情报与情报公开法的概念探讨，本文主要内容关键词为：情报论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G350；D912.1 文献标识码：A
关于情报公开制度，国外已研究多年，许多国家制定了专门法律，而我国尚未开展深入研究，更没有进行专门立法。近年来，要求政府公开情报的呼声不断增高，主张建立法律制度保证公民的知情权的观念开始被公众认识。党和国家也开始重视政府有关情况公开的制度建设。中共中央总书记江泽民同志在党的十五次代表大会上的报告中提出实行“公开原则”、“公开办事制度”，要求政府及其他国家机关扩大情报公开。此后，各类国家机关开始重视有关的情报公开问题。例如，许多政府及所属部门提出“政务公开”、审判机关提出“审务公开”、检察机关提出“检务公开”、公安机关提出“警务公开”等等，表现出民主法治的良好趋势。但是，由于各个机关对一般情报公开制度了解有限，在探索和试行该制度的实践中，不免有盲目性。而且，此类情报公开仅是单向的公开，没有相对方的主动参与和制度的保障，不是现代意义上的情报公开制度。所以，当前有必要开展关于外国情报公开制度的研究介绍，探讨情报公开法的基本问题、基本原则及基本制度等，为我国的法治建设实践提供理论依据和可供借鉴的外国经验。本文试就情报公开法的若干基本概念进行探讨，希望引起共鸣和争论。
一、情报
情报（英文为Information；拉丁文词源为Informatio）， 广义指以各种方式传递与交流的具有一定目的与时效的信息。情报与信息，都是现代常用的概念，英文单词Information，既可译为情报，又可译成信息。但汉语的情报和信息在意义上是有区别的，应当根据不同情况分别使用。目前国内外专家学者站在不同角度从各个侧面作了多达几十种的描述，但尚无规范的定义。（注：参见陈久庚：《关于情报和信息》，载《情报杂志》，2000年第1期，第5页。）
情报一词在我国的使用，经历了从窄到宽，从专用到通用的变化。早先的辞典常将情报解释成军事用语。“战时关于敌情之报告，曰情报。”（注：见中华书局编：《辞海》，1951年版，第533页。 ）后含义逐渐扩大。情报是“（1）以侦查手段或其他方法获得的有关敌人军事、政治、经济等方面的情况，以及对这些情况进行分析研究的成果。是军事行动的重要依据之一。（2）泛指一切最近的情况报道，如科学技术情报。”（注：见上海辞书出版社编：《辞海》，1979年，第1991页。）情报是“获得的他方有关情况以及对其分析研究的成果。按内容和性质分为政治情报、经济情报、军事情报和科技情报等。其中军事情报按目的和范围又分为战略情报、战役情报、战术情报。军事情报与政治、经济、科技等情报是紧密联系的。情报须经分析判断才能使用。”（注：见上海辞书出版社编：《辞海》，1989年，第980页。 ）“传递性是它的重要属性。只有当发生源发生的信息被吸收源通过某种形式接收时，才能成为情报。”“情报来源于人类社会的实践。自从有了人类，就有了情报，有了情报的交流活动。它是一种普遍存在的社会现象。具有传递信息，启迪思维，协调管理的重要功能。”（注：参见汉语大词典出版社编：《图书情报词典》，1990年，第853页。）可见，情报一词不再限于在军事上敌情的报告，已逐渐在各个领域广泛使用，其内容也在不断加深。获取情报，也不仅是政府有关部门的特权，公众也有权利获得社会生活需要的情报。
情报主要有以下特点：（1）主观目的性。 针对主体的需要才成为追求的对象并体现其价值。（2）人类社会性。 是人类社会活动的产物，存在于人类社会之中。（3）秘密性。能够人为的控制，保密性强，不易获取。（4）时效性。强调有效时间，过期则失去价值。（5）加工性。可以通过对收集的信息根据使用目的进行加工，获得情报。
信息与情报意思相近，一般指数据、音信、消息等。在信息论中指的是用符号传递的报道，报道的内容是接受者预先不知道的。信息涉及人与人之间的消息交换，人类与机器、机器与机器、动物界与植物界、细胞与细胞、机体与机体等相对主体之间的信号交换。自然界、人类社会、思维领域中都存在着大量的自然信息、生物信息、社会信息等。人类通过感官或设备摄取信息，通过头脑或机器处理信息，通过科学研究和创造性思维产生新的信息，通过语言、文字、图形、电磁记录等交流信息，并根据积累的信息进一步认识世界和改造世界。因此，信息是主观与客观互相联系、互相作用的媒介。（注：参见汉语大词典出版社编：《图书情报词典》，1990年，第677页。）
