政府权力、精英关系和乡镇企业改制（之一）——比较苏南和温州的不同实践，本文主要内容关键词为：苏南论文,温州论文,乡镇论文,企业改制论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
乡镇企业的改制虽然在几年前已基本落下帷幕，但在其过程中所展示的现象、暴露的问题和改制方式选择背后的深层原因却仍然值得探讨。尤其是在目前国有企业的改革遭受一些质疑、各界对产权改革莫衷一是的情况下，（注：2004年8月由郎咸平引发的对某些国有（或集体）企业改制的质疑迅速引发各界对国有企业改革的热烈讨论，足见问题的重要性和敏感性。）分析和检讨乡镇企业改制过程中的现象和问题更具有积极的现实意义。本文通过对苏南和温州两个地区农村集体工业（乡镇企业）改制的不同方式——苏南的暗箱操作和不公正的改制与温州相对透明和公正的改制——的比较和分析，讨论了不同的约束，尤其是地方权力结构和权力关系（政治约束）如何决定和影响地方（社区）政府对改制方式的选择。地方权力结构和权力关系决定了谁可以参与到改制的过程中来、谁被排除在外，决定了谁是受益者、谁在被牺牲。
改制背后涉及政治因素（政治因素在这里主要指各相关利益群体之间的权力关系，而不是指意识形态和国家政策意义上的政治因素），改制过程实际上是一个政治过程，改制涉及到生产性资产的再分配和生产关系的调整，它不可避免地影响到各相关群体的利益；各相关群体也会基于自身在权力结构中的位置和能力，对改制方式和改制过程施加影响。所以，怎么改制、怎么协调照顾各个群体的利益，都将对经济平等和社会分层产生长期的结构性影响。
综观近几年国内外关于中国改革开放中乡镇企业改制的研究，我们发现，很少有人探讨改制过程和改制方式选择背后的政治因素。现有的文献主要集中在改制的原因（Whiting，1999；Kung，1999；Ho et al.，2000；Li，2003；Park ＆ Shen，2003；冯曲，2000；姜长云，2000；张军、冯曲，2000；支兆华，2001），改制方式的描述和各方主体的讨论（如秦晖，1997、1998；邹宜民等，1999；姜长云，2000；范从来等，2001）；也有关于改制对企业表现（效率）的影响（Li ＆ Rozelle，2003；秦晖，1997、1998；张军、冯曲，2000；姜长云，2000；范从来等，2001）和改制的其他后果的讨论（比如，Ho等人考察了改制对工资结构的影响，见Ho et al.，2002；黄少安等指出持股差距的扩大带来了经营者固化、分工挤压工资等，见黄少安、魏建，1999）。一般认为，乡镇企业转制的根本原因是在宏观经济形势变化（如市场的逐步完善，竞争的加剧，宏观调控和信贷紧缩等）的情况下，乡镇企业的利益相关者之间利益调整和再分配的结果，尤其是乡村政府和企业经营者之间博弈的结果。
现有的解释至少存在以下不足。首先，很少有人讨论企业工人和社区居民在改制中的角色和作用。我同意乡村政府和企业经营者是改制中的主导利益群体，他们的互动在很大程度上影响了改制的路径，但这并不意味着企业工人和社区居民毫无作用。如果他们抵制或挑战改制，那么改制将不能顺利推进（就像国企改制中遇到的问题一样）；或者如果乡村政府预期到他们会抵制，乡村政府也不会毫无顾忌地按照自己的意愿推行改制。因而，采取什么样的改制方式以及改制能否顺利实施，在一定程度上取决于工人是否接受（不管是积极还是消极）改制方案和（或）政府对工人和社区居民态度的预期。第二，现存的研究不能回答为什么不同地区（尤其是像苏南和温州）会采取不同的改制方式。第三，现有的研究大多局限于经济领域，没有从更广泛的政治和社会的角度去分析改制背后的决定因素。
以上三个不足背后的共同问题是对当地经济社会及政治结构关注不足。我的研究尝试弥补此不足，把改制置于更广阔的历史背景和社会条件下，从地方权力结构和权力关系中寻找原因，以求深刻理解这一现象。正如怀特·米尔斯在《社会学想象力》中所提倡的，只有当我们把社会现象置于历史和社会结构的交叉点上，我们才能更好地理解社会现象（Mills，1959）。本研究运用历史比较法——即从历史的角度比较两个不同发展模式的社区样本，以求揭示改制背后的政治因素。
本研究选定的两个样本是代表了中国在改革开放后两个非常不同的发展模式的苏南和温州地区。苏南是乡镇企业的发源地和典型代表，其地方政府一直在农村工业化和区域经济发展中起着支配或积极作用（Byrd ＆ Lin，1990；Kung，1999；Chen，2000；Whiting，2001；周海乐、周德欣主编，1996）。 不论是在计划经济时代还是在1978年改革开放以后（一直到改制前），苏南都曾经是社会主义集体经济的重镇，收入分配的相对平等是当地政府追求的目标。相比之下，温州则走了一条截然相反的发展道路：民营经济一直是当地发展的动力，而地方政府只是起了一些支持和补充的作用。（注：国内外对温州模式的研究有浩繁的文献。主要的英文文献有：Nolan ＆ Dong，1990；Liu，A.，1992；Liu，Y-L.，1992；Parris，1993；Whiting，2001。主要的中文文献有：袁恩桢编，1987；张仁寿、李红，1990；史晋川等编，2002。）但乡镇集体企业在温州也是存在的，虽然远不如在苏南那么重要。与苏南相比，温州曾长期处于计划经济的边缘地带，改革以后出现了以市场为导向和以民营经济为主体的自发进程，政府基本无力调整收入分配。两个地方的乡镇企业都在20世纪90年代末期进行了改制，但采取的方式及结果非常不同。为什么苏南出现了不透明和不公正的改制，从而迅速加剧了社会的两极分化；而温州则出现了相对透明和公正的改制，从而基本照顾和保证了各相关群体的利益？本文将揭示：不同的改制方式正是两个地方过去形成的权力关系的产物。具体地讲，在计划经济时代形成并在改革以后得到加强的政府与人民之间的不同的权力关系、以及政治精英与经济精英之间不同的权力关系决定了两个地方采取不同的改制方式，并均能成功地实施。
文中所用的资料主要来自笔者在2001和2002年在上述两个地方进行的田野调查。笔者在了解面上情况的同时，还细致地了解了两地一些乡（镇）和村的改制情况，尤其是苏南的改制。深入访谈了大约200个人，其中有政府官员、原乡镇企业厂长经理和改制后的新所有者、工人、社区居民、银行官员等等，他们或者是当时改制的直接参与者，或者是利益相关人，因而都熟悉当时的情况。
本文拟从描述两个地方不同的改制方式过程入手，讨论当地官员对他们所采取的改制方式的解释，以及这些解释存在的问题。在此基础上，作出笔者的解释：即地方权力关系是决定两地采取不同改制方式的根本原因；并探讨改制对两地财富分配（阶级结构）和政治前景的可能影响。
二、暗箱操与相对透明的改制
