我国中央部门预算执行审计分析：特征与启示，本文主要内容关键词为：启示论文,预算执行论文,特征论文,部门论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
部门预算执行审计是指审计机关依法按照财政部批准的部门年度预算及相关财经法规对政府部门年度预算的执行及其确认、计量、记录、报告情况进行的审核督查。我国预算执行审计作为一项重要的监督手段在严肃财经纪律、维护国家经济秩序、促进完善财政管理等方面发挥了重要作用。
一、相关文献综述
国内对部门预算执行审计的研究主要集中在以下几个方面：一是分析部门预算执行审计的必要性。国内这方面的研究已经基本形成共识，即认为对部门预算执行情况进行审计十分必要。例如，刘实认为，强化部门预算执行审计是确保国民经济持续健康发展和加强廉政建设的需要[1]。李顺明等认为，加强部门预算执行情况审计有利于促进各预算部门依法理财，提高资金使用效益[2]。钱啸森等从中央部门预算执行审计中发现的问题入手，认为部门预算执行审计有利于提高财政管理水平[3]，等等；二是分析部门预算执行审计中存在的问题，包括部门预算执行中存在的问题和审计自身存在的缺陷。例如，李顺明等认为，部门预算执行审计存在监督机制明显落后、检查范围狭小和手段单一等问题[2]。刘宏伟认为，当前部门预算执行存在预算下达不到位、预算编制不完整、预算约束力不强等问题[4]。曹艳杰认为，审计结果反映的政府部门存在的问题大多与预算管理存在的问题有关[5]，等等；三是分析部门预算审计的方法和切入点。夏素梅等认为，部门预算执行审计就是对财政部门批复的“五个报表”①的每一个明细项目进行跟踪审计[6]。虞伟萍认为，部门预算执行审计要始终坚持“突出重点”的工作方针[7]，等等；四是提出完善部门预算审计监督的对策。陈澎提出要把部门预算执行审计同其他审计结合起来，加强“人、法、技”建设，提高审计工作水平等对策[8]。黄正宇提出“三个结合”②深化部门预算审计[9]，等等。
国内学者的研究促进了我国部门预算执行审计理论与实务的发展，为本文的研究奠定了基础。本文试图通过分析近几年来中央部门预算执行审计信息，对我国部门预算执行情况和执行审计效果进行分析。
二、研究思路
对中央部门预算执行审计问题的研究，本文将遵循以下思路：
(一)研究路径
一是资料来源于2004年～2007年审计署发布的中央部门预算执行结果审计公告③以及2008年第1号审计公告(42个中央一级单位2005年部门预算执行审计问题整改情况)。这些审计公告主要以披露部门预算执行和其他财政收支审计结果信息为主。二是通过实地调研，具体了解部门预算执行审计情况。此次分析涉及的主体是中央一级预算单位，即中央各部委，同时也会涉及一些延伸审计单位。这种分析尽管有一定的局限性，但也可以在一定程度上折射出当前我国部门预算执行情况和审计监督效果。
(二)研究方法
1.量化分析。将审计公告披露的信息进行量化处理。对公告中提到的违规资金，通过分析其特点，再进行归类整理、统计、计算。通过某种方式将公告中披露的其他信息转化为数字形式，再进行统计、计算。量化分析是手段，但其结果可以反映我国部门预算执行结果特征，也可以反映审计监督效果。
2.纵向比较分析。一是对2004年～2007年中央部门预算执行审计结果进行比较，主要侧重违规资金总量和结构的比较。二是通过对同一预算单位进行纵向比较，即对连续接受多次部门预算执行审计的单位的违规资金总量变化进行分析。纵向比较结果在一定程度上能够反映审计监督效果。
3.对比分析。将被审计单位对审计结果的重视程度与违规资金情况进行对比，将违规资金整改情况与当初违规资金规模对比，对比结果在一定程度上可反映部门预算执行审计监督实际效果。
三、样本的描述性统计
按照上述研究思路，我们收集了2004年～2007年相关审计公告资料并进行整理，从公告披露的实际信息出发，将重点分析的范围确定为：披露信息涉及的违规资金及结构、对被审计单位整改情况的评价、接受两次以上审计的中央一级预算单位部门违规资金变化情况等方面。
(一)违规性资金的描述性统计
1.样本数据统计原则
信息披露中，数字是一种比较重要同时也是比较敏感的信息。审计署发布的审计公告中最引人注意的无疑也是其所披露的各种违规资金数据。为了方便比较与分析，本文将遵循以下原则对审计公告中涉及的具体违规资金数据进行整理与统计：一是统计范围限于2004年～2007年各年度中央一级预算单位预算执行审计公告中涉及的资金，包括延伸审计单位的数据。由于延伸审计单位涉及的资金规模较小，故对分析结果的影响不大；二是区分为不同违规项目分别统计公告涉及的违规资金，根据相关审计公告所披露数据信息特点，确定12个具体违规项目来统计，各项目所统计的具体范围如表1所示；三是本文的分析不涉及资金的分配问题。为方便对资金使用审计结果的比较，将剔除国家发改委与财政部的财政资金分配审计结果涉及的违规资金。