信息与情报相比，主要有以下特点：（1）客观广泛性。 信息是客观存在的，充满社会和自然界，它无所不在，也无始无终。（2 ）容易获取性。信息一般是公开或半公开的，获取时比较容易。（3 ）迅速传递性。信息能够迅速向外界扩散，特别是在现代化的通讯工具、交通工具、印刷技术、文献载体微缩技术、计算机以及因特网等条件下，重大事件顷刻能耳闻目睹。（4）共享性。信息一般能够自由取得和使用。 特定的人或组织掌握的信息一经公开，任何人均可享用。（注：参见李长信等：《信息与情报术语的使用》，载《情报科学》，2000年第1期，第43～44页。）
在政府或行政的情况公开方面，我国学者对情报或信息一词的使用也不统一。有的称“情报公开”、“情报自由”；有的称“信息公开”、“信息自由”。（注：例如：行政立法研究组编译：《外国国家赔偿行政程序行政诉讼法规汇编》（北京，中国政法大学出版社，1994年版，第127页）王名扬著：《美国行政法》（北京，中国法制出版社，1995年，第953页）都将美国Freedom of Information Act 译为情报自由法；王连昌主编：《行政法学》（北京，中国政法大学出版社，1999年，第291页）称“情报公开制度”；杨建顺译，（日）盐野宏著：《行政法》（北京，法律出版社，1999年版，第233 页）将日文有关情报公开的内容译为“信息公开”、“信息公开制度”、“信息公开请求权”等。）根据上文分析，在关于政府或行政公开制度的法律用语上，使用“情报”一词较为恰当。有关制度称为“情报公开制度”、有关法律称为“情报公开法”、地方制定的条例称为“情报公开条例”等等。主要理由是：（1）信息外延较广，情报外延较窄，使用情报能相对确定。（2）信息既属自然现象，也包括人为活动结果；而情报属人为活动结果。（3）信息一般是公开的、共享的以及容易获取的；而情报往往是秘密的、特有的以及难以得到的。（4）从“情报”词义的发展来看， 有逐渐通俗化倾向。在政府情况公开方面，使用情报公开用语，也将会产生逐渐减少保密范围，促进政治开放的作用。（5）情报有时效性特点， 作为法律用语更能加强政府提供情报的义务性。
二、行政情报
各国情报公开法规定的公开情报的范围不尽相同，都以行政机关的情报作为主要对象，有的国家将情报公开的范围扩大到行政机关以外的机关。例如：美国《情报自由法》规定适用联邦行政部门、军事部门、联邦政府法人、受联邦政府规制约束的法人、联邦政府行政部门的其他机关（包括总统府）、所有独立委员会等机关；瑞典《出版自由法》规定国家行政机关、国会、教会会议、法院、地方公共团体等；法国《行政文书公开法》规定实施机关为国家行政机关、地方公共团体、营造物法人等；韩国《情报公开法》规定国家行政机关、国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会、地方公共团体、政府投资的机关等。（注：详见笔者：《外国情报公开法述评》，载《法学家》，2000 年第2期，第127～128页。）日本《情报公开法》的实施机关是国家行政机关，即中央行政机关。对特殊法人的情报公开要求政府“对应特殊法人的性质和业务内容，推进特殊法人保有的情报的开示及提供，采取关于情报公开的法制上的措施及其他必要措施”。（注：见《日本情报公开法》第42条。）日本地方公共团体情报公开条例，实施机关主要是行政机关，有少部分包括地方议会。（注：例如，47个都道府县有44个制定情报公开条例，其中有神奈川县、山梨县、福冈县及三重县的情报公开条例规定的实施机关，包括议会。参见（日）井出嘉宪等编：《情报公开》，（日）行政社，1998年，第180～181页。）行政机关，在国家机关及地方公共团体的机关中数量最多、管理的事务最多，直接影响公众的权利义务，其权力也最难控制。因此，行政情报的公开问题成为建立情报公开制度的核心问题。