20世纪90年代中期，尤其是1997年以后，苏南的地方（或社区）政府对他们所有和管辖下的集体所有企业进行了改制。（注：苏南的改制基本上经历了两轮。第一轮把乡镇企业转变为股份合作制——一种基本相似于管理层和工人持股的改制。在这种安排下，管理人员和工人根据他们在企业里的位阶、工作年限等指标购买本企业的股份，同时政府也保持一定比例的股份。但股份合作制只是暂时的安排。改制很快进入了第二轮，即彻底的产权转移。这主要是通过政府退出其拥有的股份和工人股份向管理层集中实现的。当然，并不是所有的企业都进行了两轮改制。股份合作制只进行了试点，在部分企业里推行。本研究主要讨论最后的改制。）他们首先转掉了小企业，然后决定迅速转掉所有的企业。很多地方甚至制订了一个时间表，把企业改制变成了一项政治任务，要求在一定时间内完成。（注：蔡永顺也提到了这种运动式的改制（Cai，2002）。秦晖（1997）、张军等（2000）对乡镇企业改制的研究也发现，在苏南一些地方，上级制定了时间表要求在一定时间内完成改制。）例如，我所调查的一个镇要求在1997年完成乡镇企业改制80％，1998年完成90％，等等（访谈对象57（注：访谈对象的编号沿袭了我在论文中的编号。），镇干部）。在这种情况下，乡镇企业的所有权在很短时间内迅速易手。到2000年底，除了少数“大而赢”和“大而亏”的企业外，大部分乡镇企业都完成了改制（参看史易、赵小剑，2001）。余下的少数企业也在随后的几年里被陆续处理。从规模和速度上来说，苏南的改制基本上相当于前苏联和东欧的大规模私有化，即所谓的“休克疗法”。
苏南改制的基本特点是它的不透明性，可谓暗箱操作，即地方（或社区）（注：本文所说地方（社区）政府主要指乡（镇）和村级政府。）政府快速处理了其辖下的企业。从理论上来说，当一个企业改制时，应该有五个方面的利益相关者出席：一是事实上的所有者——地方政府；二是企业经营者；三是工人；四是名义上的所有者——社区居民（注：尽管社区居民对乡镇企业并不享受任何所有者应该享受的权利，也不行使任何形式的实际控制，但还是有合法的理由来宣称他们的所有权资格。这是因为乡镇企业最初来源于集体积累，并且在成长过程中得益于工人（大部分为社区居民）的低工资。）；五是债权人即银行（如果企业有贷款的话）。但在改制过程中，改制变成了两方的游戏，即政府领导和企业经营者之间的游戏（邹宜民等，1999），其他几方利益相关者——工人、社区居民和银行——都被关在了门外。在很多情况下，政府内有资格参与决策的只限于几个人，尤其是党委书记和乡（镇）长。以无锡的五陶镇（注：作者对苏南的地名进行了匿名化处理。）为例，据该镇一干部讲，他们镇转制时主要是“党委书记说了算，别人根本没有份儿，识相的镇长和副职们也都有意识地让书记决定”（访谈对象57，镇干部）。不透明的改制带来了背后的操控和讨价还价，结果极大地便利了当时在任的经营者，同时也可能为参与决策的官员带来利益。（注：我在苏南做调查时，社会上流行着一些传言，说是一些政府官员尤其是党委书记和乡镇长从改制中谋取了不少好处。企业经营者通过向他们的政府主管行贿以求得到有利于他们的改制结果。无锡市检察院公布的信息也从一个侧面印证了这一传言。信息显示，从1997年到2000年，检察院收到的关于经济犯罪的公民举报线索中，公有企业的改制和破产占了最大的比重。）表1、2、3列出了该地改制的主要信息。
从表1、2、3中可以看出，在任的厂长（经理）是改制的最大受益者。在五陶镇，除了一个例外，所有的镇办企业都转给了现任的经营者，那力村更是把所有的企业无一例外地转给了现任的经营者。相比之下，苏州的万光镇倒是表现出了一些多样性。23个镇办企业中，有4个处理给了外边的人，其中包括2个外省人。尽管如此，现任的经营者仍然是最大的赢家。如果我们加上其他管理人员，80％以上的企业转给了现任的管理人员。换句话说，经营者买断，或者说内部人私有化，是苏南改制的主要方式和结果。（注：这一发现与其他发现是一致的，见秦晖（1997）、邹宜民等（1999）、Kung（1999）、Oi（1999）、Li ＆ Rozelle（2003）。）
表1 五陶镇（无锡）镇办企业改制的基本情况
（资产、资产—负债单位：10000元）
企业 改制时间 谁得到了企业 固定资产 改制时资产—负债情况
1
1998.3.25
经理772 210.53
2
1998.3.25
经理1328 -858.71
3
1999.4.1
经理1205 -329.75
4
2000.6
销售经理
3862 几乎破产
5
1998.3.25
经理442 460
6
1997.10.20 经理204 12.08
7
1997.10.20 经理66 缺
8
1997.10.20 经理373 -82.64
9
1997.8.8
经理1984 260.74
10 1997.12.31 经理212 333.44
11 1997.12.31 经理141 242.87
12 1997.11.1
经理337 -69.58
13 1997.9.8
经理13 23.20
14 1997.1.1
经理276 85.70
15 1997.10.1
经理18 6.16
16 1997.2.1
经理14 -9.34
17 1997.4.1
经理44 -13.62
18 1997.10.1
经理8
缺
总计 11299273.08
注释：①这里列出的18个企业只是该镇工业总公司下属的镇办企业。还有一些镇办企业归属农业公司和多种服务公司。但表中列的企业基本上是该镇规模比较大的企业。
②资产—负债：正的数字指在负债被抵消以后还有净资产；负的数字指负债大于资产。
③在我做调查时，企业4还有一些遗留问题。该企业基本破产。该企业的前任经理被提拔为镇工业总公司经理，后又被提拔为副镇长。
资料来源：作者的田野调查。
表2 那力村（无锡）村办企业改制基本情况（企业单位：个）
谁得到了企业 改制时资产—负债情况
现任厂长经理
13正资产：5
负资产：1
零资产：7
总数： 13总数： 13
资料来源：作者的田野调查。
表3 万光镇（苏州）镇办企业改制基本情况 （资产单位：10000元）
改制时间
谁得到了企业 改制时资产—负债情况
1998以前
3 经理
13 正资产 13
1998 4 销售员 2
负资产 6
1999 9 其他管理人员
2
零资产 3
2000 7 外部人 4
不清楚 1
不清楚 2
转移总资产
6743.69
总数23 23 转移总负债
6076.60
资料来源：作者的田野调查。
