已拍卖面积的30%，低于全国（63%）33个百分点；占全国已治理面积（1854.44万亩）的1.94%；相当于延安一个地区的30%。而毗邻的山西省已治理的“四荒”面积（785万亩）则占已拍卖面积（855万亩）的92%。内蒙古拍卖“四荒”的金额为1217.5万元，占全国拍卖“四荒”总金额的2.32%。
内蒙古之所以“四荒”面积广大却开发治理不多，固然有自然条件、资金实力等多方面原因；但与自然条件差不多的邻近山西、陕西差距这么大，主要是因为思想不够解放，许多问题搞不清楚而顾虑重重、踟蹰不前。如拍卖“四荒”使用权会不会导致土地私有化和两极分化？在已拍卖的土地上如需筑路、开矿时怎样协调关系？等等。同时，内蒙古的非耕地（其中主要是草原）有相当一部分搞了承包且承包期未满，如何处理承包、承租与拍卖之间的关系，也是一个需要妥善解决的问题。但是，只要我们解放思想，大胆探索，认真研究，这些问题是不难解决的。
就承包而言，有些地方（特别是农区和半农半牧区）也没有实行完全的承包责任制。乌兰察布盟察右前旗老圈沟乡大卜子村共有3万多亩土地。除6，400多亩耕地外，其余的2.35万亩基本上是“四荒”地（其中有少部分管理不善的林地），占全村土地总面积的78.3%。但这么多的“四荒”地既没有象牧区那样进行“草畜双承包”，也没有象本旗黄茂营乡那样进行拍卖，而是排斥在责任制之外，有人使用（连邻村也来放牧）而无人管理，只顾割草而没人种草。其中的优质草因牲畜爱吃、人们愿割而难以长起，而只能当柴烧或只能赖地皮的劣质草却因人畜不动而盘踞了荒地。这种人畜破坏性干预所形成的逆淘汰机制，已使草场逐年退化，生态严重恶化，以致该村荒地虽很多但牲畜却很少。该村的土质都属于干旱草原栗钙土，适于种草。如果通过“四荒”拍卖，哪怕是治理其中的一半，更新植被，严格管理，加上标准化、集约化养畜，该村的草业及畜牧业就可能发展起来。该村几乎年年有旱灾（天上少雨，地面无河，地下无农用井）、雹灾，且积温低、无霜期短（90多天），农业的保收系数较低。地理、区位、交通、信息、矿产、技术、资金、市场和人才等条件很差，兴办较少受自然条件影响的企业也有许多难处。保收系数较高且条件较适合的、有希望使该村脱贫致富的，主要是饲草（包括牧草和庄稼秸杆等）业和集约化畜牧业。该村应本着“靠农业解决温饱，靠牧业实现致富、搞企业稳定收入”的原则发展经济。而要靠牧业实现致富，拍卖“四荒”是一个关键性的、具有战略意义的选择。
以拍卖“四荒”为启动点的农村土地产权制度改革，带来了家庭联产承包责任制之后的又一次社会生产力的大解放。现在虽然处于开始阶段，但不久就可能在全国范围内推行。我们应该抓住机遇，勇于实践，加快步伐。当然，拍卖“四荒”不是只要拍卖就万事大吉了。此项工作的政策性和技术性都较强，涉及的问题也较多。如何拍卖，拍卖后如何管理，还需要不断探索，深入研究。首先要解决搞不搞拍卖的问题，即积极性的问题。然后还要解决怎样搞的问题，即科学性的问题。只有把这两方面结合起来，才能保证这一举措的成功。