国有企业、金融市场改革与养老保险制度改革的互动效应——中国如何解决老年保障问题？，本文主要内容关键词为：互动论文,如何解决论文,中国论文,金融市场论文,国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的养老保险改革将从正在进行的金融市场和国企改革中获益。整体的改革框架将帮助国家承担转制成本，使社会保障体系取得高收益（这对于养老金积累制而言是十分必要的）。但养老保险改革在改善金融市场和促进国企重建中也会发挥重要作用，即是说相互作用是三方的。将原有养老保险债务从国企中剥离后，他们就能吸引新的私人投资者，更有效地在市场中竞争。在其他国家，养老基金已经成为了主要的机构投资者和长期资本的主要来源。养老基金公司购买了私有化的国有企业的股票，在公司治理中发挥重要作用，成为了少数股东权利的监督者。改革刺激了多样化的金融机构工具的发展和信息披露的迫切性。所有这些发展对今天的中国来说至关重要。
一、历史背景：当前和最新的历史数据
表1提供了现在和最近中国养老保险体制发展的数据。我们看到，在中国，社会保障是一种城市现象。在2000年，超过1亿人得到了保障，3200万人领取养老金，大约每三个职工负担一个退休人员。参保人数不到总人口的10%，大约为城市雇员的50%，绝大多数是国有企业和政府雇员。领取养老金的人大约占60岁以上人口的1/4，主要是居住于城市中的国有经济的员工。由于人口老龄化和就业人口向私营部门的转移，虽然参保人员在1990年代增加了，但领取养老金的人数增加得更快。因此，赡养率（领取养老金人员／参保人员）在这一时期增加了50%。如同许多工业化国家一样，这产生了更严重的财政负担问题。
在过去10年中，中国的养老保险支出占GDP的比例翻了三倍。部分原因在于如前描述的领取养老金人数的增长，部分在于相对于工资而言，养老金水平过高而且不断攀升。平均养老金等于人均GDP或国企平均工资的3/4，这比绝大多数工业化国家要高得多。平均养老金比其所依赖的平均工资的增长快得多。于是，支出比收入增长更快，结果，财政部不得不面临由1990年代初的社保基金结余到1990年代末变成局部赤字的现实。
根据现收现付(PAYG)体系的计算方法，养老金体系保持偿债能力所需的缴费率(CR)等于平均福利(B)除以支撑率，即工人数与领取养老金人数之比(#W/#P)。
CR／平均工资＝（B／平均工资）×(#P/#W)，其中，#P/#W＝赡养率＝1／支撑率。
如果赡养率较高，即每个工人要负担多个领取养老金的人，那么，所需的缴费率也就较高。因此，缴费率增长60%不足以解决出现的赤字。现在的高缴费率如果由工人承担，则意味着收入减少，如果由雇主承担，那么，人工成本显得过高，就会减少就业人口。在中国各地，这种财政不平衡业已出现，这是社会不稳定的潜在根源。如果政策不加以及时调整，这种趋势仍将持续下去。下面探析中国养老保险改革是如何演变的，政府是如何试图去改变这种轨迹的（中国和其他国家的比较参见世界银行，1997;Whiteford,2001）。
（一）1960年代到1970年代的老年保障。
在1960年代到1970年代，老年保障成为中国的每一个国有企业的责任，由国有企业现有收入支付。正式部门的工人在劳动期间呆在一个国企中，企业就向他们提供住房、医疗服务和老年保障。对领取养老金的人也提供同样的福利，由于那时中国人口年龄结构相对年轻，所以，领取养老金的人还相当少。加之，国家经济不发达，养老金和工资都特别低，大多数福利以实物形式存在。人口中的绝大多数——农业人口没有任何形式的正式老年保障，实际上所有的发展中国家都是如此。
（二）向市场经济转型中企业的责任。
在过去20年里，中国向市场经济转型，非积累制的雇主供给式养老保险计划变得难以为继。在竞争性的经济体制下，当现在的工人或消费者要支付过去的负债时，就存在不稳定性，尤其是在中国面临这种突然转变的冲击波特别强的时候，更是如此。
1.大量传统产业缺乏支付预期养老金的能力，而且由于市场力量的作用，它们的需求结构发生了变化。出口和外资刺激了新兴产业的发展，一些传统产业却衰落了，留下了众多退休人员，却没有支付养老金的能力。
2.甚至在一个特定的产业中，老企业负担大量社会保障责任，无法同拥有年轻工人和未负担养老金支出的新企业竞争。这增大了老企业的成本，影响了其竞争能力。
3.以企业为基础建立的养老保险，特别是非积累制的养老保险，阻碍了工人的正常流动，而工人的流动是市场体系必需的。
4.在过去的20年中，工资增长非常迅速，而养老金增长幅度却更快。许多以前免费提供的商品和服务已经货币化了，成本的上升加重了供养退休人员的企业负担。
5.对国有企业来说，解雇多余的职工日益重要，但在企业承担工人的住房、医疗服务和养老责任的条件下，这变得非常困难。提前退休经常被用作解雇的替代办法，但由于养老支出仍旧是企业的责任，所以，这并没有节省什么，仅仅是增加了社会保障的成本。
6.历史债务负担使得重组国有企业相当困难，而这对于增加资本和效率来说又是必需的。投资者不情愿负担老企业的大量养老负担，他们愿意支付的价格也由于这种成本而大幅度降低了。
（三）市场统筹——如何作用和为何不奏效？