工人们成了输家。（注：国有银行也是大输家。新的企业所有者采取各种手法逃废银行债务，因为银行归中央政府。关于改制过程中的逃废银行债务问题，参看史易、赵小剑（2001）。）作为直接的利益相关人，同时也作为名义上的所有者（因为大多数的工人是当地居民），工人们没有被征询意见，更不用说参与改制的过程了。他们的利益无从得到保障，也没有得到任何的补偿。而且，在改制的过程中，关于补偿的动议根本就没人想到或提出过。当我在访谈中提到有关对工人补偿的问题时，访谈对象们先是惊讶，然后随即摇头：“补偿？没有补偿，从来没有人提到过。没这个事”（访谈对象64，镇工业办干部）。在随后的企业人员调整中，工人中的有些人成了裁员的对象。（注：当然，苏南的地方（社区）政府也在改制前后要求新的企业所有者尽量不要裁减工人，以免引起失业上升和社会不安。不过这种要求并没有强制性。）
相比之下，温州乡镇企业改制采取了非常不同的方法。温州通过相对透明的方法，一个一个逐步地转掉了他们的集体企业。明显的不同有三个方面：第一，在做出最终决定前，不同的改制方案被提出来在员工（包括经营人员和工人）中讨论，只有在基本形成共识后才会进入下一步；第二，一旦决定拍卖，政府会进行公开竞标，因而存在竞争（尽管局限于企业内部的人）；最后，根据在工厂中工作的年限，工人们会得到相应的补偿。
以温州乐清市虹桥镇的转制过程为例。在80年代，当乡镇企业被叫好的时候，虹桥镇曾以其发达的乡镇企业在温州闻名一时（赵顺鹏、朱知喜，2000）。因此虹桥可以说是温州地域上最接近苏南模式的乡镇。从1993年开始，虹桥陆续把镇办和村办企业一个一个地改制。（注：除经济原因外，温州的改制主要是政治原因引起的。当外部政治和意识形态环境渐渐有利于民营企业以后，温州就开始为原来的“红帽子”企业摘帽子，同时改革他们的乡镇集体企业。邓小平1992年南方谈话提供了这样一个契机。）到2001年底，除2个以外，虹桥转掉了所有镇办企业。从总体上讲，改制的过程是透明的。在任何一个企业改制之前，镇有关部门都会先征询有关各方的意见，提出各种可能的方案来讨论。例如，2001年，当镇政府决定为一个镇办企业改制时，他们提出了三种方案：股份合作制；租赁；拍卖。镇企业办召开了几次会议听取职工的意见，还做了一个问卷调查了解大家的态度，看工人们同意不同意改制、同意以什么方式改制等等（访谈对象176，镇企业办干部）。另一个镇办企业的厂长告诉我，他们厂自1993年改为股份合作制以来一直惨淡经营，但要改制也不是那么容易：“因为根据《工会法》的规定，要70％的职工通过才能改制。别说职工了，本厂的支部都通不过。所以也就无法改”（访谈对象174）。只有在达到基本共识以后，改制才能继续。如果决定了拍卖，那么会在镇政府进行公开的招标。尽管招标不对外公开，但至少为企业内部人员提供了竞争的机会。1994年当乳制品厂改制时，当时的厂长和两位副厂长参加了竞标。 最后，该厂以4151688.88元成交，比标底价高出了100万元（赵顺鹏、朱知喜，2000：137）。企业被拍卖后，镇政府从拍卖企业的所得中拿出一部分钱来补偿工人。工人们得到补偿后，原来的劳动合同宣告终止。新的合同可以在新的所有者和工人双方自愿的基础上重新签订。在虹桥改制的文件里，很大部分是关于给工人补偿的文字，因为每个人都要在收据上签名盖章。例如乳制品厂，工人们根据人头（每人5000元）和在工厂的工作年限得到了从1万元到3万元不等的补偿。（注：这种补偿相似于国有企业改制中采用的买断工龄。）通过事前征询工人们的意见和事后对工人们进行补偿，工人的利益在一定程度上得到了保护，他们的反对因而也被缓解了。补偿也为随后的企业重组和瘦身扫清了障碍。
表4归纳出了两个地方改制的主要区别（见表4）。
表4 苏南与温州改制的主要特点
苏南温州
规模
大规模
逐渐地，一个一个地
过程是否透明
不透明，操控广泛存在相对透明
新所有者如何产生 官员与经营者的闭门协商
企业内公开竞标
谁最终得到了企业 内部人占绝对多数，尤其是现任经营者 主要是内部人
有无工人参与
无 有
工人是否得到补偿 否 是
从表4可以看到，两地改制的主要区别在于过程是否透明，工人们是否被允许参与，以及工人们是否得到了补偿。通过这一比较不难发问：为什么苏南和温州改制的方式如此不同？下面我将首先讨论当地政府官员给出的解释，然后予以分析并作出我自己的解释。
三、地方官员的解释及其问题
在《转型与经济学》中，罗兰得（Roland，2000）列出了私有化过程中的各种约束，包括财政约束、政治约束、信息约束、管理约束和现金流约束。事实上，这些约束中的大部分都被当地官员提到了，虽然他们使用的是一套他们习惯的表达术语。
在苏南，当我问到当时改制的方式和政策选择的背后原因时，当地官员给出了三种解释。（注：访谈对象55、83，政府官员；71、73、74，政策研究人员。）一种解释是急于改变现状的时间压力使得他们不可能对改制方案有更多的考虑和选择。第二种解释是大规模的迅速改制是改制启动后政府管理和监控能力不足的反应。第三种解释是严重的“内部人控制”和信息不对称使得外边的人不敢轻易竞标，从而出现有利于现任经营者的结果。这三种解释大概对应了财政约束、监管约束和信息约束。（注：现金流约束是指个人有没有足够的资金来购买企业。由于以下原因，现金流约束在当地并不是非常严重。第一，中国渐进式的改革已经催生了一定的个人财富。实行多年的承包经营责任制和乡镇企业集体产权下监督的缺乏等，都为经营者积累个人财富提供了条件（参看邹宜民等，1999）；第二，因为很多乡镇企业都是中小企业，因而购买并不会涉及很严重的资金约束；第三，分期付款、抵押和其他一些方法可以用来缓解约束。）它们部分解释了改制的规模、速度和现任经营者的优势，但并没有解释采取不透明的改制的必然性，也没有解释为什么这样的改制能够有效执行，没有遇到挑战和抵制。
（一）财政约束
让我们首先来看看第一种解释，即急于改变现状的时间压力的解释。这种解释是说，当时问题重重的乡镇企业已经严重影响到当地的经济和地方（社区）政府的收入。考虑到乡镇企业在当地经济中的比重，问题就更显严重。在很多乡镇，乡镇工业创造了90％以上的工业产值，乡村政府财政收入中的相当部分也来自乡镇企业（Whiting，2001）。而在90年代中期，乡镇企业却遇到了严重的问题，尤其是债务问题。一个公认的事实是，苏南改制的直接原因是债务危机（参看史易、赵小剑，2001）。1992年和1993年高涨的投资冲动在1994年宏观调控和银根收紧以后遭遇了困难，但头脑发热的地方政府和乡镇企业转而从别的途径来寻找资金以满足其投资饥渴（注：关于形成乡镇企业的投资饥渴机制，参看韩云（2000）。），这个途径就是集资——通过乡村政府向内部职工、社区居民甚至外界集资，承诺的利率在15％左右（访谈对象24，镇干部）。但这很快被证明是饮鸩止渴，因集资款难以偿还而引发的事件频频发生（史易、赵小剑，2001）。很多乡镇企业负债率居高不下。以昆山为例，改制前乡镇企业的平均资产负债率达到了75％，而那些准备在改制中破产的企业的资产负债率达到了134％（作者的田野调查）。