不同经济水平国家(地区)城镇化进程中教育发展的经验探索，本文主要内容关键词为：城镇化论文,进程论文,水平论文,经验论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2016)06-0003-14 据国家统计局公布的数据，2014年中国城镇化率为54.77％，[1]按照国际发展经验，中国目前处在城镇化发展的中期阶段，也是最为关键的阶段。2014年3月，我国国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)，正式宣告我国城镇化发展迈入新阶段。《规划》中明确提出了“以人的城镇化为核心，有序推动农业转移人口的市民化”的新型城镇化道路。有学者认为“人的城镇化关键在教育”，[2]也有学者认为“要将教育视为人的城镇化的‘手段’来促进人的转化，也可以将人的城镇化视为教育的‘目标’来调整教育要素变革。”[3] 那么从世界范围来看，各国城市化发展对教育提出了什么样的变革需求?教育又对各国城市化的进程产生了什么样的影响?通过对不同经济水平国家城市化进程中教育发展的经验进行了解与借鉴，一方面有助于推动我国城镇化的良好发展，另一方面也是教育自身回应时代使命的责任。 目前按照城市化和经济发展水平的关系，通常将城市化的发展模式划分为高水平同步城市化、过度城市化、低水平同步城市化和滞后城市化[4]，由于滞后城市化类型国家仅有2个，因此下文仅就前三种类型国家城市化与教育发展的经验进行介绍，以期对我国城镇化发展有所启示。 一、高水平同步城市化类型国家的问题及经验 高水平同步城市化国家通常指的是经济发展水平和城市化水平都比较高的国家，主要以发达国家为主，如美国、英国、德国、法国、韩国、日本等。本文主要选取美国、英国及韩国为代表进行介绍。 (一)美国城市化与教育发展的问题及经验 美国在1920-1960年经历城市化发展(Metropolitan Development)的关键时期。1920年，美国城市人口首次超越农村人口，其城市人口占比达到51.2％，并在1960年提升至69.9％。[5]其在人口聚集特征上主要表现为城市区域内人口空间分布的两极化，即工薪阶层(Working-class)聚集在城市中心区，中产阶层(Middle-class)聚集在郊区。这种人口分布的不均衡促使美国城市原本的教育样态发生了改变，主要表现为三个方面：第一，社会阶层的居住空间区隔导致学校生源出现了阶层同质化，即城市内不同区域成了划分不同阶层的标志，而相应区域内的学校成了相应阶层再生产的工具。第二，中产阶层大量涌向郊区，促使城市中心区公立学校衰落，各类非公立学校兴起，主要以教会学校为代表。美国1960年的统计数据显示，全美十大主要城市地区非公立小学的入学人数占到城市小学入学人数的25.6％，相较全美非公立小学入学人数占比15.0％高出了10.6个百分点。第三，工薪阶层大量聚集在城市中心区域，促使原本均衡发展的学校系统承受了来自人口不均衡流动所产生的压力。1961年的统计数据显示，全美十大主要城市地区公立学校接纳了全美21.71％的学生，导致部分城市学区出现了严重的“超载”现象。[6] 面对这些问题，三类行动主体采取了一系列措施。首先，美国政府以推动均衡城市中心区域与郊区的公共服务资源、改善城市中心区域生存环境为城市整体发展规划目标，具体实施了修建交通网络、改善供水及污水处理系统、控制空气污染、将城市中心部分产业向郊区转移等举措，这一方面扩大了城市中心区域对中产阶层的吸引力，另一方面促使部分工薪阶层向郊区迁移，从而打破大城市社会阶层的空间区隔。其次，城市学区开始打破以往纵向独立的学区管理样态，开展了基于学校生源、教育治理等共性问题的横向交流合作，其中包括共享信息、共同规划与协同发展，最终促成城市区域整体教育的均衡发展。以明尼苏达州为例，该州于1963年在全州7个核心城市地区分别成立了涵盖35个公立学校学区的联合发展委员会。该组织覆盖了整个州44％的学生数，并以“基础研究、经费调查、拓展性活动”作为核心协同发展内容，具体开展了包括特殊教育项目、职业教育项目、社区大学项目、教育电视项目及教师招募、培训项目等多种形式的合作，极大地促进了该州城市地区的教育发展。最后，针对各级各类学校的发展问题，相关部门主要采取了两种解决方式：一种是建立大量可选择的、能够服务整个城市或者城市大部分区域的特殊中等学校。这种中等学校可以作为大学预备高中，以接纳那些希望继续在大学学习的学生，或者可以作为职业学校以专门培训商业、产业、半技术或工厂服务的人才。这种学校形式强调对学生需求的关注，个性化的教育组织形式能够真正吸引来自城市不同区域、不同阶层的学生就读。