2.样本数据描述性统计
将对中央一级预算单位(包括延伸审计单位)违规资金按表1列示的12个项目进行整理和统计。主要分析内容，一是中央部门预算执行违规资金规模。二是中央部门预算执行违规资金结构。三是12个违规项目的比率分布分析。
(1)中央部门预算执行违规资金规模
遵循前文提到的原则，对2004年～2007年中央部门预算执行情况审计结果(包括延伸审计单位的审计结果)涉及的违规资金进行统计，具体结果如表2所示。
表2的数据显示：一是中央部门预算执行情况审计对象数量逐年增加，披露的违规资金规模也随之逐年递增。由于审计公告没有反映部门预算资金规模，因此，查处的违规资金相对规模有多大无法确定；二是审计公告披露的部门预算执行违规资金形式绝大多数表现为表1列示的12个违规项目，12个违规项目资金占审计公告披露的违规资金总额的比例，最高为99.47%(2007年)，最低也达到78.53%(2006年)，平均为88.63%；三是2004年～2007年期间，12项违规资金总量在被审计对象(中央一级预算单位)的平均分布(均值1)呈下降态势，但违规资金总量的平均分布(均值2)没有大的变化。
(2)中央部门预算执行违规资金结构
为了进行深入分析，本文列举出2004年～2007年中央部门预算执行结果审计12个违规项目，并计算出这些违规项目占当年违规资金比例，主要目的有两个，一是了解各个年度主要的或突出的违规项目，二是对各地违规项目做一个纵向比较，具体计算结果如表3所示。
表3数据显示，第一，2004年主要是“编报不实”与“未拨付”，比例分别为53.89%和32.59%。2005年主要是“支出不具体”与“未拨付”，比例分别为45%和34.79%。2006年主要是“支出不具体”，比例高达74.42%。2007年主要是“支出不具体”、“闲置资金资产”和“挤占、挪用、截留”，比例分别为35.32%、17.91%和16.33%。同时，数据也表明，我国审计机关连续四年对中央一级预算单位的部门预算执行情况进行审计，审计涉及的问题有些得到了改善。例如，部门预算“编报不实”的资金占审计涉及资金的比例，从2004年的53.89%下降到2005年的5.12%，2006年和2007年比例更小。但有些问题仍然突出。例如，“支出不具体”问题仍然得不到明显改善，反而呈现大幅上升的态势，从2004年的8.32%上升到2005年的45.00%，2006年更是达到74.42%。第二，从纵向角度看，中央部门预算执行违规资金项目变化并没有呈现明显的规律性。若以2004年12个违规项目中各项目金额占12个违规项目资金总额的比例为基准，其他年度的该项比例与之进行比较，可以发现，12个违规项目的资金比例中，8个项目的资金比例总体较2004年是上升的，“挤占、挪用、截留”、“闲置资金资产”、“支出不具体”、“改变用途资金”四个项目所占比例呈现总体上升趋势，其中，“挤占、挪用、截留”、“闲置资金资产”、“改变用途资金”三个项目所占比例连年上升，分别由0.78%、0.13%、0.03%上升至16.33%、17.91%、2.98%，只有“未拨付”、“编报不实”两个项目所占的比例是总体下降的，其他项目呈现波动态势。
(3)12个违规项目的比率分布分析
上文是从资金角度对2004年～2007年审计公告中中央一级预算单位(包括延伸审计单位)12个违规项目涉及的资金与比例情况进行的统计与分析。为进一步分析，可以对各个违规项目在当年被审计的中央一级预算单位所发生的次数占12个项目发生总次数的比率进行分析。按照前文提出样本数据统计原则，对表1列示的12个项目在当年部门预算执行情况审计结果中发生的次数进行统计，并计算出各项目所发生的次数占当年12个项目发生总次数的比率，具体统计与计算结果参见表4。
表4的数据表明，尽管2004年～2007年审计公告中中央一级预算单位(包括延伸审计单位)各个项目发生的比率变化没有呈现一定的规律性，但从比率排在前几位的情况看，2004年“挤占、挪用、截留”、“未拨付”、“支出超范围”、“应缴未缴收入”四个项目发生的概率较高。2005年“编报不实”、“收入应缴未缴”、“未拨付”三个项目发生的概率较高。2006年“挤占、挪用、截留”、“收入应缴未缴”、“支出不具体”、“支出超范围”、“编报不实”四个项目发生的概率较高。2007年“挤占、挪用、截留”、“支出超范围”、“收入应缴未缴”三个项目发生的概率较高。这种情况表明，尽管有些项目涉及的金额不多，但在每年的预算执行情况审计中却屡屡发生。