而昆山的情况还不算差的。乡镇企业严重的债务负担和下滑的业绩不仅影响到地方经济，也直接影响到地方官员和政府工作人员。官员们之所以受到影响，是因为他们的工作业绩和职业生涯与经济发展指标密切相关。（注：苏南有着可以说是全国最为发达的干部考核机制。考核指标中经济发展往往占很大的比重（参看Whiting，2001）。）更为尴尬的是，个别乡镇负责人因为政府为乡镇企业的借贷担保而被法庭传唤，如一个镇党委书记在一个月内竟被传唤两次（访谈对象5，学者）。 下降的政府收入也不可避免地影响到政府工作人员的收入和奖金。（注：提高政府财政收入是地方政府发展乡镇企业的最初动机之一（参看Byrd ＆ Lin，1990；Oi，1992；Jin ＆ Qian，1998）。）以前曾是“现金奶牛”（注：“现金奶牛”为英文Cash cow的译文，意指乡镇企业为社区政府带来了收益。）的乡镇企业，现在却变成了政府的负担。（注：国内一些学者或者从理论分析（如张军、冯曲，2000）出发，或者从实证分析出发（如徐志明、张建良，1997），都发现乡镇企业对地方（社区）政府价值的下降。）这意味着财政约束已经变成了地方政府急于对乡镇企业改制的重要原因。某镇的书记谈了他当时的感受：“当时我们压力很大，一上班就怕被人追债。别说政绩了，只要少点麻烦就谢天谢地了。所以大家都感到乡镇企业不改不行了”（访谈对象24）。正是在这种情况下，地方（社区）政府匆忙而迅速地对乡镇企业进行了改制。结果是，时间的急迫性使得更细致周全的计划变得不可能，选择现任的经营者就变成了一个容易而方便的选择。与其他人相比，现任的经营者对其经营的企业更熟悉，有现成的供销渠道和关系网络，因而政府官员们相信，一旦产权实现变革，现任的经营者们能很快改变企业的经营状况。（注：很多人相信，在多数情况下，乡镇企业的问题主要是由机制引起的而不是由经营者的无能引起的。因而，通过改变所有权而创造激励就成了解决问题的首选方案。）简单地说，这种解释认为，对改变当时经济状况的支配性的考量和时间的急迫性决定了改制方式的选择和改制速度。
这个解释得到了部分经验证据的支持。这些证据包括苏南和温州之间的差异和苏南区域内的差异。与苏南不同的是，民营经济在温州经济中贡献了很大的份额，而集体经济的贡献则微乎其微。据统计，1990年民营经济占温州工业产出的比重达到了75％，而在苏南98％的工业产值是由乡镇企业实现的（Whiting，2001：32）。（注：实际上，民营经济在温州的真正贡献要远大于官方统计所显示的份额，因为有很多所谓的集体企业都是戴“红帽子”的假集体。关于“红帽子”企业，参看Zhou，1996。）温州的地方（社区）政府在财政收入上对乡镇企业的依赖也小得多。因而，温州的地方（社区）政府并没有通过乡镇企业改制而扭转地方经济表现的需求。
即使在我所研究的苏南的两个镇，改制的迫切性和时间压力也因为乡镇企业对当地经济的重要性不同而有所不同。尽管两个地方在90年代中期以前走了一条相似的发展道路（乡镇企业模式），但从90年代中后期开始，由于外资进入的不平衡，两个镇经济的构成发生了变化。在五陶镇（无锡），乡镇企业仍然是当地工业的主体；但在万光镇（苏州），大量外资的进入使得原来乡镇企业的重要性迅速下降。万光处在昆山，一个因90年代以来吸引了大量外资而著名的地方。一些简单数字可以说明外资在昆山经济中的重要性。2000年，昆山大约60％的财政收入、70％的国内生产总值和80％的出口是由外资创造的（访谈对象38，官员）。这意味着外资已成为当地经济增长的主要成分。乡镇企业相应地失去了其以前的重要性。也就是说，与五陶相比，万光的经济在更低的程度上受到乡镇企业的影响。这使得万光在乡镇企业的改制上可以有更多的时间来考虑方案的选择和具体实行。事实上，万光在改制中也确实表现出了比五陶更丰富的形式和更长的时间跨度。五陶基本上把所有的企业都转给了现任的厂长经理，万光则把镇办企业中的4个卖给了外边的人，其中还包括两位外省人。五陶在3年内将所有企业都完成了改制，而万光则花了5年的时间来做这一工作。
（二）监管约束
第二种解释认为迅速的改制是对政府管理能力不足的一种反应。一旦政府决定要对乡镇企业进行改制，行政管理方面的约束马上就变得非常突出。让有限的政府管理人员来负责对众多的乡镇企业进行资产评估和资产监控，其困难显而易见。例如五陶镇在1997年转掉了13个镇办企业，而监管这些企业的镇工业总公司只有十多个工作人员。即使这些工作人员的积极性都被充分调动起来了，也会力不从心。更重要的是，当改制在一些企业启动后，其他企业的经营者看到这是最后的转移公有资产的机会，采取各种手段侵蚀公有财产。他们迅速行动起来，以各种方式转移或隐匿资产，混水摸鱼。有几个访谈对象都提到，改制刚开始时还比较规范，改制程序和资产评估也比较认真，但越到后来越混乱，“厂长经理们也越来越少顾忌，越来越清楚怎么转移资产，因为他们清楚以政府有限的几个人手，根本看不住那么多企业”（访谈对象57，镇干部）。与此同时，政府也意识到，如果不改制的话，那些赢利的企业早晚也会变成亏损的企业，因而不得不决定迅速转掉所有的企业。也就是说，快速和大规模改制是对政府管理和监控能力不足和防止资产进一步流失的应变措施。
反之，从温州的改制看，这个解释也有其道理。温州的乡镇集体企业为数少得多，因而监管上的约束也大为降低。但是，监管约束更多的是不同改制方式的一种结果而不是原因。温州逐步地、一个一个地，而不是大规模地对乡镇企业进行改制，这就把监管约束分散到了更长的时间段里。在每一时间段里，只有几个企业在改制，这就使得政府部门有较高的能力进行监管。更重要的是，在温州的改制过程中，至少有两个措施降低了监管约束：第一，竞标的存在降低了现任经营者通过改账侵蚀公有财产的积极性。因为不到改制的最后阶段，谁都不清楚谁最终会得到企业。如果由别人中标的话，现任经营者的努力可能就白废了。第二，在一些将要改制的企业，政府让全体职工或职工代表大会，以民主的方式，选出工厂资产民主管理小组，对企业的资产进行监管，并参与工厂的对外招标和资产处置（如虹桥钢木家俱厂和交通涂料厂改制的时候，就采取了这种方式，参见赵顺鹏、朱知喜，2000：136）。这些措施有效地降低了监管约束和公有资产的流失。
（三）信息约束
现在让我们来检讨第三个解释。正如一个镇干部所说：“只有现任的厂长经理才对他们经营的企业知根知底，别人不知深浅，谁敢去冒这个险？再说，你不转给他（现任的厂长经理），他会跟你捣乱”（访谈对象57）。也就是说，“内部人控制”给了现任的经营者更多的优势来得到企业，因为信息不对称和高风险影响了别人来竞标。信息不对称意味着企业对现任的经营者更有价值，从而使他成为得到企业的最合适人选。（注：当地还有一种想法认为转给现任的经营者实际上是对他们以前工作的补偿，经营好的可以从改制中获得以前应得而没有得到的补偿，同时那些经营不好的人也应当接受他们自己创造的烂摊子。）同时，原有企业经营者通过经营实践和长期的关系性投资积累了自己的人力和社会资本，使得他们在购买企业时具备优势地位（谭秋成，1999）。