另一种则是将教育资源在某一区域进行空间聚集，比如实施了“教育公园”(Educational Park)与“教育广场”(Educational Plaza)计划。[7]在这类计划中，大量不同类别的学校会聚集到一个地区，形成一种多元且系统的教育生态，供来自城市所有不同区域、不同阶层的学生接受教育。这些学生在这里就读可以有着不同的目的，例如有的是希望未来继续接受高等教育，有的是为了接受商业或产业的职业教育。不论出于什么样的目的，不同区域、不同阶层的学生都可以在这个空间内通过一些体育或社会交往活动进而产生联系，最终打破校园内的同质阶层聚集。 (二)英国城市化与教育发展的问题及经验 18世纪后期，随着工业的不断发展，英国逐步开始了城市化的推进。1815年，英国城市化率达到45％，并于1901年达到78％，实现了高度城市化。[8]自城市化快速发展以来，英国在人口流动上主要存在三种趋势：一是农村剩余劳动力转向城市以服务工业发展，即圈地运动与大工业的发展，促使农村出现大量剩余劳动力，同时城市工业有巨大的劳动力需求，进而导致了这种人口流向。二是由于英国特殊的历史发展背景，出现了移民海外的现象，即庞大的殖民地吸引了大量在本国难以生存的国民前往开拓。三是城市中产阶级的郊区迁移趋势，即城市内部核心区域成为产业工人聚集区，郊区卫星城吸纳了大量中产阶级入住。相较世界一般城市化发展历程而言，移民海外的现象为英国提供了充足的时间与空间去解决相应的城市化问题。 就教育而言，英国城市化历程中主要面临两类问题：第一，教育与城市化发展相脱离，导致教育重构社会的功能失效，进而在英国社会中出现了一种基于阶层与空间分布的“单一文化”(Monoculture)现象，即在不同地理空间和阶层之间形成文化隔离。具体表现形式包括城乡之间的文化区隔、城市内部空间的阶层文化区隔以及东南发达地区与北方老工业地区的文化区隔。第二，人口流动背景下的教育不均衡发展。城市化水平的迅速提高引发的人口流动导致不同区域人口密度产生较大差异，同时也导致教育资源分布不均及教育发展的不均衡。在英国大萧条时期，重工业老城区有25％的人失业，有能力的年轻人逐步远离北部和内陆，开始向东南部的城市聚集。从教育统计数据来看，大萧条时期后的数十年内，整个东南区域16岁以上的学生数量占比从16.6％提高至26.6％，其中大城市地区学校则从15.6％上升到28％。[9] 面对这两类不同的问题，英国政府以居住空间为核心，经济发展程度为划分标准，提出了不同的针对性解决措施。首先，英国政府针对城市内部的阶层空间分离及教育发展的不均衡等相关问题，推出了“杰出城市计划”(Excellence in Cities)。[10]该计划意在为所有居住在城市的学生提供平等的教育机会与适切的教育发展空间，包括城市当中的弱势学生及拥有非凡能力的学生。具体而言，该计划意在推动建立一种地方教育部门之间、地方教育部门与学校之间以及校际之间的合作关系来加强不同层次级别的紧密合作，以促成教育资源的合理流动，最终实现城市内部教育均衡发展的目标，具体包括学习导师制(Learning Mentors)，设立学校辅导小组(Learning Support Units)、城市学习中心(City Learning Centres)以及杰出城市行动区(EIC Action Zones)等内容。其次，英国政府针对乡村及一些欠发达地区，提出了一系列补偿计划，如“教育优先区计划”(Education Priority Areas Scheme)和“教育行动区计划”(Education Action Zone)。教育优先区计划是一种政府主导与政府投入相结合的教育均衡发展计划。根据该计划，政府首先依据学生的家庭背景、学校的教育教学情况来确定弱势学生与欠发展学校，并将其作为支持对象。之后，政府进行经费补助并确定未来的发展目标，最后由政府进行效果评估，并依据评估结果进行计划内容的下一步调整。[11]教育行动区计划是一种政府引导及社会投入为主的教育均衡发展计划，该计划以政府为桥梁，将大量社会力量引入到地方政府无力改善的学校，同时政府对行动区内学校的相关权力进行下放，并对积极开展行动区计划的地区给予一定的经济补助，最终促成行动区内学校获得发展。[12]相关研究显示，截至到2001年，英国全国教育行动区共收到来自1000多家企业合计3600万英镑的资助。同时，2002年英国质量司皇家督学处首席督导员的年度报告显示，教育行动区内学校各学段成绩均有较大提高，计划取得了良好效果。