协商民主：替代性选择？，本文主要内容关键词为：民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，在全面深化改革的背景下，协商民主明显已经成为我国政治文明建设的关键内容和“重要形式”。理解这一变化，既有理论的视角，也有实践的视角。在实践中推进协商民主，一方面要明确地界定协商民主的内涵，另一方面也需要在协商民主与党内民主、人民民主、基层民主等民主形式的关系中确定其在整体性的政治实践中的定位。协商民主是丰富了我国民主政治的形式，还是对其他民主形式的替代呢？回答这个问题，既可以从理论上分析不同民主形式的内涵、制度与实践，也可以通过实践创新经验的总结来发现普遍性特点；可以从制度结构去分析，也可以从制度绩效去探讨。本文通过问卷调查的方式，重点关注我国地方官员中的厅级、处级官员群体，从地方政治精英的视角，来分析当代中国的协商民主，并初步探讨如何推进其实践发展。 一、背景与观点 2012年党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”这个命题。对于执政党来说，该命题的提出是其在民主问题上不断推进理论创新的结果。较早的2006年《关于加强人民政协工作的意见》，以及2007年的《中国的政党制度》白皮书两份政治文献，都明确提出了我国的两种民主形式，即选举民主和协商民主。到了2013年，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就协商民主的目标、协商主体、协商渠道等内容进行了相当规范的阐释。① 最能体现协商民主建设“顶层设计”的是2015年2月出台的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(简称《意见》)。《意见》明确了我国协商民主的内涵、本质，以及七种不同的协商渠道。《意见》指出，“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”②。《意见》同时还对相关部门、地方各级党委提出了具体的要求，即要出台不同领域的具体的实施意见。 而在庆祝人民政协成立65周年纪念大会上，习近平总书记就协商民主这一问题进行了系统论述。“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”③习近平用通俗易懂的“商量”一词，表达了协商在推进群众参与政治生活，维护群众利益中的重要性。前述《意见》的文本充分体现了习近平总书记关于协商民主的理念。 这些重大战略部署，体现了执政党对于推进协商民主实践的决心和思路。而如何理解“协商民主”，因为出发点和落脚点的不同依然存在一定的差异。其一，有人认为协商民主“是中国共产党在革命、建设、改革的长期实践中创造的一种以民主协商为基本特征的人民民主形式，是同我国人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体相适应的一项国家民主制度”④。或者是一种民主形式，即“关于社会主义协商民主，其基本概念是：在中国共产党的领导下，国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织、各族各界人士和人民群众，对经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策前和决策实施之中开展广泛协商。这是一种既维护整体利益又兼顾各方的社会主义民主政治的特有形式”⑤。这种界定显然已经突破了仅仅局限于既有制度实践的思维模式，从更为广义和根本的角度去理解协商民主。 其二，也有观点将协商民主作为一种决策方式，即“协商民主提倡的是这样一种民主形式：自由而平等的公民在信息充分的情况下，就共同关心的议题，运用明智的判断，通过讲道理的方式，审慎地评估各种观点，提出合理的解决方案”⑥。具体来说，作为决策的协商民主包括这样几个方面内容，例如参与协商的主体是平等的、理性的、自由的、知情的；参与方式的协商性，即对话、讨论等；协商过程的公开性；协商程序的建制化，遵循规范化制度化程序进行协商；协商结果的共识性，提高认同与政策合法性。 其三，是从治理的角度来理解协商民主，即在经济社会生活中，政策相关的行为主体，例如政党、社会团体、群众个体、企业等，围绕公共事务中的议题，通过对话、讨论、辩论等方式，理性交流与沟通，从而合作达成共识，为合法决策做基础。协商民主能够利用规范的制度渠道，吸纳更多元的行为主体，参与公共事务的管理活动。 其四，将协商民主看作是政治协商，“协商民主是中国共产党和中国人民对民主形式的伟大创造，而我国协商民主主要体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之中，贯穿于多党合作和政治协商的全过程，表现在国家政治和社会生活的各个方面，并具体有四种实现途径，即政治协商、参政议政、民主监督、合作共事”⑦。这种界定具体指向就是我国的这一基本政治制度，或者说基本上等同于政治协商制度。 在所有这些讨论中，涉及的几个重要的问题，一是协商民主是一种什么形态的民主。有人认为协商民主，“是民主发展的一个更高形态”⑧，能够回应代议制民主的不足。