不可否认，在乡镇企业发展的过程中，“内部人控制”是一个比较突出的问题。随着市场竞争的激烈，地方（社区）政府为了激励经营者不得不给他们更多的自主权和对企业的控制权。（注：参看Chen，2000。经济学家们很早就推测到市场化和竞争会推动制度创新，包括给经营者更多的控制权和私有化（如Jefferson ＆ Rawski，1994；McMillan ＆ Naughton，1991）。他们的基本逻辑是：市场竞争会引起平均利润率的下降，同时影响到政府的财政收入，从而推动企业和政府进行包括技术进步、减少成本和制度创新在内的一系列创新。张维迎、栗树和（1998）也从相似的逻辑推出竞争会导致地方政府对其所辖的国有企业进行民营化。）其中一项控制权力就是经营者对其他重要岗位的人事任命权，尤其是财务主管的任命权。据那力村的会计介绍，在乡镇企业发展的早期，乡镇企业里的管理人员基本上都是由政府任命的，尤其是财务主管：“那时候会计都是村里派的。这是规矩，企业得接受，因为企业是村里的企业嘛”。但随着时间的推移，这种实践变得越来越不可行。企业厂长（经理）们或者通过把政府任命的管理人员变成自己的盟友，或者通过操控把自己的亲信或家庭成员安排到核心管理岗位上。久而久之，企业就变成了他们的个人王国。这样的例子不胜枚举。在万光的一个镇办企业里，经理把他的情妇安排为财务主管；在五陶的一个企业，厂长通过活动把他不喜欢的会计撵走，然后换上了自己的人（访谈对象42，村支书）。
“内部人控制”使得外边的人，包括政府主管，很难了解企业的真实经营状况。企业做假账已经是一个公开的秘密。有些学者（如Ma et al.，1994）发现很多企业有三本账：一本为自己掌握，一本为政府部门准备，一本为银行准备。有时候企业从外边看起来可能还不错，但实际上可能存在很严重的问题。一个官员把这种现象称为“马桶现象”（访谈对象24，镇党委书记）。意思是说，当一个人蹲马桶的时候，他可能看起来还挺体面，但他不能站起来，因为屁股上不干净。乡镇企业即是如此：重大的问题只有在经营者变更的时候才会被发现，因为只有那时才有机会来评估企业的实际经营状况。即使是万光镇主管乡镇企业很多年的官员也说，在改制的时候，他才知道很多企业的状况原来那么糟。这一点连他自己都感到吃惊：“说实在的，我管了这么多年的镇办企业，一直认为自己挺了解情况。但改制时才认识到不是那么回事。有些原来看起来不错的企业其实早就该破产了”（访谈对象30）。例如五陶镇的一个生产电饭锅的镇办企业曾因为产品的商誉和企业的高利润率在该镇名噪一时。作为奖赏，该企业的厂长被提拔为镇工业总公司的经理，随后又被提拔为副镇长。但企业的真实状况在他离开企业以后才慢慢暴露出来。不仅原来的库存被当作实际销售记在账薄上，企业还背负大量的债务。改制时，企业几近资不抵债。
考虑到内部人控制，外边的人可能会因为不知深浅和风险太大而犹豫。另一方面，如果改制不利于现任经营者的话，他可能会不配合或抵制，为新的所有者制造障碍。尽管如此，如果有机会的话，企业里别的经营者很可能愿意参与竞争；社会上也总会有些人愿意参与竞标，因为当时很多人认识到这是占集体便宜的“最后的晚餐”，过了这村就没那店了。事实上，万光发生的一个例外的情况正好反驳了当地官员以上的解释。
威宵是万光镇（苏州）惟一通过公开竞标而改制的企业。当时新上任的镇党委书记想采取一种有别于前任的做法，威宵因而就变成了一个样板。尽管竞争只在企业内进行，它还是吸引了五个竞争者：现任的厂长、两个销售员、一个车间主任和负责保管仓储和原材料的主任。拍卖的起价是（人民币）1090000，几轮下来，涨到了1560000。出价最高的人——车间主任，最终得到了企业。（访谈对象33，该企业现任老板）
非常清楚，“内部人控制”并不能充分地解释苏南改制之所以采取不透明的方式，因而极大地有利于现任经营者这样一种结局。正像上述这个例子和温州的情况所展示的那样，竞争可以缓解信息的约束。根本不提供竞争的机会却预测和放大竞争的困难是没有道理的。
上述三个解释可以帮助我们理解苏南改制的某些方面，比如速度、规模以及现任经营者在竞争中的优势，但并不能充分解释为什么苏南的地方（社区）政府可以采取那样不透明的方式来改制？为什么工人和社区居民的利益根本就没有被列入考虑范围？为什么改制在当地能够比较平静地实施？如果当地政府采取透明的方式来改制，允许别的管理人员和企业的工人加入到改制的过程中来，最后采取公开竞争的方式选择新的所有者的话，那么管理和信息的约束就会得到缓解。但问题是这些根本就没有被考虑。
四、权力关系作为根本原因
苏南和温州之所以出现如此不同的改制，其根本原因是两地面临不同的政治约束。这里的政治约束主要指两个因素：一个是政府与人民（或社区民众）之间的权力关系，另一个是乡镇企业经营者（经济精英）与社区干部（政治精英）之间的权力关系。资源依赖理论认为，权力来源于对资源的控制和让对方产生依赖的能力（Pfeffer & Salancik，1978）。控制资源的一方能够对需求资源的一方制造依赖，从而产生权力。一般来说，资源的重要程度、稀缺程度和是否存在替代方式（机会）是决定依赖程度，因而也是决定权力关系的主要因素。按照这个逻辑，一个地方社区政府控制和影响人民的生存和发展机会的能力和程度也就决定了该地政府与人民之间的权力关系。这个视角也是理解经济精英与政治精英之间权力关系的钥匙。
苏南和温州不同的权力关系孕育于计划经济时期，在改革后由于两地发展模式的差异而更加得到强化。虽然在计划经济时期，全国各地的制度安排大体一致，但由于各地经济基础的差别、历史文化原因、地理位置（离政治中心的距离和对于政治中心的重要性）差异，等等，各地政府能力以及政府与人民之间的权力关系并不完全相同。这些不同的起始条件也正是改革以后各地走上不同发展道路的重要原因。
苏南的强政府和精英政治（即少数几个精英主导社区事务）有它的历史根源和当代基础。在解放以后的几十年里，主要基于两方面的原因，苏南建立起了强大的地方政府。