在1980年到1995年之间，中国进行了一系列试点改革。市场统筹的试点开始于1982年。1986年国务院77号文件鼓励在现收现付制的基础上，在市级对养老保险进行统筹。
原则上，统筹将缓解企业退休费用负担不均的问题，将责任从企业转移到一个更大的范围内分担。每个企业将根据工资水平来缴费，养老金由大范围的市级统筹基金支付。蓬勃发展的新兴企业将帮助补贴老企业，所有的退休者都将能得到养老金，区域内的所有企业会面对同样的社会保障成本。在区域内，工人的流动性将进一步加强，投资者不用承担过去的养老债务，而由市政府承担。然而，实际上，问题随之出现了。以前在企业中存在的问题在统筹中又出现了，即道德风险和委托——代理问题。由于赡养率较高且不断攀升，一些城市缺乏必要的资源去支付养老金，出现大量赤字。在传统产业高度集中的地区，这种现象尤为明显。这些城市不得不提高缴费率，从而，使得它们相对于拥有年轻工人的新兴增长地区处于劣势，更导致了逃费现象。
在黑龙江的佳木斯和其他一些城市，逃费现象很突出。作为老工业基地，佳木斯等城市负担的退休人员太多而在职工人太少，赡养率高于1/3。在现收现付(PAYG)体系中，如果平均福利是平均工资的80%，退休人员／工人的比率是1/3，那么，缴费率就必须达到27%。如果预期征缴率达到85%，那么，缴费率就须超过30%。如果不能做到这点，现收现付体系就会出现赤字，退休人员将得不到养老金。对于黑龙江省的大多数城市来说，这在1990年代早期是真实的现象，而且现在的情况更趋严重。
相比之下，绝大多数处于增长地区的新兴非国有企业则不存在正式的养老保险体系，它们没有承担养老保险债务，工人也比较年轻。然而，工人们有理由担忧进入老年后的收入，但投资者不必担忧25-30%的工薪税(payroll tax)，虽然它们可能会增加很多。在1990年代中期，全国的赡养率是25%（见表1），但对13个省和12个市的调查表明，这一比率从深圳的3%变化到上海的40%，缴费率则从重庆的30%到广东的19%，在一些特殊产业如航空和电力等拥有自己的统筹养老保险的行业，缴费率仅为10-15%（世界银行，1997）。因而，各领域和企业所面对的竞争并不公平（注：在一个完善的劳动和资本竞争市场上，黑龙江省的工资将下降，从而能够补贴预期的未来养老金，低工资也可能吸引投资者。然而，中国的劳动和资本市场远没有完善。另外，目前，黑龙江省的工人到老的时候能否领到养老金，还不得而知。目前的高养老金成本是过去的遗留问题。现在的工人的未来收益是不确定的。因此，工资可能会下降。）。
此外，市政府并没有管理社会保障体系的技巧与能力，因此企业仍旧保存着绝大多数的社保缴费记录，决定养老金水平、正式退休以及提前退休的条件、发放养老金（如果有资源的话）。假定养老金支付额和缴费收入之间的差额移交市政府，那么，这种管理权限和财政责任之间的分离就不可避免导致委托—代理、道德风险和逃费等问题。如果由其他人来支付养老金，企业就没有理由拒绝提前退休所能带来的大量养老金。在区域内，养老责任较轻的企业不愿向统筹基金缴纳大量的费用，而政府又缺乏强迫其履行的能力。反过来，有较大养老债务的企业则被迫缴纳，但其中一些甚至无法支付平均数额，从而导致了养老保险费的拖欠现象。在1997年，工薪税的收缴率仅为应收的80%(Sun and Maxwell,2001)，而且没有披露工资水平，但估计大约占50%(Sun and Maxwell,2001)。因此，市级统筹仅仅是纸上谈兵，而实践中却有很多限制，缴费急剧减少，成本也比收入上升得更快。这部分是由于外在的人口老龄化压力，部分是由于内生的道德风险问题（世界银行，1997）。
在过去10多年的改革实践中，中国政府逐渐明白了单纯依靠市级统筹难以奏效。原有的养老保险体系正与更大范围内的经济目标（企业重组、吸引外资和有效利用国内资本和劳动力）相冲突。由于社会保障体系主要是服务于国有企业，而大多数新企业没有包括在内，所以，国有企业在经济中的份额下降，从而加速了赡养率的上升。到1998年，国有企业要负担77%的退休者，而工人数只占正式部门职工的32%(Sun and Maxwell,2001)。如果由于国有企业集中度的不同而导致不同区域的赡养率不同，那么，按照给定待遇水平来支付的缴费率也就会不同。条块分割的社会保障体系加大了区域间的不平等，加速了传统产业的衰落，阻碍了劳动力的流动。
此外，政府也预见到，即将到来的人口老龄化将会使情况变得更为严峻。到1990年代中期，为了负担现有的开支，许多地区的工薪税缴费率已经超过了25%。随着人口的迅速老龄化，缴费率还会进一步上升。较高的缴费率将影响到企业的国际竞争力，如果由雇主承担，则会导致失业，如果由工人承担，则导致收入减少，无论哪一种都会产生问题。如同在其他国家一样，缴费率的上升会导致欠费的增加和劳动力市场的非正式性，这不符合社保体系或者整体经济的最大利益。结构整合，积累制和向固定缴费制(Defined Contribution)计划的转化被看作解决长期问题的关键。这意味着中国需要将地区间的待遇和成本统一起来，实行积累制的缴费方法，扩大支撑大多数老年人的资本基础，用固定缴费制(DC)计划将养老金待遇与缴费更紧密地结合起来。
