高等职业教育财政拨款体制的国际比较，本文主要内容关键词为：体制论文,财政论文,高等职业教育论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672－4038(2013)09－0012－04
美国、芬兰和澳大利亚都是当前世界科技发达与经济领先的典范，这与其完善的国民教育体系密不可分，而高等职业教育又是其国民教育体系中至关重要的一环。高等职业教育在美国以两年制的社区学院(Community College)为主要机构，它被称为“美国的最佳特色”；芬兰的高等职业教育以多科技术学院(Polytechnic)为代表，其世界经济竞争力一直名列前茅的动力就主要源自对职业教育体系的改革；澳大利亚的高职教育学校则被叫做TAFE(Technical and Further Education)学院，它也已成为国际公认的成功职教模式。美国、芬兰和澳大利亚高职教育有一个共同点，那就是财政拨款体制十分健全。他山之石，可以攻玉。通过参考、借鉴成熟市场经济国家高等职业教育财政拨款体制与管理改革的有益经验，立足我国的特殊国情，确立基于公共财政框架下高等职业教育财政改革的基本框架，对于改进与完善高职教育财政拨款体制，发挥财政资金与政策在推进我国高职教育事业的发展和国家竞争力的提升上无疑具有巨大的现实意义。
一、财政拨款：高职教育投资的理论分析
高等职业教育范畴内的财政拨款属于国家财政性教育经费，是为了保证高职教育事业的顺利进行与稳定发展而设定的。高职教育财政拨款不是一种简单的、直接的财务管理与操作流程，其内涵是由“准公共产品”的经济属性、人力资本投资分配以及教育成本分担的实施原则所决定的。由于排他性和竞争性是区别公共产品和私人产品的重要指标，而高等职业教育是一种具有非排他性和不充分竞争性的产品，因此，高等职业教育财政投资理应是政府与市场主体的共同责任。布鲁斯·约翰斯通的“成本分担理论”即提出应由政府、学生、学生家长和社会捐赠共同分担高等教育成本，并在实施过程中坚持“利益获得”和“能力支付”的原则。而从高等职业教育作用的外溢性来看，国家是最终的最大受益者，可见，政府财政拨款理应成为高等职业教育经费的主要来源。
二、国际比较：美、芬、澳的财政拨款体制
1.财政拨款的数额比较
美国《教育统计摘要2011》(Digest of Education Statistics 2011)显示：2010年美国政府的教育投入总额为113300000万美元，占国内生产总值的比重为7.8％；2008－2010三年间美国社区学院的教育经费总额依次为4954278万、5095286万、5522467万美元，其中政府财政投入所占的比重分别为69.41％、70.3％、71.04％，呈现出逐渐递增的趋势。[1]在芬兰，公立学校学生从学前教育到高等教育都可享受全额免费的学习，所以就高等职业教育而言，国家几乎承担了所有教育经费。芬兰职业学校的教育支出在2006年为122848万欧元，到2010年增长为160774万欧元，5年间增长了13.1％；生均教育支出2007－2009年间从8400欧元上升到10000欧元，反映出政府财政仍在不断加大对高等职业教育的投入。[2]而在澳大利亚TAFE学院，政府财政拨款也是其主要经费来源，以TAFE NSW－Sydney Institute为例，2009－2011三年学校教育总收入分别为26454万、28340万、27527万澳元，其中政府财政拨款为19101万、20319万、20800万澳元，所占比重分别为72.2％、71.7％、75.6％。[3]这些数据表明，美国、芬兰及澳大利亚政府对高等职业教育的财政投入数额巨大，就其在教育投入中的比重而言，美国和澳大利亚大致占到了70％，而芬兰由于国家教育体制较为完善，高职教育财政拨款的比重几乎达到100％。