(二)样本信息描述性统计
本文对审计公告披露非数据信息的分析主要是针对审计公告中披露的被审计单位对审计结果的重视程度，尽管不能直接了解被审计单位对审计结果的重视程度，但可以采取间接的方式来研究：一是通过统计2004年～2007年审计公告在阐述“审计调查发现问题的整改情况”时对被审计单位进行整改的评价用语，并进行归类统计。二是通过分析前后三次接受审计的中央一级预算单位涉及的违规资金的变化情况。三是2003年和2005年中央部门预算执行审计违规资金总体整改情况。
1.审计公告对被审计单位进行整改的评价用语分析
2004年～2007年相关审计公告信息中，对被审计单位整改情况进行阐述时，或使用了“高度重视”、“非常重视”、“十分重视”、“重视”的词语，或没有使用上述四种词语。按照这一特点，将被审计单位对审计结果的重视程度划分为五类，并按此进行统计并计算，具体结果请参见表5。
表5数据表明，在对待审计结果问题上，被审计单位的态度不一，但绝大多数被审计单位在态度上是重视的，这一比例四年期间都在80%左右，而“高度重视”与“非常重视”的比例之和高达70%以上。
2.连续接受三次审计的13家中央一级预算单位违规资金变化分析
为了便于了解被审计单位对待审计问题的态度是否落实到行动上，我们选择了在2005年～2007年部门预算执行连续接受过三次审计的13家中央一级预算单位(包括延伸审计单位)，就其涉及违规资金变化情况进行分析。为了直观地反映结果，假设：以2005年作为基年，其数据为基数，假设为1，其他年度的数据与其相除，若得到的数值大于1或小于1，表示当年查处的违规资金金额比2005年多或少，具体分析结果如表6所示。
表6的数据表明，2005年～2007年期间，连续接受过三次审计的13家中央一级预算单位(包括延伸审计单位)涉及到的财政资金总额，有4家中央一级预算单位被审计出的违规资金金额连续下降，有4家中央一级预算单位被审计出的违规资金规模基本没有变化，其余5家所审计出的违规资金呈现波动态势。
3.违规资金总体整改情况分析
为了督促被审计单位落实整改意见，审计部门事后往往对被审计单位整改纠正情况进行再审计，并向社会披露相关整改纠正信息。自审计公告制度建立以来，我国有两个审计公告披露被审计单位落实部门预算执行审计整改意见，即2006年第1号和2008年第1号。由于某种原因，我们无法将整改纠正情况与对应的审计公告披露的违规资金数据一一配比，只能按照上述两个审计公告来统计分析。表7提到的整改率仅限于2006年第1号和2008年第1号审计公告提到的关于中央预算单位整改纠正的整改率，具体统计结果如表7所示。
表7的数据显示，对预算执行审计查出的违规资金整改纠正情况，从公告披露的信息来看，违规资金整改率在逐年提高，由68.0%提高到95.0%。但由于公告本身存在局限，这种整改率仅代表2006年第1号和2008年第1号审计公告提到的中央部门预算执行违规资金的整改率，和当初查出的违规资金比较，实际并不乐观。
四、特征与启示
上述分析是基于审计公告对中央部门预算执行审计结果的信息披露，在此分析的基础上，我们结合实地调研的情况提炼出我国近几年来部门预算执行及审计呈现的特征与启示如下：
(一)当前部门预算执行审计力度逐年加大，要研究常规监督办法
审计公告制度是近几年来我国推进审计监督改革的一项重要措施，为审计结果信息的披露提供了一条重要途径。近几年来，中央部门预算执行审计结果在审计公告中所占的篇幅逐年加大。从被审计单位数量看，仅中央一级部门预算执行审计的单位就由2004年的9家扩大到2007年的49家，不仅包括资金使用单位，也包括资金分配单位，如国家发改委和财政部。如果加上延伸审计单位，审计涉及单位的数量更多。从信息披露力度来看，无论是违规资金规模还是违规事项的披露力度都在加大。这其中除了反映部门预算单位本身的问题外，还涉及到其下属单位的问题。与此同时，审计部门还实施了跟踪审计，确保被审计单位加强问题的整改。但从部门预算执行监督的实际效果来看，各级人大的监督和财政监督都存在局限，监督效果很不理想。推行部门预算执行审计，是对人大的监督和财政监督等其他监督方式缺陷的弥补。实践证明，加大预算执行审计力度是顺应社会发展、加强对政府监督、构建“阳光政府”、提高财政资金使用效率、满足公众知情权愿望的一种必然趋势。与此同时，从中央部门预算执行审计的公告内容看，主要是基于预算执行结果的审计监督，即事后结果的监督检查，缺乏日常监督。为降低审计成本，提高监督效果，审计机构需要在不断总结的基础上，制定对部门预算执行审计的常规监督办法。