（四）向统一的、积累制和固定缴费制(DC)计划的逐渐转化。
因此，在1995年国务院第6号文件中，中国采纳了一种多层次体系。大体上，它很像其他国家已经采用的多层次体系。多层次体系在根本上包括两个强制性的部分：一是公共管理的固定收益(DB)计划，即通过税收或现收现付制(PAYG)来支付，目的是提供社会安全网，以及另一个由私人管理的固定缴费制(DC)积累计划。向固定缴费计划的转变强调个人责任和个人储蓄。偏离传统的现收现付制是为了避免人口老龄化带来的高税收压力，从而使得社保体系更加具有可持续性，增加国家储蓄。许多国家已经实施了私人管理基金，避免了政治操纵，增加了收益率，使资本产生更高的生产率，促进了金融市场的发展。因此，拉丁美洲、欧洲和亚太区域的20个国家已经采纳了多支柱养老金体系，而且许多国家也正在考虑这样做（包括美国）。当这一体系在中国实现后，将成为实施这一体系最大的国家。
在1995年，关于中国多支柱体系的构成尚未达成共识。因此国务院6号文件给了各地政府两个选择：一个是强调积累制的固定缴费制支柱；另一个则强调公共管理的固定收益计划。然而，这导致了进一步的混乱，出现了许多试点方案。于是在1997年国务院26号文件及2000年第42号文件中，政府规定了更窄的体系框架。
新体系由两个部分构成：一个等于20%的工资（只要工作了15年）的基本福利，和由11%的缴费构成的个人退休金账户（下面将谈到，这一比率正在考虑减少到8%）。退休人员将仍旧得到他们原有的待遇，新工人将直接进入新体系。现在的工人或称“中人”将面对一个新老混合体系。新体系将从1996年起用，但调整后的旧体系（每多工作一年，福利就将增加1-1.4%）适用于1996年前参加工作的职工。1998年新成立的劳动和社会保障部负责新体系。
基本福利就像英国、丹麦和最近阿根廷的公共福利，不论收入多少，职工均获得基本的保障。其目标是某一贫困线上的最低生活标准。从长期来看，它以现收现付制为基础，由企业缴纳13%的费用给市级或者省级作为统筹基金。在短期，需要更多的资源来弥补中人的高额成本。尽管基本福利防止贫困的目标值得赞扬，但是一旦工人和企业达到了15年的条件，他们就有规避基本福利的动机。对于拥有有效执行手段的工业化国家来说，这不是一个大问题，但对于中国这样缺乏此种能力的国家而言，这就成其为问题了。如果每个人都只缴15年的费用，退休者享受福利的年数则将超过缴费年数，赡养率将超过1，而13%的缴费则不足以支撑20%的福利。
个人账户的设计采取基金积累制，即资金被积累起来有效率地进行投资，当工人退休时，有足够的资产来支付养老金。个人账户所能提供的养老金替代率很大程度依赖于养老金收益率。然而，中国还没有执行这一体系。现在，中人的待遇仍由旧的固定收益公式来计算，在许多地区，其待遇超过了现在的收入。于是，三个主要的问题出现了：赤字不断增加，转制成本无法弥补和个人账户无法充实；分散化管理带来道德风险；基金投资无效率等。
二、改革中的实践问题：转制成本
（一）中国转型问题的本质
令人惊讶的是，中国解决转型问题要比绝大多数其他国家容易。隐性养老金债务小(IPD)的国家的转制成本较低，而中国恰恰有相对小的隐性养老金债务。隐性养老金债务是对现有退休人员和工人许诺的福利的现期折现值。虽然隐性养老金债务的估计对适当的折扣率以及将来的工资增长率的假定都非常敏感，但中国隐性养老金债务只占GDP的70-80%，而其他国家大约为GDP的100-200%。中国的隐性债务之所以较小主要是因为社保体系只覆盖了1/4的劳动力（城市国有部分）。中国经济的高速增长也将有利于中国转型，而且中国拥有丰富的国有资产。然而，由于中国社保体系的历史分割，中国负担转型成本以及现行体系的情况就变得复杂起来。在中国沿海区域（退休人员较少，年轻工人较多），支付现在的开支只需较低的缴费率，而且正在积累起剩余。但在大多数区域，尤其是东北、内陆地区（产业衰落，老国有企业经营不善，退休人员较多，年轻工人较少）不得不努力去应付支出问题。尽管中国的隐性养老金债务从总体上来说只有70%，但相对于地区GDP而言，在那些衰落的区域，隐性养老金债务可能远远超过100%，它们的缴费率已经达到了30%，而且完全用尽，甚至许多企业处于赤字之中。由于拖欠养老金，社会不稳定现象已经时有发生(Pritchard,2001,Dow Jones Newswires,June 25,2001)。
不断增长的企业赤字和市级赤字已经向上转移到了国家财政部，尽管财政部希望摆脱这种责任，但无法做到。在1997年，国家财政部拨了部分资金去帮助五个市弥补赤字。到1999年，财政部共支付180多亿元人民币去扶持21个市支付养老金支出，而到2000年，这一数额达到了340亿元人民币（40亿美元），共对25个城市给予了扶持，占养老金总支出的17%(Wang et al,Pritchard 2001,Dow Jones Newswires,June25,2001,Whiteford 2001)。由于退休人员的增加，这些赤字预期在未来的几年中还将大幅度上升。这无疑使财政部面临着长期的财政支付压力。