2.财政拨款的来源比较
由于政治环境与经济体制的不同，美国、芬兰及澳大利亚各级政府在高职教育中的财政拨款比重也存在着较大差异。美国财政拨款的来源可分为三个层级——联邦政府、州政府和地方政府。就2010年而言，美国联邦政府、州政府和地方政府对社区学院的财政拨款数额分别为1269239万、1637275万、1017736万美元，其占教育总投入的比重为23.0％、29.6％、18.4％，[4]可见美国的州政府是美国高职教育财政拨款的主要承担者，联邦政府居于其次，最后才是地方政府。与美国的“三级”政府财政拨款制度不同，芬兰、澳大利亚只有中央政府和地方政府拨款两级。以芬兰为例，《芬兰：职业教育与培训发展国家报告2011》显示：在芬兰高等职业教育经费投入中，中央政府所占比重为42％，地方政府或市政府占58％。[5]澳大利亚《职业教育与培训统计：2011年财务信息》中的统计数据显示：2009－2011三年间澳大利亚联邦政府的财政拨款为242410万、239713万、241411万澳元，而州政府的财政投入为325872万、3449642万、407870万澳元，两者在教育总开支中的比重分别为35.6％、31.6％、30.6％(联邦政府)和47.9％、45.5％、51.6％(州政府)。美国、芬兰和澳大利亚的高职教育财政拨款数据表明，州政府(地方政府)比联邦政府(中央政府)在高职教育财政拨款中承担比重更高，州政府财政拨款往往是高职教育投入的首要来源。
3.财政拨款的绩效管理比较
目前，将绩效管理引入高职教育投入体制已经成为政府财政拨款模式的改革方向，一般认为，产出或绩效拨款(根据产出指标分配资源的拨款方式)比以投入拨款为基础的体制更有效率。这在美国、芬兰和澳大利亚的高等职业教育体系中均有体现，例如：美国政府财政拨款中有一种“合同拨款法”，即通过课题招标以及中标学校与政府签订合同来进行科研和专项经费的分配，其实就是一种绩效意义上的财政管理。截至2010年，美国社区学院合同拨款的相关收入为428660万美元，已占到教育总收入的7.8％。[6]相对于美国，芬兰很早即已经形成了较为成熟的绩效本位拨款体系。2002年，芬兰高等职业教育开始实行绩效本位拨款体系，政府承诺每一个区域的教育提供者可以根据他们的绩效得到补助金，并于2006年扩大和融入整个财政系统。在绩效本位拨款体系中以“效益”(学员就业安置、继续学习、辍学率、毕业率等)和“师资”(正式教师和师资培训)为计算指标。澳大利亚高职教育财政拨款的绩效管理则主要体现在学生就业率和向政府“购买”的教育培训项目上，就业率低于65％的学校将被取消当年拨款计划，未完成教育培训任务的学校也要将相应的资金还给政府。此部分绩效拨款占学校收入的比重颇大，以Canberra Institute of Technology为例，2011－2012两年间由政府给予的绩效拨款分别为7070万、7065万澳元，分别占学校经费总收入的66.08％和65.9％。[7]
4.财政拨款的法案比较
高等职业教育财政拨款不仅受到政府财政的大力支持，而且也受到相关法律法规的充分保障，这也是美国、芬兰及澳大利亚高职教育财政拨款体制的又一个主要特点。美国高职教育财政支持法案历史悠久，从1862年《莫雷尔法案》(联邦政府通过土地奖励的办法，为各州提供资金，建立“赠地学院”，发展农艺和机械工艺技术教育)颁布，到1940年《国防职业教育法》对职业教育拨款和扩充资助范围的规定，再到1990年《伯金斯职业应用技术教育法》资助新模式的提出，基本上完成了高职教育财政拨款立法体系建设，形成了联邦政府、州政府和当地政府共同投入教育经费的有效体制。