[13] (三)韩国城市化与教育发展的问题及经验 韩国的城市化发展主要分为三个阶段：1920-1960年的城市化起步阶段，该阶段主要是韩国光复后，归国人员、战后难民以及朝鲜农民涌入城市，极大地提高了城市居住人口的数量。1920年韩国的城市化率为4.68％，到1960年城市化率迅速增加至36.8％。1960-1990年为城市化快速发展阶段，该阶段韩国成为“亚洲四小龙”之一，经济发展十分迅速。政府在城市集中发展各类型工业，实施了人口自由流动政策，导致大量农村人口向城市迁移，同时也促使部分城市病显现。1990年韩国城市化率达到82.6％，已成为高度城市化国家，出现了城市人口向大城市周围的卫星区集中的现象。1990年至今为城市化平稳阶段，这一阶段，消除城市病、保障教育等各类公共服务的区域均衡化成为城市发展的核心。[14]韩国在城市化发展的历程中主要面临两类教育问题：第一，以各类产业不断聚集与更新为推力的城市化对劳动力素质的需求不断提升。从早期城市重工业、化工业到当前高科技产业的发展，对于劳动力的需求与要求在不断更新变化，这就要求教育必须随着城市及产业的推进进行规模的扩张与质量的提升。第二，随着人口不断向城市聚集，乡村及偏远地区学龄人口急剧下降，加上教师资源的不断流失，其教育也逐步走向衰落。这促使政府针对乡村及偏远地区实施了一系列的优先政策，同时变更该地区的教育模式，尽可能在保障其居民教育权益的基础上寻求教育质量的均衡。 在几十年的城市化历程中，韩国主要采取了以下措施来解决教育相关问题：第一，根据产业及城市化发展程度的不同，不断调整教育发展方向。1960年，韩国开始普及初等教育、扫除青壮年文盲，以应对早期劳动密集型产业发展的需求，主要措施有扩大班级规模、建立教师短期培训制度以及调整夜校系统等。1970年，在普及了初等教育之后，韩国政府开始推进普及中等教育，以应对重工业、化工业的人才需求。主要政策包括取消高中入学考试、建立学区制度来代替考试、鼓励私有资本建立新学校、巩固中等教育中的职业与技术教育发展等方面。1980年，韩国开始普及高等教育以应对知识密集型产业的需要。主要措施包括：调整高校入学配额，扩张高等教育；推动科研活动，大力培养工程师；推动高学历白领阶层的发展；培养大量专业管理人员等。[15]第二，增加教育投入，实施积极有效的教育财政资助政策，依据每个时期的特点将经费投入到重点建设的学段中，以保证经济效益的最大化。1966-1975年，韩国政府对教育的总投入以每年8.6％的比例增加，并将公立教育支出中政府投入比重从1985年的74.4％提升至1996年的84.1％。[16]同时采取了保持大班额、高生师比，集中合并学校等措施来降低学生培养的成本，提高经济效益。[17]第三，针对乡村及偏远地区，韩国政府于1967年出台了《改善偏远和小岛教育法案》(The Law on Improving Education in the Remote and Small Island Areas)，该法案提出，优先满足小岛和偏远学校的用地及教室等方面的需求，同时为学生提供免费教科书并为教师提供住房。韩国政府于1985年优先向偏远及小岛地区实施免费的初中教育，并于1996年开始为乡村地区学生设定3％的特别配额助其进入高等院校，以保障其教育需求与发展。[18] 二、过度城市化类型国家及地区的问题及经验 过度城市化国家通常指的是经济发展水平较低、城市化水平较高的国家，主要以拉美及东南亚部分国家为主。该类型国家在城市化进程中，最为突出的问题就是“拉美中等收入陷阱”现象，故本文以拉美地区作为整体，辅以巴西作为个案进行介绍。 (一)拉美地区城市化与教育发展的问题及经验 拉美国家在城市化进程中引发的“中等收入陷阱”问题一直为学界所关注。20世纪20年代以来，拉美国家为了赶超传统发达国家极力推进本国的工业化进程，其城市化率由25％急速提高至1990年的70.3％，[19]从而导致了人口大量聚集在少数核心城市，形成了过度城市化的局面。但由于拉美国家长期实行进口替代内向发展策略，致使工业发展未能与世界市场接轨、产业发展后续乏力，进而未能促使聚集在少数核心城市中的大量劳动人口转化为生产力，最终造成了大量城市贫困人口。1990年，拉美地区的整体贫困率高达48.4％，成为世界贫困极之一，[20]其中部分国家如墨西哥、智利的基尼系数分别高达0.51和0.57。[21]有学者将拉美国家“中等收入陷阱”所产生的效应概括为三个畸形，即畸形先进与畸形落后并存、畸形富裕与畸形贫困并存、畸形文明与畸形愚昧并存。[22]拉美国家城市化进程中教育主要面临以下三个问题：第一，城市“贫民窟”的教育问题。过度城市化导致贫困人口大量聚集于城市，如何发挥教育作为阶层递升的路径效用，最大化减少贫民的代际传递，是当前拉美国家需要解决的难题。