大多数市还没有将8-11%的工人缴费注入个人账户，因为他们需要用这笔钱去支付现有开支。因此，账户仍旧是名义上的，还是“空账”，没有实际的资产，仅仅是计账的工具，没有解决现收现付制中的人口老龄化带来的任何问题（税收急剧上升，进行代际间的转移，对增加劳动生产率的长期资本的需求更大）。
在1995年，中国的许多政策制定者并没有完全理解名义账户和积累账户之间的差别，但现在绝大多数理解了，这也是为什么他们现在提出建设性的方案去负担转制成本的原因。看起来，如果财政没有在更大程度上实现统一，那么，转型也是不可能的，但是，如果管理仍旧是分散化的，这反而会导致道德风险问题。中国正面临着这种困难。
即使8-11%的缴费进入了个人账户，但是从精算的观点来看，它们仍旧不是完全积累的。这取决于账户最终以何种方式转换为养老金。在现实的市场中，年金在精算上是合理的，积累的养老金向年金的转化并不是按照预定的年数进行的，而且独立于工人的行为之外的。相反，它反映了基金所能得到的利率和工人在退休时的预期寿命，而这反过来又依赖于退休年龄。保险公司设定了每月的年金支出，以确保能够用账户上的积累来支付预期的福利。相比之下，中国现在的政策是假设预期寿命为10年，简单地将积累除以120得到每月的养老金。当然，这种处置的部分原因在于早先的预期寿命较低，也在于它有保护工人免遭不确定性，保证账户能提供高的收入替代率的政治效应。然而，一般来说，现在的工人在退休后不止生存10年，所以，即使8-11%的缴费完全注入个人账户，也有可能在工人死亡前，账户就用完了。这种转变因素实际上使固定缴费(DC)计划变成了一个支付水平过高的固定收益计划。政府将不得不支付这个差额。而且，这个问题会由于预期寿命的增加等外生因素以及不受惩罚的提前退休等内生因素而变得更为严峻。养老金计算公式中的政治操纵在名义个人账户中是一个内在的危险。中国将不得不确定公式，使得养老金的转换在精算上是合理的，确保向完全积累账户转化。
（二）其他国家是如何转型的
由于货币的互换性和与事实相悖的模糊性，要准确界定其他国家如何负担转制成本是比较困难的。拉丁美洲和东欧的绝大多数改革国家运用参数变化来降低膨胀的福利待遇，减少隐性债务和资金收支缺口。除此之外，看起来，还有以下共同的收入来源：
(1)保证部分体系仍旧是现收现付制，让缴费继续进入现收现付制这一支柱，比如波兰、匈牙利、乌拉圭和瑞典。(2)增加工薪税或覆盖率来增加缴费收入。OECD国家和其他大多数欠费国家采用这种方法。(3)使用特殊的收入来源，如彩票收入或增值税（阿根廷就采用这种方法）。(4)运用一般收入或市及省级或全国社会保障基金结余（比如智利）。(5)运用出售国有企业资产的收入来弥补养老金债务。在秘鲁、玻利维亚和波兰，这通常和国有企业改革及养老金改革联系在一起。(6)当个人账户占养老保险金的大部分时，通过短期借债，长期产生的剩余来偿还养老金债务。绝大多数国家使用这种方法来解决转制成本的负担。
对中国来说，这些手段中的大多数都是适用的。中国现在正在运用国家彩票收入，利息税以及财政部的直接拨款来解决养老金债务问题。在这里，我们着重讨论一个已经涉及到的来源——出售国有资产所得，以及另外一个尚未认真考虑的潜在的资金来源——降低养老金待遇。这两个来源能够解决大部分转制成本。
降低养老金待遇。当然应根据国家的意愿和能力去承担适当的养老金待遇。尽管不同的国家对此已有不同的结论，但在中国，考虑到较高的工薪税和巨额赤字，以及将来不容乐观的预期（如果不实行积累制的话），养老金待遇则明显太高了。反之，基金积累制则部分依赖于福利水平的削减，从而产生剩余以实现养老金的积累。中国能够采取降低替代率，改变指数调整方法和提高退休年龄的形式来降低养老金待遇。
替代率。在中国，对现有退休人员和中人承诺的待遇是最后一年工资的70%，而美国只有40%，在多数国家只有50%（世界银行1997，Dorfman and sin 2001）。由于养老金待遇是根据价格和名义工资调整的，其实际价值在退休后继续上升。实际上，我们看到，近年来，中国的养老金水平比国企平均工资或人均收入增长得更快（见表1）。一些退休人员得到的退休金比工资还多。尽管这在一定程度上能被解释为社会成员希望与老人分享经济增长的成果，但工人所承担的成本却太高了。一般家庭所持有的个人金融资产迅速增长，现在大约为年平均工资的8倍，这意味着新退休人员能从其积累储蓄中提供部分退休收入（Sun and Maxwell 2001，转引自2000年中国统计年鉴）。
指数调节方法。养老金待遇和成本在地区和行业间的水平不同。不同区域的退休人员获得的初始养老金不同，退休后的调整也不同。特别在区域被假定根据40-60%的区域内名义工资增长率来调节养老金的时候，更是如此。这意味着，不同区域的指数调整方法也有所不同，而且与通胀率之间存在不一致的关系。当通胀率高时，如1990年代早期，福利待遇并没有与价格同步增长，例如，如果名义工资增长率为10%，而且由2.5%的价格通胀率和7.5%的真实工资增长构成，那么，在一个区域内根据名义工资增长率的50%进行调节，养老金待遇就要增长5%，是通胀率的两倍。这可能是近年来的典型例子。另一方面，如果通胀率是7.5%，真实工资增长为2.5%，那么养老金就没有跟上价格的增长，这可能是将来的情形。第一种情况对养老金体系来说代价昂贵，而第二种情况又让退休人员难以承担。此外，个别的福利增长有时没有计算成本，如1999年建国50周年时的情形。根据价格调节养老金是一个更系统的方法，对退休人员来说，它更安全，而对体系来说，它的成本更低。