关于行政情报，各国情报公开法的表述差别很大。例如：美国《情报自由法》（美国法典第五编第552条第1款）“每个机关都应使公众可以获得下列信息”，对行政情报分六项详细规定。（注：参见［美］欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·M·利文著， 黄列译：《行政法和行政程序概要》，北京，中国社会科学出版社，1996年，第258～262页、256～295页附录美国《行政程序法》。）1996年美国又制定《电子情报自由法》，对《情报自由法》进行补充修改，将电子媒体的记录也包括在行政机关的记录中。（注：美国电子情报自由法（The Electronic Freedom of Information Amendments of 1996），适应政府记录的电子化，对政府的电子邮件、数据库、政府开发的软件、电脑处理的资料等电子媒体记录的情报公开问题作出规定。参见（日）宇贺克也：《美国的电子情报自由法》，载（日）《法学家》，1996年11月1日刊，第46～47页。）法国的《改善行政机关与公共关系的多项措施及行政、社会和税务方面的各项规定》（简称《行政文书公开法》）第1 条规定：“行政文件是指具有书面、音像记录或无记名信息自动处理形式的包含对实体法的解释或对行政程序的描述、意见（最高行政法院和行政法院的意见除外）、预测和决定的各部所作的一切卷宗、报告、研究、汇报、笔录统计、指使、指令通令、通知及答复。”（注：见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，北京，中国法制出版社，1999年，第563页。）日本《关于行政机关保有的情报公开的法律》（简称《情报公开法》）第2条第2项规定：“本法所称‘行政文书’是指行政机关的职员职务上作成或取得的文书、图画以及电磁的记录（指以电子的方式、磁性的方式以及其他由人的知觉不能认识的方式所作的记录），该行政机关的职员在组织上使用的作为该行政机关所保有的。”
综上所述，行政情报外延很广，而且不断扩大。概言之，行政情报应当包括行政机关及其公务员，在行使职权履行职责中制作、取得或管理的文书、图画以及电磁等非常规载体所作的记录。从该定义看，行政情报的范围应有以下主要特点：（1）既包括行政机关本身的活动情报，也包括行政机关在职权范围内取得的其他国家机关、企业事业单位等组织和个人的情报。（2）与行使行政职权有关。 与行使行政职权无关的公务员个人情报和机关以民事主体身份的活动情报不应作为行政情报。（3）行政情报不仅限于行政活动的结果，如裁决结果、行政立法的公布等，而且也表现在行政活动过程中，如调查、听证、咨询、讨论等。（4）除常用的文书、图画等载体外，电子、磁性等现代高科技媒体记录方式大量应用，而且随着科技的发展，还会有新的记录方式出现。这些都将成为行政情报的记录手段。
三、情报公开
情报公开，是指国家机关掌握的情报向公众公开。从各国情报公开立法来看，主要是行政机关的情报公开。由于各国国情不同，有的国家的情报公开法规定的机关还包括议会、法院、教会会议、公共服务管理的企业等，有的国家法律规定的国家行政机关仅指中央行政机关。但行政情报都作为情报公开的主要内容。情报公开一般有两种途径：主动公开和依申请公开。
实施机关主动公开，是指根据法律规定的义务，该机关主动公开某些情报。主要方式有：及时公开、定期公开、设立官方情报出版物、出售官方情报出版物、公众任意查阅公开的情报等。例如：美国《行政程序法》规定，“每个机关都应随时在《联邦公报》上公布并说明”其总部和基层组织的机构设置、功能运转、程序规则等事项（美国法典第五编第552条第1款）；“在每次会议召开的至少一周前，该机关应发布公告，说明会议的时间、地点、议题，是否公开，以及该机关指定负责答复有关该会议问题的官员姓名和电话号码”（该法552条之2第5款）； 实体性规章必须在其生效之日前至少30天，按规定公布或发出通知，除非……”（该法553条第4款）。（注：参见［美］欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·M·利文著，黄列译：《行政法和行政程序概要》，北京， 中国社会科学出版社，1996年，第258～262页、256～295页附录美国《行政程序法》。）澳大利亚《情报自由法》规定有关联邦行政机关的文件及其职能的情报每年印刷一次。（注：参见杜钢建：《知情权制度比较研究》，载《中国法学》，1993年第2期，第111页。）各国官方情报出版物的形式和内容不一，有政府档案和文件的索引性出版物，如美国《行政程序法》规定每个机关必须备有一份现行索引供公众检索和复制；有登载法律、其他规范性文件、案例等的定期出版物，如美国的《联邦公报》、德国的《联邦法律公报》和《联邦政府公报》、澳大利亚的《政府公报》、我国的《全国人大常委会公报》、《国务院公报》、《最高人民法院公报》等；有官方出版的白皮书、官方报纸上登载的政府预算、决算及工作报告等等。政府主动公开的情报，一般不须公众个人申请即可自由获取。
