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一、财政风险的表现
1.财政收入风险。衡量财政收入风险大小的一个重要指标是财政收入占国内生产总值（GDP）的比重。目前我国的这一指标很不乐观， 从全国财政收入占GDP的比重看，1979年我国为28.39 %， 而同期美国为32%、德国为43.8%、法国为41.1%、英国为38.1%、加拿大为36.6%、意大利为 33%、日本为24%，1992年我国这一比重下降到13.08%，而美国、德国、法国、英国、加拿大、意大利、日本分别提高到34.5%、46.5%、47.1%、39.8%、43.6%、44%、31%，是我国的3～4倍。从中央财政收入占GDP的比重看，1980年我国为6.3%，美国为20.85 %，英国为35.10%，法国为39.63%，韩国为17.96%，1995 年我国这一比重下降到5.57%，同期上述国家这一比重分别提高到19.89 %、36.34%、40.61%、20.52%，是我国的4～8倍。
因财政收入占GDP的比重低而带来的风险是相当大的。首先， 在相当一部分地区，已无力维持机关的正常运转，长此以往，势必对社会的长期稳定带来隐患。其次，由于国家财力有限，履行公共性指出责任力不从心，有的甚至连最低限度的资金需求也保证不了，这对我国社会经济的长期可持续发展是极其不利的。再次，随着国家财力集中度的下降，财政投资日益弱化。财政预算内投资占财政总支出的比例已由1980年的20.5%下降到1995年的7.7%， 预算内投资占全社会固定资产投资的比例已由1980年的28.1%下降到1995年的3.1%。
2.财政支出风险。财政支出占GDP 的比重是衡量财政支出风险大小的一个重要指标。我国财政支出占GDP的比重一直是呈下降趋势， 1980年为27.19%，1990年降到16.63%，1998年再降到12.11%。 而发达的市场经济国家比重在不断上升，1980年仅中央政府财政支出占GDP 的比重，美国为21.7%，德国为30.3%，意大利为41.0%，印度为13.2%，新加坡为20.8%；而1990年该比重上述各国分别提高到25.3%、32.5%、49.6%、17.5%、22.1%。
财政支出风险除了表现在财政支出占GDP的比重上外， 还表现在财政支出结构不合理上。一方面存在支出“越位”现象。目前在经济体制转轨时期，政府财政仍承担了应由市场承担的支出（如国有企业亏损补贴、居民价格补贴、国有企业挖潜改造资金等），形成了财政支出的“越位”；另一方面，存在支出“缺位”的现象。财政应承担的支出（如基础教育、基础科学、环境保护、公共设施、农业、社会保障等），却因财力不足而无法予以保障，致使这些方面的发展一直滞后，严重影响了社会经济的健康协调发展，形成了财政支出的“缺位”。
3.债务风险。国债作为一种特殊形式的财政收入，不仅是财政政策的一项重要内容，也是连接财政政策与货币政策的中介。我国从1981年恢复发行国债，到1998年底，已累积发行国债近12600亿元， 国债余额已达6495亿元。那么，这样的债务规模是否适度？我们不妨通过国债负担率、国债依存度和国债偿债率等指标作以下分析：（1）国债负担率。是指一定时期国债余额占国内生产总值的比重，是衡量一个国家国债规模的宏观指标，不仅揭示一国国债负担情况，也反映国债规模的增长与国内生产总值增长的相互关系。 国际经验表明， 发达国家国债余额占GDP的比重不超过45%， 欧洲货币联盟签订的《马斯特里赫特条约》规定的比率为60%。从我国情况看，1981年我国债务负担率为1%， 1990年上升到4.8%，1998年为8.16%，从中可以看出， 我国的债务负担率与国际确定的经验指标相比并不高，债务负担并不重，还有继续发债的较大空间。但需要指出的是，西方工业化国家的经济实力雄厚，国家财力集中程度高，财政收入占GDP的比重一般为30%～40%， 有的甚至超过50%。即是说，西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政基础之上的，整个国家对债务的承受能力较强。而我国作为一个发展中国家，不仅经济发展与国外比有相当大的差距，而且国家财力集中程度也要低得多，1999年财政收入占GDP的比重仅为13.5%， 即使加上政府部门的各种预算外收入，也仅为20%左右，因此，从总体上讲，我们国家对债务的承受能力要弱一些，债务负担率不能简单地和国外相比。（2 ）国债依存度。