(二)当前部门预算执行审计以合规性审计为主，要加强绩效审计
我国部门预算执行审计的内容主要是检查部门是否严格执行《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》及其他财经制度、是否按预算及时拨付、是否按预算规定用途使用以及有无挤占挪用财政资金等方面的情况，多属于合规性检查。从审计署发布的2004年～2007年中央部门预算执行审计的公告内容看，所披露的只是对违法、违规与违纪资金的审计结果，没有提及资金绩效的审计问题，这与当前我国大力推进绩效审计工作目标不相符。审计署制定的《2003至2007年审计工作发展规划》和《2008至2012年审计工作发展规划》都把加大绩效审计力度作为审计的重要的工作目标之一。中国经济改革的实际表明，对财政资金使用的合规性监督很有必要，但并不是监督的全部。广大公众不仅关注资金的合规性，也关注资金的绩效，适时开展部门预算执行绩效审计，并将绩效审计结果公布，有助于促进绩效理念在我国的传播，强化社会监督，也符合审计完整性的要求。审计机关要大力加强绩效审计。
(三)被审计单位整改不尽如人意，要建立全程跟踪机制
分析表明，审计公告在阐述“审计调查发现问题的整改情况”时，对2004年～2007年接受审计的中央预算单位对待审计问题的评价，80%以上使用了“重视”词语，同时也提到被审计单位“积极整改”，但实际效果却不尽如人意。2004年～2007年期间，中央一级预算单位(包括延伸审计单位)部门预算执行情况审计结果平均涉及的违规财政资金规模没有发生明显的变化，接受多次审计的中央预算单位的违规资金数量也没有全部呈现下降态势，有些单位违规资金数量不降反增，整改率也不容乐观。可见，实际的纠正效果与其重视程度存在较大的偏差。这种现象表明，对审计问题整改的监督实际存在较大的难度，我国迫切需要建立一种常规的全程跟踪监督机制以及整改与预算相联系的制约机制。
(四)部门预算执行问题屡审屡犯现象普遍存在，需要从体制上加以解决
分析表明，12个资金违规项目在2004年～2007年的中央部门预算执行中都存在，而且大多数违规项目涉及的资金所占比例总体呈现上升的趋势，资金“未拨付”和“支出不具体”等问题没有得到根本遏制。从实际情况来看，问题屡审屡犯现象说明，部门预算执行产生的问题不仅仅是部门预算单位整改态度不好和整改力度不大等问题所导致，也与一些深层次体制问题存在必然的联系，某些体制缺陷已经成为当前解决预算执行违规违纪问题的重要制度障碍。例如，预算部门和单位制定工作计划时间滞后于预算编制时间，影响了预算编制工作的准确细化，屡审屡犯现象仅通过审计手段难以得到根本解决。因此，我国相关制度改革配套需要跟上，特别是财政体制改革。当前需要改革国库管理集中支付制度，建立部门预算责任制度，改进和完善部门预算编制办法，切实提高预算编制的科学性和准确性；增强预算执行的严肃性，强化部门预算的约束力和刚性，严格预算控制，加强结余资金管理，提高预算执行的效率；加大决算审核力度，将决算成果作为编制下年度部门预算的重要依据和参考，切实提高决算的完整性和有效性；进一步深化“收支两条线”管理改革，完善监督检查机制，健全非税收入管理体系，理清部门与下属单位之间的职能职责和财权事权，进一步加强上级部门对下属单位及外部对内部的监督、管理和考核，切实提高监管水平。
注释：
①五个报表是行政事业单位财务收支计划总表、单位预算外收入计划表、单位人员经费预算表、单位公用经费预算表、单位专项支出预算表。
②三个结合指部门预算执行审计与专项审计相结合、审计部门与延伸审计所属二三级单位相结合、部门预算执行审计与审计调查相结合。
③具体包括：2004年第5—7号审计公告(9个中央一级预算单位2003年部门预算执行情况)，2004年第5—7号审计公告涉及的“某商业银行资产负债情况”不在本文研究的范围，其信息将不被采用；2005年第3号审计公告(32个中央一级预算单位2004年预算执行情况)；2006年第1号审计公告(2003年9个中央部门预算执行审计问题整改情况)、第5号审计公告(42个中央一级预算单位2005年预算执行情况)；2007年第6号审计公告(49个中央一级预算单位2006年预算执行和其他财政收支情况)。
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