退休年龄。由于退休年龄较低，成本也较高。在中国，法定退休年龄是男性60岁，女性管理人员55岁，工人50岁，对提前退休没有任何处罚。但提前5年退休对于危险的、破产或重组的企业是允许的。因此，在现实中，男性的平均退休年龄为56岁（工作32年），女性退休年龄为50岁（工作26年）。退休后的预期寿命是20-30年。近年迅猛增长的赤字很大程度上要归因于提前退休现象(Dow Jones Newswires,June25,2001)。工作年限与退休年龄的比例男性为1.5，女性为1，由于预期寿命的增加，这一比例还将下降(Dorfman and Sin,2001)。如果人们在成年时只工作一半时间，那么，这将使旧体系承受相当大的财政负担，给经济带来一个很大的现实负担，而且当劳动力减少时，这一负担就会更大。
账户向年金的转换率。向积累制的固定缴费(DC)账户转型被认为能够缓解政府面对的高福利压力，创造继续工作的动机。如果用精算上合理的方法将积累的基金转换成年金，则会鼓励工人工作得更久，因为分子（积累基金）增加，分母（预期退休后寿命）下降，养老金会增加。然而，如同我们看到的，中国现在的政策假设退休后的预期寿命为10年，将积累简单地除以120得到每月的养老金。将分母固定而不是使它随退休年龄和预期寿命变化，意味着工人继续工作的动机很小，提前退休也不会被阻止，预期寿命的增长则会使情况变得更糟。可能解决这一问题的最好方式是使公式在精算上合理，对退休年龄（而不是政府压力）作出反应，充实个人账户，让私人保险公司负责年金阶段。
降低养老金待遇能在多大程度上解决转制成本呢？许多其他国家的经验表明，待遇公式的变化必须是渐进的，应该保护现有退休人员的权利，否则他们将组织起来抵制改革。由于这个原因，当引入参数改革后，隐性债务并未改变太多，但需要通过变化缴费率来弥补的收支缺口却发生了明显变化。预测表明，如果没有任何参数变化，中国要求的长期缴费率将超过40%，但如果将男性和女性的退休年龄提高到65岁，转为根据价格来调整养老金，将年金计算方式在精算上合理和充实个人账户，那么，所要求的长期缴费率就将会减半（Dorfman and Sin,2001；参数式改革的预期见Friedman等，1996，世界银行1997；Wang等2000）。当然，替代率也会下降，在转型期，当支出还很高时，需要有额外的收入来充实账户。尽管Dorfman和Sin(2001)的计算表明，如果已经进行了以上参数改革，转制成本将会相当程度上得到缓解，但是在政治上，采取这些措施将会是相当困难的，无论是在中国还是其他地方均是如此。降低养老待遇的过程仅仅刚开始，储蓄将逐年缓慢地增加。
运用出售国有企业资产的收入。中国有许多国有企业会从企业重组中受益，而且政策明确支持这样做。从逻辑上，我们可以将国有企业资产和养老债务联系起来，因为它们都起源于同一组织中；实际上，在过去的经济体系中，资产本应用来抵销其负债的。
然而，对于谁拥有资产却并不明晰，是企业，所在地方的政府，还是中央政府呢？在经历了最初的内部争论后，中国政府近年已经采取措施解决这一问题。中国政府规定以首次公开募资(IPO)的方式筹资或用其他股份转让方式出售国有资产的企业应将收入的10%交给新成立的全国社保基金理事会(NSSF)。社保基金理事会将把这笔基金用于最需要的区域，以支付养老金、失业保险和其他社保债务。在过去，国有股占上市公司股份总数的2/3，不能买卖，这限制了市场的流动性。而新条例适用于在海内外市场上市的中国公司，并且立即生效。已经有几家公司宣布了这种买卖计划。
中国政府实际上宣布拥有了资产的所有权和转让权，运用这些资产的市场价值去进行养老保险改革。出售这些资产的收益被再分配，并不一定给其所在的区域，而是给有最高养老保险债务和最弱财政能力的区域。与此同时，私人所有权也得到了支持。人们希望国家控制权的稀释能改善公司管理，加强股票市场和外资的流入，从而将养老保险改革和国企改革明确地联系起来。
我们很难预测能被以这种方式出售的政府资产的价值，因为这些资产现在不存在市场价值，股票投资者的吸纳能力也尚不清楚，而且许多国有企业的净资产可能为负，确信只有具有增长前景和有效需求的企业才会涉及出售资产。一些观察家害怕大规模的国有资产突然出售会使股市下跌从而压低这些资产的价格(Dow Jones Newswires,July 27,2001)。尽管存在这些局限，但是仍有一些人估计其价值超过1万亿美元(Asian Wall Street Journal,June 15,2001；参见Pritchard 2001,China News,June 27,2001;Dow Jones Newswires,June 27,2001;China Daily-Business Weekly,June 26,2001)。当养老金体制向积累制账户转型时，这将进一步弥补收支缺口。
三、改革实践中其他的问题：条块分割和道德风险