有人认为协商政治“在一定程度上是作为竞争政治的替代来强调的”⑨，“竞争性民主不能成为判断民主的根本标尺”⑩。也有些国外学者认为，“虽然协商民主理论家在如何批评现有代表制度时各不相同，但协商民主通常并不被认为是代议制民主的替代品，而只是丰富和扩展了代议制民主”(11)。协商民主不是对既有体制的替代，也不排斥既有体制，而是一定程度的调整、完善和补充。 二是协商民主与选举民主的关系。有观点认为，选举民主和协商民主是不同的民主形式，协商民主是对选举民主的完善，但其发展仍然离不开选举民主。(12)也有观点认为，当前竞争性的民主形式反而会撕裂中国(13)，选举民主并不适合中国的政治发展，中国的事情更多地要靠法治而不是民主来解决(14)。 三是在协商民主与党内民主等关系方面，研究认为，发展协商民主有利于提升党员主体地位、支撑和加强党内领导权力监督，以及推进党内民主的制度建设。(15)现阶段全面推进协商民主，政党协商处于非常显著的位置，应当具体地、实际地在党内开展广泛协商，以此来带动党际协商民主、人民民主的发展。 四是从中国民主发展的路径出发，认为协商民主是具有中国特色的民主发展道路。“协商民主制度是与中国共产党所领导的民主实践共同成长的，不仅成就了中华人民共和国，而且也成就了中国人民当家作主的权利和实践。显然，协商民主制度虽然不是人民民主在中国实践的全部，但是它所关照的则是人民民主在中国实践的全局。”(16)也即，就中国民主政治建设的重点和切入点的选择来说，协商民主应该处于优先选择之列。 澳大利亚学者约翰·德雷泽克的看法是，“与和竞争性选举或人权的个人主义观念联系紧密的对抗性政治相比，协商更容易在儒家文化中开展”(17)。何包钢则认为，虽然选举是方向和目标，但当前应注重协商民主。“一个公平、开放、自由的选举制度是中国民主政治的方向和目标，但是，目前中国民主发展的战略选择应注重和完善协商民主。”(18)斯坦福大学的詹姆斯·菲什金教授开发了“协商民意测验”的方法，并在世界各地(包括中国的温岭、成都等城市)进行了广泛的试验。他认为，“协商民主提供了相对于传统民主形式而言的更多选择。传统形式的民主或是表现为基于大众传媒攻势的‘观众民主’，或是表现为基于普通选举的大规模参与民主，或是表现为通过立法过程的精英民主。对于后者，协商民主是一种有益的补充，因为它能够更多地代表人民的真正欲求。而一旦人民深入了解当前所辩论的题目，就会更加明确自己的愿望与需要”(19)。因此，在中国进行协商民主实验具有很高的可行性。 研究发现，关于如何看待协商民主，既存在“替代论”、也存在“补充论”，还有“适合论”。而且国内外研究在对协商民主的认识方面也存在着阶段性的时空差异。国外学者是将协商民主作为一种既有民主体制中的更高形式的治理方式，是既有民主体制前提下的一种民主形式，他们的关注重点是具体的、实践性的操作环节，包括影响其实行程度的因素、如何实行等。而中国依然处于实行什么样的民主的选择阶段。这种民主实践本身的阶段性差异，既导致了理论探讨上的区分，也极大地影响了当代中国的政治认知、政治态度和政治实践。 二、协商民主的调查与案例研究 协商民主是对既有民主形式的补充、丰富，还是作为一种替代性的民主形式出现？除了理论探讨之外，也有许多实证研究不断地提出更为多样性的分析和观点。 (一)既有的制度设计可以用来推动协商民主的实现。例如，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会是我国的权力机关，其政治过程的理性、共识、充分讨论具有重要的意义。“在人大协商民主的实践中，一种官民对话体系得以建立。在这种体系之下，政府和民众之间的分歧得以容纳，并在相当程度上得到消解。”(20)2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为人民代表大会引入协商制度、充分发挥人民代表大会功能提供了依据。协商机制有助于人大代表和常委会充分交流信息，达成理性共识，从而提高决策合法性，因此建立以人民代表大会为平台的协商机制具有必要性。(21)另外，政协的协商民主，显然得到更多的重视和关注。有学者以地方政协为个案进行了初步分析。政协协商民主是一种功能性协商，属于执政党政策调整范围内，而非国家法制调节范围，其作用效果往往与执政党态度有很大的关系。(22)而调查表明，“各地普遍反映，面对全面深化改革的新形势新任务，政协开展协商民主前景广阔，需要党政重视支持、政协主动作为”(23)。政协的协商民主非常重要，但其作用未完全发挥出来，需要更进一步地推进。 (二)围绕选举民主和协商民主关系的实证研究。目前来看，大部分的实证研究都集中于四川、浙江两省的基层民主创新的案例。例如，任中平教授在分析四川的民主选举实践和浙江的协商民主经验基础上指出，“四川模式以选举民主作为突破口，通过竞争性选举大胆改革干部选任制度，进而从整体上推动基层民主政治建设”，“浙江模式以协商民主作为突破口，通过将民主恳谈这种草根民主引入人大制度，从而实现了基层民主与国家民主的衔接和联动”，从而在全国范围内起到了示范的作用。(24)而马得勇以四川、浙江的民主实践创新为对象，通过深入的比较研究，得出的结论是，选举民主能够增强基层政府的回应性，并带动协商民主等其他民主形式的成长。