而芬兰则是直到上世纪末才开始对职业教育进行国家层面的改革，组建非大学的高等职业技术学院，1991年随着《中等和高等职业教育法》的颁布，芬兰政府通过立法保障国家财力支持高职教育发展，在1998年《多科技术学院法》的修订中着重强调教育投入机制的构建，又在随后的《多科技术学院法》再修订中提出了高职教育的财政拨款方式和绩效本位管理，形成了较为健全的财政拨款法规体系。澳大利亚政府对TAFE学院的财政拨款也有着完善的保障机制，澳大利亚很早就颁布了适合各级各类学校的《拨款(学校资助)法》，并于1989年出台了专门针对高职教育的《拨款(技术与继续教育资助)法》，除此之外，澳大利亚各州政府也有相应的高职教育财政拨款规章制度。
三、他山之石：对改革我国高职教育财政拨款体制的思考
1.加大中央政府财政拨款
《中国教育经费统计年鉴2011》显示：2010年我国财政性教育经费为146700770万元，其中中央政府投入14920947万元，只占10.2％；其中高等职业教育国家财政性拨款4916257万元，占教育总投入的46.7％，并且这已是近几年的最高比重。根据美国、芬兰及澳大利亚三国财政拨款的经验，财政拨款一般要占据高职教育总收入的70％左右，并且中央政府和各级地方政府往往会承担主要教育成本。因此，若想要扩充高等职业教育，促进其又好又快发展，就必须加大中央政府财政拨款力度，提高高职教育经费在国内生产总值所占的比例。一方面要结合实际，立足国情，加大对高等职业教育的投资规模，制定出一个中长期的教育投入计划，保持每年的适当增长比例。另一方面，还要合理地分担高职教育成本，中央政府与地方政府的教育财政投入应占据一定的比值，促使高等职业教育财政拨款来源结构合理化。
2.健全财政拨款的绩效机制
目前，如何使国家财政性教育经费得到一个有效化、科学化、系统化的管理，已成为我国高等职业教育财政拨款制度改革所面临的主要问题。从国际经验来看，美国、芬兰及澳大利亚等国家已经先后建立了不同程度的绩效管理体制并初见成效，因此绩效拨款制度的设计理应成为解决我国高职教育财政拨款体制困境的一种路径选择。依据现有惯例，绩效拨款制度顶层设计应该包括基于高职学校单位成本的法定核心拨款和基于学校成果、质量及效益的绩效本位拨款，其中单位成本可以根据相关的生均综合定额拨款标准，并按照专业大类、课程设置及学校规模折算出所需经费，而学校成果、质量及效益需要考虑学员的就业安置、继续学习、辍学率、升学率以及学校科研立项、社会影响、技能测试等因素。当然，制定绩效衡量标准和具体指标只是实现良好财政拨款绩效管理机制的第一步，建全高职教育财政拨款的管理机制需要中央、地方政府的鼎力协助以及高职院校自身的积极参与，需要全社会各方力量的协调与配合，使制度通过实验和试点得以推广普及，并在此基础上稳步前进。
3.加快高职投入的立法进程
法律具有明示作用，法律条文明确告知人们什么是可以做的，什么是不可以做的。所以，法律法规不应成为高等职业教育拨款体制建设的旁观者，要责无旁贷的充当起“局内人”的角色。完善的财政拨款法律支持体系，是美国、芬兰及澳大利亚等国高职教育财政拨款体制的一大特点，我国也应借鉴发达国家经验，加快高职投入的立法进程。我国高职教育财政拨款法律法规制订要充分考虑以下因素：一是怎样建立一个专门的高职教育投入或财政拨款法律？需要在哪些层面上征询意见？二是这个专门的高职教育投入或财政拨款法律是否考虑绩效本位体系的实施？三是如何确定法律的规章条例？换言之，要在国家层面有效地推进高等教育投入或财政拨款立法进程应优先考虑哪些重点？事实上，我们可以参考美国、芬兰及澳大利亚等国的经验，将法律制订的过程视为不断推进的过程，可将当前所急需解决的重点内容先以计划、通知、意见、办法等形式颁布，随着时间的推移及国情的不断变化而逐渐修正和最终立定我国高等职业教育财政拨款法案。
收稿日期：2013－08－10