（一）向财政的部分统一转化。
现收现付体系的简单数学原理表明，如果中央没有在一定程度负担隐性养老金债务及其产生的转制成本，就不可能实现大范围的积累制，也不存在一个统一的基本福利待遇。因此，中央政府已经逐渐承担更多的责任。虽然国务院在1990年代中期最初要求省级统筹，但现在大多数赤字的弥补仍旧依靠中央政府。中央政府对地方赤字的负责将会统一不同区域的缴费率，使账户能积累起来。但它面对着两个重要的政治经济障碍：第一，中央必须拥有必要的财富，它不可避免地要将收入从高增长地区转移到低增长地区，而利益受损者会有抵制行为；第二，养老金的管理仍旧是地方的责任，尽管财政上越来越统一。
（二）管理的继续分散化：道德风险。
从1980年代以来，市县已经获得了一些管理经验，而中央在这方面恰恰缺乏经验。但是，如果市县负责管理体系、设定待遇标准、拟定退休条件和收缴费用，而中央负责支持财政赤字的区域，那么，道德风险显然就会出现。如果由中央来弥补赤字，拿走剩余，市县就没有任何强制企业缴费，阻止提前退休或有效调整养老金计算公式的动力。这将会导致收入的螺旋式下降而支出螺旋式上升，出现失控制现象。近来增加的提前退休部分是由于企业和市县鼓励工人提前退休来减少劳动成本造成的(Dow Jones Newswires,June25,2001)。征缴率处于低水平而且不断下降，其部分原因是由于许多企业和地方因财政困难而欠费，而且法律体系并未对不缴费者作出处罚。但也是由于企业有强烈逃费动机，市县也没有强迫缴费的积极性。现在存在的道德风险（委托—代理）问题与以往稍有不同，以往是企业经营者没有获取利润，以及与市县合作控制成本的动力。因此，福利很高，退休太早，征缴率下降就不足为奇了。
中国政府近来采取了两项举措去解决条块分割问题：
第一，如前面提到的，在2000年9月，建立了全国社保基金，它从政府的国企出售和其他来源获取收入，去弥补市县的养老金收支缺口(Down Jones Newswires,July 5,2001)。一方面，这是一个统一财政体系的建设性举措，它使得贫穷地区能支付开支，能向积累制转化。另一方面，如果社保基金被允许投资，它就可能会成为中国最大的机构投资者。相应地，这提出了一系列关于投资政策及其在公司治理中的作用的新问题。社保基金是作为一个准独立机构还是政府的一部分呢？它是一个将出售国家资产的收入迅速转移到需要的地方的通道，还是投资的长期持有人呢（另一种形式的国家所有权）？由于是政府选择NSSF的官员，所以，NSSF不可能独立于政府的财政需要。社保基金将以何种标准来向省市分配基金？这些标准是否透明客观？他们如何防止市县过高估计需要而过低估计本地资源呢？稍后将讨论其他潜在的问题的危险。
第二，在辽宁这个养老负担最重的省已经进行了试点改革，试图了解哪些资源能被用于弥补赤字，做实账户，会产生何种道德风险问题。辽宁省的城市地区有750万工人和280万退休人口，差不多3个负担一个退休人员。由于绝大多数企业处于困境中，实际的支撑率更低，大约是2.5个工人负担一个退休人员。由于其中绝大多数是国企工人，而国企一直在解雇工人而不是雇佣工人，因此数字只会更糟而不是更好。辽宁试点的部分目标是负担起养老金、医疗和失业保险，使国有企业能进行重组，即将社保责任从企业转移给市县。辽宁省全省的平均缴费率为30%，其中8%由工人支付，其余的由雇主支付。每个市县内部已经统一了缴费率，但不同市县间仍存在较大差别。因此，缴费率在27-37%之间波动。在扣除注入个人账户基金之前，实际的缴费只占总支出的73%，因此辽宁省是财政部转移支出的主要受益者。
在试点中，中国政府计划通过改变调整方法和增加中人服务年限的年增加值（这些敏感变化的细节尚未公布）来降低福利待遇。同时，缴费超过15年的工人的基本福利将增加到30%，特别地，工人将在他们前15年的工作中享受到20%的福利，而在16-32年间，每年增加0.6%，直到达到30%。重要的是，通过试点改革，期望市县将个人账户同体系的其余部分分离，用8%的缴费收入来做实个人账户，并可能由私人管理这笔基金。在剩余部分中，平均有21-22%的缴费将用于中人和基本福利。计划产生的赤字由参保人数的增加，中人减少的开支和省市的再分配（主要是中央政府和全国社保基金的转移支付）来弥补。
（三）投资政策：分散化，竞争性管理和收益率。
如何投资养老金剩余——地方还是中央控制？一些市县正在运作养老金剩余。例如，佳木斯市有大量的赤字，而青岛却有剩余。在辽宁省，总体上有巨额赤字但大连却有盈余。当市级统筹在1980年代开始时，有剩余的市县试图控制自己的投资。他们把基金都投资于本地，忽略了其他高收益的可能性。管理不当和腐败的丑闻时有曝光(World Bank,1997)。