实施机关依申请公开，是公众根据法律规定的权利向义务机关提出申请，由该机关向其公开特定的情报。依申请公开情报，在情报公开制度中占有重要位置，其核心是公众的情报公开请求权。各国的情报公开法一般是围绕情报公开请求权规定各项制度的。依申请公开情报，直接影响个人和组织的权利和利益，并且在一定情况下可能和国家利益、社会公共利益以及其他个人的利益相冲突。因此，该有关制度的确定及运行都较为复杂，要寻求各种有关利益之间的平衡。请求权人的范围、义务机关、申请公开的情报范围、情报公开的程序、权利的救济等制度，作为情报公开制度的主要内容。
四、情报公开法
各国国情不同，确定情报公开制度的法的形式和内容也不一样。瑞典最早于1766年制定《出版自由法》，规定公众为了出版而阅览公文书的权利，后逐渐发展成公众的基本权利。该法同时规定行政机关以及国会、法院、教会会议、地方公共团体等机关公开情报的义务。美国1946年制定《行政程序法》，开始规定公众可以得到政府文件的权利，但同时规定了广泛的限制。1966年制定《情报自由法》规定“每个机关都应使公众可以获得下列信息……”，使公众的知情权具体落实，情报公开分为机关主动公开和依当事人申请公开。该法以后经过多次修改，与后来制定的《阳光下的政府法》、《隐私权法》（或称《私人秘密法》）、《咨询委员会法》等一起编入美国法典第五编行政程序中，构成美国联邦行政机关的情报公开制度。美国各州的情报公开制度由各州的法律自行规定。韩国各地方公共团体从1991年开始制定情报公开条例实施情报公开制度，至1997年6月，245个地方公共团体中已有178个制定了情报公开条例。1996年11月韩国制定《公共机关情报公开法》（简称《情报公开法》），该法明确规定“保障国民的‘知情权’及确保国民对国政的参与和国政运营的透明性为目的”，（注：参见（日）情报公开法研究会编：《情报公开制度的要点》，（日）行政社，1997年，第9页。）该法规定的实施机关除国家行政机关、国会、大法院、宪法法院等国家机关外，还包括地方公共团体。日本情报公开制度，首先由各地方公共团体制定情报公开条例建立。情报公开法规定的实施机关，主要是国家行政机关，即中央行政机关及其分支机构。该法颁布后，各地方公共团体应当根据法律的精神制定或修改各自的情报公开条例。日本广义上的情报公开法，应包括《情报公开法》和各地方的《情报公开条例》。法国的情报公开制度主要规定在1978年的《改善行政机关与公共关系的多项措施及行政、社会和税务方面的各项规定》（该法律简称《行政文书公开法》）。该法规定“本编涉及查阅无记名的行政文件的自由。任何人的资讯权均由本编规定和保障。”所谓“资讯权”与知情权同义。该法规定了行政文书的定义，规定实施机关为“国家行政机关、地方行政单位、公共机构或从事公共服务管理的私法组织”，公开情报包括机关主动公开和依申请公开。（注：见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，北京，中国法制出版社，1999年，第563～570页。）
根据以上分析，综合而言，情报公开法从形式和内容上，一般包括以下特点：（1）规定公众的知情权， 包括公众知悉国家机关公开的情报的自由和公众向国家机关要求公开情报的请求权利。（2 ）规定实施机关公开情报的义务。包括该机关主动公开情报的义务和依当事人申请公开情报的义务。（3 ）以公众的情报公开请求权为核心确定各种有关制度。（4）将情报公开制度较为集中地规定在法律文件中。 该类法律文件主要是规定情报公开制度，而不是将该制度过于分散地规定在许多法律法规之中。（5）既包括中央（或联邦）制定的法律， 也包括地方（或自治体）制定的条例。
综上所述，情报公开法的定义可以概括为：国家和地方公共团体集中规定公众的知情权和行政机关及其他机关的公开情报义务的立法总称。