首先，苏南优越的地理位置和资源条件使它在计划经济时代就建立起了良好的集体工业基础；而集体工业基础则强化了地方政府的权力。和其他地区比较，苏南具备众多发展农村工业的优势：发达的农业为工业生产提供了必要的原始积累；地理上接近上海，使它能够很容易地获得工业生产所需的技术、人才和原材料等；发达的交通，使它更便利地连接原料产地和市场；近代工业的遗产，使它具备必要的管理技能和有技术的工人，等等。这些条件使苏南在集体经济时期就发展了它的工业基础。乡镇企业的前身——社队企业——最早在50年代末就在苏南出现了（Whiting，2001）。“文革”期间，由于城市的生产秩序遭到破坏，再加上部分上海“知青”到苏南下乡，苏南又藉此便利进一步发展了自己的社队工业。从70年代初开始，其间无锡县社队工业的产值在全国县级单位中名列第一，这种地位一直维持了很多年。1981年，无锡县社队工业的固定资产达到了2.78亿元。相比之下，乐清县（温州市下属较大的一个县）社队工业的固定资产只有大约2千万（Whiting，2001：130），还不及无锡县的1/10。控制一个发达的集体工业基础，为苏南的强政府提供了经济基础。
一个强政府必然包含它从社会中摄取资源的强大能力（参见Evans et al.，1985）。在这方面，苏南政府有着非常高的摄取和控制财政资源的能力。由于该地区为富裕地区，而且集体经济发达，政府手中控制的资源和其他地区相比非常突出。1978年，无锡的人均财政收入高达258元，占人均国内生产总值的37％（无锡市统计局，2001）；而同年温州的人均财政收入只有24元，占人均国内生产总值的大约10％（温州市统计局，2001）。通过控制集体经济基础和掌握相对丰富的财政资源，苏南的政府可以有效地控制或影响人们的生产和生活机会，比如干部可以决定谁到社队企业里工作（就业）和群众的收入分配，等等。概括地说，集体时代的遗产赋予苏南地方政府更多的权力和影响。
其二，苏南在解放前相对而言比较发达的资本主义经济及社会生活，使它成为解放后历次政治运动的目标，其结果是导致强政府的建立。苏南是中国近代工业的摇篮之一，当地曾孕育了很多著名的民族资本家族，如荣家、唐家等，还有为数不少的中小工商业者。如此历史，使苏南在1949年解放后，成为一个在政治上需要特殊处理的地区。以前的工业资本家和商人成了历次政治斗争的对象。据无锡县史记载，无锡县有1373个小工业者和小商人在社会主义工商业改造期间被错误地划为资本家（1980年得到平反），这些还不包括那些“符合”这一成分的人（中共锡山市委党史办公室编，1999：125）。这些人在政治运动中被批斗。在这种政治氛围下，强政府得以建立。（注：米格德尔（Migdal，1988）在他的影响广泛的著作《强社会和弱国家：第三世界的国家—社会关系和国家能力》里曾指出革命是建立强国家的途径之一。）这种政治氛围也催生了该地区意识形态上的保守性，干部害怕犯政治错误，尽可能求稳。正是因为苏南地方政府的强势和意识形态上的保守性，该地区成为全国最晚实行农村分田到户改革的地区之一，一直到1983年才全面实行分田到户，比大多数地区晚了3—4年。（注：有学者（Jin & Qian，1998）用1983年时没有采用大包干家庭责任制的农户比例来测量社区政府的政治力量（political strength）。基于这种测量，苏南社区政府的能力是非常强的。）这种状况实际上也影响到改革开放后苏南发展道路的选择。一位在无锡市工作的干部说：“历次政治运动使人们对发展私营经济心存禁忌，甚至谈私色变，而发展集体经济则是政治上比较保险的做法”（访谈对象94）。
计划经济时代的经济（社队企业）和政治（强政府和意识形态的保守性）遗产使苏南在改革开放后选择了一条坚持社会主义的道路，那就是发展乡村集体企业。这条道路使地方（社区）政府能够继续发挥它的作用和维持它的权力。（注：邱泽奇（1999）曾指出集体经济与地方威权主义和干部权力之间互相强化的关系。）苏南的社区政府和官员继承了集体经济时代的遗产，同时又控制了改革开放后出现的新机会，限制甚至禁止民营企业的发展（新望，2002），他们非常积极的扮演了企业家的角色来建立和管理工业企业——诸如投资和担保、管理人员的挑选和任用、管理人员和工人报酬总分配的确定、企业之间的资金划拨、税后资金的再分配和运用，等等。（注：很多学者都从不同方面提到了社区政府在发展乡镇企业中的作用，参看谭秋成（2003）的文献总结。）由于乡镇企业的发展在这一时期得到了国内外的赞扬，苏南的干部曾自豪地宣称“社会主义在苏南”。而城乡协调发展、工农业协调发展（以工补农）和收入分配的相对平等（共同富裕）则是苏南模式受到赞誉的主要原因。但学者们也注意到了发展乡镇企业对地方（社区）政府和干部的益处（Oi，1992；Lin，1995；Lin ＆ Chen，1999；邱泽奇，1999）。发展乡镇企业的结果之一是：社区政府和干部通过发展乡镇企业维持了对当地经济和人民生产生活的影响。这些影响表现在很多方面，比如安排就业、提供公共福利、调节收入等。举一个简单的例子，一直到很晚的时期（甚至在改制以后），社区政府还通过企业代扣代缴本地工人的税费（如农业税等）。同政府和干部的强势相对的是社区居民和工人的弱势。他们没有能力对社区事务施加影响，成为既定秩序的消极接受者。一个在党校工作的、长期研究苏南的学者（访谈对象6）称他们为“沉默的大多数”。也就是说，政府与社区居民之间的权力依赖关系在改革后依然存在，甚至还得到加强。
因此，虽然苏南曾经是社会主义集体经济的重镇，当地干部和社会舆论也曾经赞扬苏南模式中收入分配的相对平等；然而，表面的平等并不能掩盖背后权力分配的倾斜。正如社会主义经济加强了国家及其代理人——行政官僚（Bureaucrat）和技术官僚（Technocrat）（即所谓“新阶级”。参看Djilas，1957）的权力一样（Moore，1987），苏南的集体经济和政府主导型的发展加强了干部和乡镇企业经营者的权力。
在苏南，很多简单的事实都可以让我们看到强大的政府和干部的权力。如从壮观辉煌的政府办公大楼到影响极大的地方（社区）干部，从组织严密至村级的各级权力机构到人们对政府权力的认知，等等。与其他地方不同的是，苏南的村级干部一般都享有准国家干部的待遇，他们全职为村里工作。（注：村在我国并不是一级正式的政府组织。根据我国宪法，村是自治组织，村干部来自农民，从位置上下来后一般会恢复农民身份。但在苏南，村干部享受很多国家干部享有的特权。在我做田野调查的时候，上级政府正考虑为主要的村级干部购买养老保险和健康保险。而这些在过去则是国家正式干部才有的福利。）也就是说，他们是职业干部。苏南的土壤上孕育了比其他地区更多的地方强人，这些强人影响甚至支配着当地的政治、经济和人们的生活。这种权力关系在干部与群众的日常互动中得到体现。例如，在一次口角冲突中，一位村党支部书记对一位村民语带威胁地说：“我要你去要饭，你就得去要饭”。据该村民介绍，村支书蛮横地对待别人在他们村并不少见，因为“村支书掌握着好多村办企业，他可以让企业雇谁，也可以让企业不雇谁”。
让我们再来看一看乡镇企业经营者与社区干部的关系，即经济精英与政治精英之间的关系。在苏南，我们观察到两个方面的现象。一方面，两个精英群体之间有着密切的关系；另一方面，乡镇企业经营者的地位随着时间推移而迅速上升，与干部讨价还价的能力增强。