近来，中国政府坚持所有盈余必须投资于中央政府债券。一方面，这在国内改善了安全性和资本流动性。另一方面，收益率相当低，有时甚至为负（真实价值上）。无论是中央还是地方对基金的控制都没有避免政治操纵、配置不当和低收益在公共管理基金中是普遍现象(Iglesias and Palacios,2000)。将养老基金主要投资于政府债券，可能会导致政府赤字财政，意味着支付养老金的最终责任仍由政府承担，而实际上应由税收或现收现付体制中的借贷来实现。而且，由于大多数政府债券是短期的，这就排除了提供更好的保险和更高的收益的长期养老债务和长期资产的匹配。它不允许资源流入生产率更高的私人部门，因此收益并未反映今日中国较高的边际生产率。它积累了大量国别的政治风险，而这本来可以通过更分散化的投资组合（包括国际分散）来避免的。而且能够鼓励私人金融中介，并在金融市场发展和公司治理中起重要作用的机构投资者实际上没有成长起来。此外，中央政府投资基金产生了另一个委托—代理问题：为了维持控制，市县试图避免揭露其财政状况的真实信息，从而妨碍了系统的管理。由于上述原因，其他国家的政府改革正在逐渐转向控制分散化的竞争性养老基金。
高收益率的重要性。通常，养老基金获取一个超过工资增长率的收益是必需的。否则，资本存量的增长比工资慢，工人最后的养老金替代率就会较低。在过去20年间，中国的工资增长率相当高——5-10%，这给中国提出了一个严峻的挑战。同时，考虑到中国的资本有较高的边际生产率，收益率也是容易取得的。这将显著减少用于支付现在和将来养老金的缴费率，从而将更多的税收用于其他用途，包括资助转型。
例如，假设缴费率等于工资的8%，真实工资增长率为30%，工人工作40年，缴费20年。那么，2%的真实收益（扣除了通胀因素后）就将提供一个最终占工资16%的替代率，5%的收益就将产生38%的替代率。在竞争市场中，投资分散化的组合是容易取得5%的真实收益的，虽然2%的真实收益比过去10年政府债券的收益还高，但工人可能会感到受骗了，如果他们在40年里每年缴费8%，最后只得到16%的替代率的话，他们就可能会要求政府给予补偿。当账户中的债券变现后，政府就不得不付出更多，避免社会混乱。
相比之下，5%的收益将提供高得多的养老金。对于工人来说，这更容易被接受，从而能够通过向中人支付小额的转移来分担转制成本。政策制定者已经开始理解，名义账户是不够的，他们必须积累资金，有效地进行投资。在过去几个月中，我们已经观察到，几个信号表明政府正关注此事，准备让私人金融机构和更多的金融工具参与到投资过程中。
显然，困难在于，中国目前的资本市场较弱，而且缺乏能向政府施加政治压力从而向此方向改革的强有力的金融机构。如果中国存在许多金融工具，以及作为利益集团来推动改革的私人金融机构（James和Brooks,2001），那么，国家就更可能采用竞争性管理的积累账户，以取得较高的收益。但是在中国，银行是国有的，并且已经在破产的边缘上徘徊。而股票市场相当脆弱易变，充满着内部人消息。可用的金融工具数量极少，抵押证券尚未发展，市场收益曲线也根本不存在。一方面，人们认为，在这种情形下，将养老基金投资于少数蓝筹债券是相当冒险的。另一方面，养老基金能分散在公司和证券（公共、私人债券、股票、抵押、房地产）之间，他们能长期持有养老基金从而避免波动。如果选择了好的经理人员，他们就能从私人信息和无效率的市场中获益，所有这些都比个人所能做的好得多。将部分资产用于国际投资和利用香港及国外投资经理的经验能进一步减少风险。此外，对于中国改革金融市场和公司治理来说，这也是必需的，而养老基金能像在智利和其他国家一样成为这一进程中的积极参与者。
近来的收益竞争性更强。在2001年的前几个月中，已经出现了几个信号表明中国正向此方向前进。2001年6月，政府宣布允许社保基金将部分资产（可能多达15%）投资于股票。实际上，养老基金将增加对国有资产的需求。而且，基金管理行业将向国内外的私人基金管理者开放，风险投资将有可能得到发展(China Daily,June 21,2001)。
实际上，这项新政策已经生效了，全国社保基金已经在中石化首次公开募资(IPO)中充当了机构战略投资者(China Daily,July 4,2001;Dom Jones Newswires,July 3,2001)。社保基金投标3亿股A股，其他机构投标576亿股，而所能提供的份额仅为28亿股(Dow Jones Newswires,July 13,2001)。社保基金在这种需求过量的投标中能得到多少份额尚有待观察。同样，尚不清楚社保基金将来能有多少被允许进行证券投资，也不清楚社保基金将来如何管制这类投资（关于资格、分散化、信息披露），允许多少管理者进入这一市场，如何进行挑选。同样尚不明朗的是，是否社保基金有责任为个人账户基金选择投资经理，是否每个城市被允许从许可名单中选择自己的基金经理。
金融市场和养老保险改革的相互作用。在2001年七八月间，中国政府采取了几条加强金融市场的措施，使养老基金投资更加安全了。例如，政府发行了15年和20年期的国库券，迈出了发展市场收益曲线的重要一步(China Daily,August1,2001)。可交易的国库券存量有计划地增加，第二债券市场得到了发展（绝大多数国库券如今是不能交易的）(Dorfman,2001)。中国宣布正在草拟法律允许外国公司在中国市场上出售股份，可以以本币或外币计价(Herald Tribune,July12,2001)，这将提高中国股市的容量和质量。进一步，中国证券监管者还在为上市公司拟订一系列建立在国际(OECD)标准上的上市公司治理条例。