在协商民主模式下，由于选举民主的发育不够健全，尽管通过协商制度能够增进协商效果，但却远不及选举民主发展基础上的协商效果更好。(25)也有学者以浙江省温岭泽国镇的协商民主为个案分析对象，深入探讨了选举民主与协商民主的关系，他们认为，“选举民主与协商民主的共生式发展在中国是可以存在和发展的”，二者共生发展有基础、有条件、有必要，“泽国镇参与式预算实践以发现问题、解决问题的灵活方式推动了民主的发展”。(26)此外，有学者将选举民主与协商民主的关系研究纳入到党内民主研究之中，讨论了党内民主实践中二者的关系。“党内民主发展实践也再一次证明，只有党内选举民主有了创新与发展，党内协商民主才具有可行性与真实性。完善党内选举民主构成了发展党内协商民主的重要保障。”(27)宁波海曙区党员议事会个案研究表明，“党员议事会的探索及其实践成效启示我们，在当代社会环境下，相对于党内的投票民主，党内协商民主还有很大的发展空间。当务之急是使其走向明晰化，通过制度对其作出明确规定和规范，只有这样才能使其良性运行和充分发挥特有的作用”(28)。 (三)基层治理过程中的协商民主。如果基层的协商民主实践发展得比较顺利，就能够为其他领域的协商民主建设提供示范。任中平等对四川成都青白江区芦稿村的调查显示，“芦稿村的基层协商民主实践较好地弥补了现行乡村治理中权力结构失衡的困境，搭建了基层协商议事平台，完善了村民协商议事程序，创设了基层协商民主新的实践形式，并取得了丰富的经验和显著的成效，因而对于各地探索村民自治的有效实现形式，开展基层民主协商治理，显然具有重要的借鉴价值和启发意义”(29)。欧阳君君和马岩在扬州市做的问卷调查显示，尽管社区因空间因素，人与人之间的关系较之一般的社会关系更加密切，但社区居民更愿意关注个人利益，对社区事务的参与度不高，居民常常会感到个体的参与力量是非常有限的。他们或者认为没有人能替他们说话(比率为50.7％)，或者认为缺乏组织的庇护(比率为63.44％)。(30)华中师范大学和武汉市社会主义学院的研究者做的一项城市社区实证研究表明，社区民众“在公共事务参与问题上，主观意愿强烈但主动参与性不足，导致意愿与行为的背离；在实际参与行为上，主要以个体参与为主，组织化程度不高；居民不能充分利用官方正式管道和民间管道参与协商民主管理；协商民主的制度化不够健全和完善，社区居委会主导协商民主的议题”(31)。正如林尚立教授指出的那样，基层民主直接反映着经济和社会发展，所以，基层民主的活力对整个国家民主建设和发展具有直接的战略价值。(32) 总结起来看，关于协商民主的定位和判断，大多数人认为是中国的一种重要民主形式。协商民主可以充分利用已有的制度，例如政治协商制度等来促进发展。协商民主与其他各种民主形式一起，构成了我国整体性的民主政治结构与实践。 三、问卷调查及发现 协商民主作为执政党关于民主发展的战略设计，除了常态化的价值传播之外，更重要的在于在实践中建构起执行机制。因此，各级地方官员关于协商民主的态度和认知，对于协商民主的制度建设就显得尤为重要。在我国的地方官员中，处级、厅(局)级干部处于干部层级的中阶，是执行执政党各项方针和政策的重要行为体，同时也是直面管理和服务对象的重要管理者，是最为核心的治理主体。他们既区别于更宏观的省级干部群体，也区别于更微观的乡镇干部群体。选择厅局级、处级干部作为问卷调查对象，通过设计更为结构化的问题，能够直观地观察他们对于我国协商民主建设的态度和判断。 (一)问卷设计与调查 2014年9月，课题组根据研究主题完成初步问卷设计后，广泛征求了有关政治学、社会学等领域研究者的意见，形成最终问卷稿。2014年底，课题组委托有关学者进行了小范围的试测，并根据试测结果进一步完善了问卷。问卷包括三个部分，第一部分是受访者的基本信息，例如性别、年龄、政治面貌、级别、学历、工作机构等；第二部分是受访者对于协商民主及其与其他民主形式关系的认知、态度；第三部分是受访者对于协商民主的具体实践的认知和评价等。问卷还设计了控制组和实验组。整个问卷含基本信息在内共36题，协商民主的各种问题都涵盖其中。调查采取配额抽样方式进行，配额依据为党政官员的行政级别及地域。 调查从2015年3月1日开始到6月17日结束，项目组与全国12省省委党校的研究者合作，向省委党校参训党政领导干部发放问卷2880份，完成有效问卷2223份，有效完成率为77.2％。为保障调查质量和受访人隐私，本次调查采取匿名调查方式，由受访人自填问卷。表1展现了问卷调查的样本信息。在完成问卷调查的2223位地方党政官员中，52.6％是男性，47.4％是女性；在教育程度方面，56.8％是本科学历，37.5％已经获得硕士或博士学位；在职务级别方面，厅级官员占21.3％，处级官员占74.0％，合计95.3％。调查对象是我国地方党政官员队伍的中坚力量，处于承上启下的位置。调查对象中，中共党员占95.1％，民主党派和无党派占4.0％。调查对象的工作单位类型分列前三位的是：政府系统占36.8％，党的系统占17.4％，企事业单位占27.9％(见表1)。
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