由于乡镇企业集体所有而乡村政府又在许多关键方面对企业经营发挥影响，企业经营者和乡村干部的密切关系自不待言。最简单的事实是，乡镇企业的经营者由社区政府指派，代表社区政府管理企业，他们之间是资产所有者与代理人之间的关系（principle-agent）。一般情况下，社区干部会尽量把与自己关系密切的人安排到企业经营者的位置上。在相当一些地方，企业经营者或者是社区干部的亲属，或者是他们的朋友或亲信（Ruf，1999； Lin & Chen，1999）。如在我所调查的一个村，村支书把他的哥哥派到村里赢利最好的企业（公墓）做负责人，同时把他的老婆派去做财务；村里的采矿场则包给了他的亲信（访谈对象9，该村村支书）。与此同时，两个群体之间也存在着频繁的流动。在村一级，村干部和村办企业经营者交叉任职的情况非常普遍，有相当部分村的支部书记或村主任兼任企业的负责人，或者由企业经营者兼任村干部。（注：关于这一现象，请参看中国社会科学院经济研究所“无保”调查课题组，1999。）在乡镇一级，虽然兼职的情况比较少见，但乡镇干部和乡镇企业经营者之间的流动也是存在的。乡镇政府的工作人员或退下来的村干部（尤其是支部书记），经常会被安排到镇办企业任职，企业的经营者有时也会被提拔到政府部门工作。例如，在五陶镇那力村，1985年以后先后退下来的6位村支书中有2人被安排到镇办企业任职。（注：当然，随着市场竞争的激烈和企业经营的逐渐专业化，这种现象在乡镇企业的后期越来越少。）社区干部和乡镇企业的经营者共同构成了支配当地政治和经济发展的主要力量。也正因为如此，苏南的经济曾被广泛地称为“干部经济”或“精英经济”。
另一方面，随着时间推移，乡镇企业经营者逐渐成为最具影响力的社会力量，在当地权力结构中的地位优势变得非常显著，他们同政府和干部讨价还价的能力也越来越强。由于乡镇企业在该地区经济中的比重和重要性，乡镇企业的经营者在地方经济和社区中本来就举足轻重。这种优势地位，随着他们借助经济地位积累起的在各界的关系网络而加强：他们利用工作和生意关系，加强与生意伙伴的商业网络；通过借贷往来，形成了与银行的密切关系；更重要的是，他们对政府官员进行投资，从而建立起了在政界的人脉网络。其结果是他们在社区的影响与日俱增，尤其是那些规模较大的企业的经营者。他们中有些人甚至不把社区干部放在眼里。例如在那力村，村里根本不能节制其最大的企业的厂长（来自访谈对象78，该村会计）；在万光镇，几个大企业的厂长经理也不怎么买镇领导的账，因为他们上可“通天”——认识市里甚至省里的领导（来自访谈对象39，乡镇企业局干部）。有的乡镇企业经营者，利用他们在上级政府那里的人脉关系，左右社区政府的人事任命。我所熟悉的一个村办企业的厂长就通过他跟镇领导的密切关系左右村里的人事安排，不仅村支书要在很多方面让着他，他还帮忙把他的亲戚放到了村主任的位置上（来自访谈对象40，企业厂长；访谈对象80，村主任）。
社区干部与乡镇企业经营者的密切关系影响到改制的方式和参与主体，在一些情况下，甚至不排除两者合谋寻租的可能性，即乡镇企业经营者通过贿赂官员，从而以优惠的价格得到企业。两者的密切关系也可能使他们一起排除了其他利益相关者的参与。另一方面，经营者们的优势使他们有能力在改制时影响政府采取有利于他们的改制方案。也就是说，经济精英已经可以侵蚀干部的权力，影响政府决策的自主性。
了解到政府和人民之间倾斜的权力关系和乡镇企业经营者与干部之间的密切关系，以及经营者的优势地位，就不难理解为什么改制在这一地区会采取这种不透明的方式了。不透明的改制不是偶然和随机的选择，恰恰相反，它反映了当地的权力结构和权力关系。它是威权体制和精英政治的产物，是经营者与干部密切关系的结果，是经营者优势地位的必然反映。政府相对于人民的强势，使它意识到不透明和不公正的改制不会遇到工人和当地居民的反对和挑战，正像过去政府主导了所有重大的决定而没有遭到人民的挑战一样，在他们的记忆中不存在人民挑战的历史，因而才敢于勇往直前。
在五陶镇，党委书记在决定了改制方案后召集了一次政府工作人员的会议。在会上他宣布了决定，要求大家理解并支持改制。虽然一些人私下里对改制有不同意见，但没有一个人敢于公开表达。这样改制的动员就算开始了。对于工人和社区居民来说，他们连表达自己意见的机会都没有，更不用说挑战了。（访谈对象57，镇干部）
相比之下，温州从计划经济时期继承的遗产是薄弱的集体经济和弱势的政府。改革开放后，随着民营经济的发展则出现了新型的政府与人民之间的权力关系；乡镇企业经营者也根本无法取得像苏南乡镇企业经营者那样的优势地位来与社区政府讨价还价。与苏南相反，温州处于原社会主义再分配体制的边沿地带。该地区地处偏僻，交通不便（一直到90年代才通铁路），离中心工业城市遥远，加之曾长期处于对台前线的位置，解放后的相当长时期内国家的投资微乎其微。从1949年到1981年，国家对温州的投资只有6亿多，相当于同时期国家对宁波投资的1/4（单东主编，2000：112）。结果是，国有部门非常弱小，集体经济极其薄弱，人民生活非常贫困（张仁寿、李红，1990）。据统计，1978年温州的人均耕地只有0.52亩，相当于全国平均水平的1/3；农民人均收入只有113元，低于全省平均水平；全省5个贫困县中有3个在温州（袁恩桢编，1987）；1980年人均财政收入只有30元，相当于无锡的1/10（参看表5）。其发展的最初条件即是一个弱势的政府和薄弱的集体经济。在这种条件下，地方政府连维持基本的职能都很勉强，更不用说发展集体经济了。
表5 苏南（无锡）和温州人均财政收入的变化1980—2000 （单位：元）
年份 1980 1985 1990 1995 2000
无锡 286 422 513 1126 2582
温州 30
65
134 380 1004
注：无锡1995和2000年的数字是直接从统计年鉴上得来的数字。其他数字则是计算得来的。计算公式：人均财政收入＝总财政收入/总人口。资料来源：无锡市统计局编，1991，1996，1997，1998，1999，2000，2001，《无锡统计年鉴》；温州市统计局编，2001，《温州统计年鉴》。
温州因长期远离政治中心，再加上贫困的经济基础，其经济和政治地位的重要性不像苏南那样高（苏南长时期以来为政治中心和其他地区提供农业剩余，所谓“苏湖熟，天下足”），因而在相当长一段时间内处于相对被忽视的地位。从50年代的对台前线，到“文革”中武斗最严重的地区之一（一些干部死于武斗，省政府不得不一度派军队去维持秩序。参看温州市志编纂委员会，1998），一些地方的政府处于瘫痪状态，无法维持起码的社会治安。一直到80年代初，温州仍以混乱著称。1981年，曾有两个国家高级领导人指示浙江省解决温州的治安问题（杨海鹏、翟明磊，2001）。温州80年代初的市委书记曾是浙江省主管政法的书记，他到温州的使命之一就是恢复温州的社会秩序。