中国证券监管者将用这些条例来保护股东权利，杜绝内部人交易，减少腐败，改善公司董事会决策的透明性，便利管理绩效的评价。这将要求上市公司和控股股东（大多数情形下是国家）进行分离，杜绝资产和收益在二者间的重新组合(Dow Jones Newswires,July5,2001)。要求所有上市公司中至少有1/3的董事会成员是独立董事，同时要求给予独立董事更大权利去召集股东大会，聘用会计和审计人员，对交易和管理活动进行监管(China Daily,August22,2001)。为了进一步深化股票市场，中国很快会批准成立第一支开放式基金(Asian Wall Street Journal,July5,2001)。中国正在设计股票市场指数，从而能通过共同基金和养老基金进行被动投资(Financial Times,Sept 10,2001)。
保护企业补充养老基金的新信托法正计划在2001年10月生效。这将使得企业能委托信托人为公司持有养老基金，将其同其他资产分开，一旦企业破产能为养老基金提供保护(Dow Jones Newswires,July14,2001)。虽然这对强制体系并没有直接的帮助，但是它促进了私人计划的发展，并最终将减轻公共体系的一些负担。
当公共福利保持高水平时，国有企业中不可能建立起补充计划，前者将后者挤了出来。但是对于那些在经济中成长最迅速的部门——绝大多数非国有企业来说，他们没有进入强制性的社会保障体系，他们倾向于发展自己的计划，自己控制基金，而不是进入一个债务超过资产的公共体系。相比之下，地方当局则愿意将强制体系和私人风险联系起来，减轻财政负担。工人可能愿意有某种形式的养老保险。补充计划的发展可能是一种政治妥协，它使非国有企业以较低的缴费率进入了公共体系（可能只有基本待遇），与此同时提供自己的固定缴费计划(DC)，由计划信托人和／或工人来选择投资经理，通过新的法律来管制固定缴费计划。这将最终成为养老基金投资最有竞争性和效率的市场。
四、结论
在过去20年中，许多国家已经对社会保障体系进行了改革，将其转化为包括强制性固定缴费(DC)积累计划和社会安全网的体系。这些改革的“多支柱计划”由两个强制性支柱构成：一个由公共来管理并通过税收或现收现付体制来供款，具有再分配和防止贫困的作用；另一个由私人管理，以建立和管理退休储蓄为目标。从传统的单纯的现收现付体制向多支柱计划的转换是为了避免高税收和人口老龄化，从而使社会保障体系更加具有可持续性，增加国民的储蓄。基金的私人管理将有利于增加基金收益率，使资本获得更高的生产率，帮助发展金融市场。
由于这些原因，中国也正在计划采取多支柱社会保障体系。考虑到人口的迅速老龄化，这对于中国来说特别重要。如果基金没有积累起来，没有被很好地投资，那么，对于不断减少的工人群体来说，支撑不断增加的老人就将会相当困难。新体系将由对所有人一样的基本福利（大约为平均工资的20%）以及由8-11%的缴费构成的个人账户收益组成。
然而，新体系还没有付诸实施，它仅仅处在试点阶段，即使贯彻这一计划也将要经历一个较长的转型期。同时，原有的社会保障体系面临着历史所产生的复杂性，它遗留下了一个不现实的福利水平和分割的体系，从而使得中国负担现有的养老金支出显得相当困难，更不用说做实个人账户了。而且，金融市场的不完善以及中央地方的控制都使得基金投资不良、收益低下。在1980年代，中国政府开始尝试解决这些问题，在过去5年，中国政府加快了步伐，尤其是过去的5个月中。这表明，中国的养老保险改革是一个正在进行的过程，而不是一劳永逸的事情，先前的解决方案产生了新问题，必须用稍后的方案加以弥补。
从长期来看，我们看到，中国已经取得了实质性的进步。1995年、1997年和2000年，中国颁布的多支柱体系无一例外都遵循了这一规则，虽然还有很长的路要走。如果将1995年的情形与今天相比较，显然，中国的养老保险体系已经出现了很大的变化。其中有：(1)财政统一。现在，基本福利的市级统筹等已经在绝大多数地区建立起来，部分财政责任甚至达到了省级和全国水平。(2)对于充实个人账户重要性的认识日益深化，中国政府已经利用中央基金转移来支持转型，私人部门参与的分散化投资已经取得了高收益。(3)最近，中国通过灵活的方式运用国企资产出售的收入来支持养老保险体系的转型，允许部分养老基金投资股市，加强了证券市场。
因此，养老保险改革、企业重建和金融市场发展被联系在一起。然而，中国可能需要许多年去完全实现这些承诺。
中国尚存的问题包括：(1)绝大多数地方的个人账户尚未做实，即使积累起来的账户仍旧主要投资于低收益的政府债券。(2)重要的是，中国需要通过重新评估福利公式（替代率、调整方法、退休年龄）来削减成本。(3)中国在管理资金转移和国企资产出售上还存在困难。(4)需要在精算合理的基础上将个人账户转换成养老金。(5)管理权限和财政责任的分离产生了道德风险。(6)中国缺乏向竞争性分散化的基金管理转变的明确路径，面临全国社保基金这个新的政府机构成为最大机构投资者的危险。(7)欠发达的金融社会对中国的养老基金投资仍然是不安全的。(8)从中长期来看，中国将面临扩大社会保障体系覆盖面的压力。
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