第二，乡村弱势地区的教育发展问题。过度城市化使人口、资金迅速向城市转移，导致处于传统农业社会中的乡村地区面临人口过疏、资金困乏的险境，进而促使乡村弱势地区的教育进一步羸弱。第三，公共教育“私有化”下的教育公平问题。自20世纪80年代以来，拉美国家在一定程度上出现了教育财政危机，由此各国政府将大量的公共教育服务交给非政府组织管理，导致了严重的教育阶层分化，滋生了大量社会抗议事件，引发了教育危机。[23] 面对这些教育问题，拉美国家纷纷提出了相应的解决措施。例如，智利政府为了支持来自弱势地区或家庭经济条件较差的孩子的教育需求，通过了《通识教育法案》(The General Education Law)和《优惠补贴法案》(The Law on Preferential Subsidies)。《通识教育法案》取代了以往陈旧的基础教育管理架构，打破了基础教育学校以往基于家庭背景及学业成绩的生源筛选机制，同时限制了学校开除学生和让学生留级的权力。《优惠补贴法案》则为提交申请的学生提供覆盖学前至中学的教育经费补助，为学生提供低息贷款，同时对学业表现优异的学生进行教育费用全免。[24]此外，为了提高教育质量，智利政府从国家层面上设立了“卓越教学项目”(The Good Teaching Framework)和“卓越学校领导项目”(The Good School Leadership Framework)，这两个项目分别从学校教学和学校管理两个角度进行全面教育质量提升。[25]“卓越教学项目”为教师教育教学工作的开展提出了清晰的构成框架，具体包含教学准备、学习支持环境创设、全纳教育、专业技能四方面内容，并在每方面内容上都设置考核标准。“卓越学校领导项目”则为学校管理者规划了明确的专业发展标准，同样包含领导力、课程设置、学校环境规划及各类资源管理四方面内容。墨西哥政府为解决弱势学生就学及公共教育“私有化”等相关问题，首先在国家层面上不断加大教育投入，扩大公立学校的服务覆盖范围，将义务教育延伸至中等教育阶段，预计于2022年在全国完成中等教育的普及。其次，墨西哥政府大力推动“有尊严的学校项目”(The Dignified Schools Program)，该项目意在对薄弱学校进行改造建设，包括对学校安全环境、学习环境及必要的设备设施进行补充建设。[26]最后，为大力激发社会力量参与教育，墨西哥政府早期实施了“国家教育促进委员会”(Consejo Nacional de Fomento Educativo，简称CONAFE)模式。该模式是一种非正规教育形式，以政府出资、社区合作的方式，在最大程度上改善弱势学生的教育问题。[27]近年来，墨西哥政府在CONAFE模式的基础之上又推出了“学校参与委员会”模式，试图将家长、校长、工会代表、校友及社区等主体力量全部纳入到学校的建设与发展中。[28] (二)巴西城市化与教育发展的问题及经验 20世纪30年代之前，巴西属于葡萄牙的殖民地，其城市化的发展完全依赖于殖民贸易的发展与欧洲移民的流入，缺少工业产业的支撑。20世纪30年代之后，巴西的瓦加斯革命结束了农业寡头统治，开始了工业化进程，并提出了进口替代发展战略，促成“巴西奇迹”的出现，也使得巴西自1950年开始步入快速城市化之路，最终形成了过度城市化的局面。相关数据显示，1920年巴西全国人口约为2750万，其中居住在城市的人口约为460万，仅占全国人口的17％左右。而1950-2000年期间，巴西的城市居住人口由1900万迅速扩张至1.38亿，此时墨西哥全国人口为1.7亿，占比达到81％，城市居住人口几乎以每年约230万的速度在增长。[29]过度城市化导致了巴西人口区域分布的不均与社会贫富差距的加大，1999年其基尼系数高达0.59。[30]同时也给巴西的教育发展带来了巨大压力，具体表现在：一方面，城市化发展速度与教育普及速度相脱离，大量的低学历贫困人口聚集于城市之中，难以生存。如何提高国民整体平均学历水平，保障各类产业的可持续发展，如何解决城市贫民窟普及基础教育的难题，进而促进城市内部滞留人口的未来就业，成了悬在巴西教育发展之上的“达摩克利斯之剑”。另一方面，乡村贫困地区与城市贫民窟的教育问题依然未能得到很好的解决，如何解决“以教扶贫”与“因教致贫”的矛盾，如何保障底层居民的教育权益，成为巴西政府必须应对的挑战。 为了普及教育、保障全民的受教育权益，巴西政府采取了多项措施：第一，加大促进教育均衡发展的财政投入。巴西政府于1996-2006年期间，建立了维持基本教育教学活动的专项基金——全国初等教育教学与教师发展基金(Fundo de