资源条件和历史遗产迫使温州走上了一条不同于苏南的发展道路。在过去的20多年里，企业家或者说人民一直是温州经济发展的主导力量。如果说苏南的发展动力来自于上边（政府和精英）的话，那么温州发展的动力则来自于下边。政府既然没有能力发展集体经济，为百姓提供基本的生活条件，也就不能理直气壮地“控制”老百姓自发的“致富”冲动。换言之，政府之弱势控制反而使温州地区的发展具有了相当程度的自由空间。从“文革”后期开始，温州就有人为了生存陆续外出寻求机会，做些城里人不愿干的事，如贩卖小商品、理发、补鞋、做木匠、铁匠等；或者在家里从事地下工业和商业，如弹棉花、搞土纺织等。很多访谈对象都有到外边做小生意的历史。一位60多岁的农民说他早在60年代就外出到江西等地卖糖果和其他小商品。到70年代末期，温州已经有号称“10万大军”的购销员队伍，同时有数十万人在温州从事家庭工业。
用艾伦·刘的话来说，温州的发展可以用三个M来概括：群众的首创性（mass initiatives）、流动（mobility）和市场（markets）（Liu，1992：699—700）。群众的首创性是温州模式的根本特色，政府只是起了一些支持和补充的作用，比如说政策上对当地一些比较超前的做法给予合法性支持，帮助企业家获得必要的证照，等等。有些国内的学者和温州当地的百姓甚至认为温州的发展得益于温州政府早期的“无为而治”。（注：当然，温州地方政府还是做了一些制度上的创新，藉此支持和合法化当地群众的社会实践。比如说，他们在早期合法化和规范化了“挂户”实践，后来又通过对股份合作制的有创造性的定义合法化了民营企业。）市场，而不是政府，成为引导和左右人们经济活动和生活的核心机制和力量。市场机制决定了温州人的机会基本平等，谁都可以通过努力工作和个人能力获得成功，因而出现了面广量大的民营企业。也正因为如此，相对于苏南的“干部经济”或“精英经济”，温州的经济被人们称为“老百姓经济”或“人民的经济”。
群众首创性的实践和民营企业的发展，催生了一个新的社会力量，型塑了人民与政府之间新型的经济关系。在政府的控制以外，出现了一个为数众多而又日渐强大的企业家群体。到1986年，已经有大约1/5的人口从事工商业，出现了14603个家庭企业或合伙企业，470个专业市场。民营企业的总数在2000年约达到4.7万家，个体工商户约达到20万户（胡宏伟、吴晓波，2002）。由于民营经济本身的特点，再加上改革早期税收的不完善，人民迅速富裕起来，而政府的财政收入则在80年代增长缓慢（参看表5）。根据统计，从1980年到1990年，财政收入占GDP的比重一直在10％左右徘徊。（注：根据2001年《温州统计年鉴》有关数据计算（参看温州市统计局，2001）。）袁恩桢也记录了大量关于百姓迅速富裕而政府却相对贫困（民富官穷）的例子。例如，在苍南县钱库镇，1985年实现的工业税收只占当年总销售额的0.767％（袁恩桢编，1987：255—256）。直到今天，虽然很多温州老百姓已脱贫致富，但很多乡和村政府的办公条件仍然简陋得难以想象。在一个村子里，村委租了庙里的一间房子作为办公室，所有的办公用品就是两张桌子和几把椅子；虽然村中家庭电话已基本普及，但村委会连部电话都没有。在另一个村子里，村支书把厂里的一间房子拨出来作为村办公室（他自己是个老板）。这样的事情在苏南是不可想象的。
新的社会力量的出现和新的经济关系的形成，影响甚至决定着此地的权力格局。一方面，不同于苏南的威权政府和精英政治，温州逐渐出现了人民和政府之间相对均衡的权力关系。因为人民不是主要从政府那里获得生存和致富的机会（即他们不对政府存在依赖），因而也就敢于挑战政府的权威。如第一例农民状告县政府的案子；第一次村民成功罢免村主任的事情；第一次农民状告政府“不作为”的案子；等等（胡宏伟、吴晓波，2002）。面对这样的人民，地方政府也不可能像苏南的政府那样具有支配地位，他们必须相应地调适自己的观念和行为，在与人民的博弈中达到一种平衡。一位长期在（龙港）镇政府工作的干部曾经深有体会地说：“有什么样的人民就有什么样的政府；反过来，有什么样的政府就有什么样的人民”。政府在做决策时必须相对慎重，尽可能把各方的利益纳入考虑范围。
另一方面，乡镇企业经营者在温州根本无法取得像苏南那样的优势地位，他们与政府讨价还价的能力也极其有限。由于存在众多的民营企业，乡镇企业经营者无非是无数企业家中的一小部分（而且可能是并不非常优秀的一部分），他们在社区中的影响也就非常有限。以虹桥镇为例，2000年该镇销售额排前20名的企业中，镇办企业只有一家（该企业正酝酿改制。别的已经改制的镇办企业也没有一家进入前20名），其他的都是私营企业。因而乡镇企业经营者根本不可能像苏南乡镇企业的经营者那样通过向政府施加影响，让改制完全朝有利于自己的方向进行。社区政府也不敢做出这样的选择。道理很简单：如果改制不透明的话，那些靠自己的努力而获得成功的民营企业家就会挑战：“为什么我们辛辛苦苦地挣钱，他们却可以通过占集体的便宜而致富呢？”（访谈对象180，民营企业家）结果是，温州的地方（社区）政府在改制时倒是可以不受乡镇企业经营者的左右，表现出了相当的自主性。虹桥一镇办企业的厂长就曾这样说：“改制是政府行为，企业自己做不了主。但政府事太多了，管不过来。元件厂（另一镇办厂）嚷嚷几年了都还没改，我们也只能等着。”（访谈对象174 ）虹桥镇主管企业改制的官员的话正好揭示了政府的担心和考量。他说他们这里的改制必须公开和公平，如果不公开和公平，工人和当地居民就会有意见，别的私营老板也会有意见，甚至会抗议。“适当的优惠（给新所有者）是可以的，但不能偏得太多。政府部门谁都不敢操纵改制过程，把企业转给他们自己喜欢的人”（访谈对象181）。
事实上，他的担心并不是空穴来风，而是基于他对当地政府与人民的关系的认知，基于对过去经验教训的总结。前边提到的乳制品厂改制时就遇到了挑战。虽然镇政府采取公开拍卖的方式对该企业进行了改制，虽然工人们得到了相应的补偿，但因为中间操作上的瑕疵，工人们认为他们应得到更大的份额，因而进行了抗议，有些人还到上级政府部门上访，要求对改制进行调查。这些抗议使政府在后来的改制中更加慎重（访谈对象181，镇政府官员）。
表6总结了两个地区改制面临的不同约束（见表6）。
表6 两个地区面临约束的差异
苏 南
温 州
五陶(无锡)
万光(苏州)
虹桥
财政约束 高
一般 低
管理约束 高
高
低
信息约束 高
高
高
政治约束 支配型的政府和具备优
支配型的政府和具备优 人民—政府间较平衡的
势地位的乡镇企业经营
势地位的乡镇企业经营 权力关系；乡镇企业经
者
者
营者讨价还价能力一般