主要是指国债发行额与财政支出的比率，包括两层含义：一是国内债务收入占国家财政支出的比重，反映国内债务规模的大小，二是国内债务收入占中央财政支出的比重，反映内债发行主体的债务负担情况。由于我国政府不允许地方政府发债，第二个指标更具有实际意义。从国际经验看，国家财政债务依存度是15%～20%，中央财政为25%～30%。但从我国情况看，80年代以来财政债务依存度表现出不断上升趋势，1981年为4.05%，1990年为6.02%，1996年为21.27%，1998 年上升到29.68%，1999年为30.56%，尤其是中央财政的债务依存度上升幅度更快，中央财政的债务性收入占支出的比重由1981年的7.07%，上升到1990年的16.51%，进而猛增到1994年的50.47%，1998年甚至达到了71.12%，1999年也为49%，远远超过发达国家的水平， 并高于大部分发展中国家的水平，也就是说，中央财政支出中有近50%是靠债务来维持的，在世界上是少见的。这表明财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱状态，并对财政的未来发展构成潜在的威胁。（3 ）国债偿债率。是指年度国债还本付息额与当年财政收入的比重，这是衡量国家财政本身偿债能力的一个指标。发达国家这一指标一般为10%，我国90年代中期接近20%，1998年按全国财政收入和中央财政本级收入分别计算的偿债率为24%和48%，远远高于发达国家的水平，说明中央财务收入近一半用于债务的还本付息支出，这极易使中央财政陷入债务危机。从以上三个指标可以看出，我国存在着较大的债务风险。
4.财政制度性风险。财政制度性风险表现在两方面，一方面，不规范的收费越来越多。我们通过预算外资金的规模可以略见一斑。1978年我国预算外资金为347亿元，到1988年增加到3082亿元，不但如此， 预算外资金占财政收入的比重也越来越高，1978年为30.7%， 从1981 ～1992年预算外资金几乎是政府资金的半壁江山，1993～1996年国家对预算外资金的范围进行了调整，总量大幅度减少，但到1998年仍达到31%以上。政府及部门通过收费形成了越来越多的预算外收入，以此解决财政及经费困难，造成了分配秩序、经济秩序的混乱，形成了一定的社会稳定风险；另一方面，财政收入的水分越来越大。一些地区经济发展较慢，但税收任务很重，为了保证任务的完成，一些征收部门采取了一些不规范甚至违法的方法，如“空转”、寅吃卯粮、贷款缴税以及包税等。产生以上问题都是因为制度上的漏洞，其造成的风险，不仅仅是财政收入的流失和财经秩序的混乱等经济风险，更重要的是，影响了法律的尊严，增加了人民的负担。
二、财政风险的成因
1.财政收入风险的成因。造成财政收入风险的原因是多方面的，其中最主要是财政收入总量少。财政收入总量少的根本原因，不在于财政体制上，而在于财源建设上，财政体制只是一个如何“切蛋糕”的问题，而财源建设则是一个如何“做蛋糕”的问题。实际情况也是如此，当前我国的税收基本做到了应收尽收，即使过去的一些欠税也基本上收缴完毕。一些经济发展较差的地区，不但加强税收征管，而且对非税收入的管理也非常严格。例如，对预算外资金的管理就是这样，其范围从基本不管到基本都管起来；其方式由代管到第二预算管理，再向费改税方向发展；其规模从改革开放之初（1978年）的347亿元，扩大到1998 年的3082亿元。可见，已实现的收入基本都收上来了，要想扩大财政收入规模，提高财政收入总量，根本出路就是发展经济，壮大财源。
2.财政支出风险的成因。之所以存在支出风险，除了财政资金总量少这个重要的原因外，计划经济的支出思想是其根深蒂固的成因。在计划经济下，国家把一切经济活动都置于计划管理之下，不但要负担国家机关、企事业单位的各项支出，而且要干预企业的产、供、销，可以说，经济活动的每一个环节都需要财政支持，财政资金覆盖了社会各个方面。随着计划经济向市场经济发展，这种计划型的支出方式有所改变，但由于传统思想的惯性影响，在许多方面仍保留着计划经济支出方式的痕迹，例如，价格补贴、企业亏损补贴等等，这就是说，市场经济下的财政仍担负着计划经济下部分职能，无疑增加了财政的负担，削弱了财政调控能力。其实，市场经济下的财政只担负着公共支出职能，建立公共财政，是今后财政发展的方向。由此说来，当前财政支出风险，有财政资金总量的原因，有支出结构不合理的原因，有资金使用效益不高的原因，但我们认为，支出思想的滞后是支出风险的最根本原因。如果支出思想落后，即使有再多的钱，同样存在风险，反之，如果支出思想先进，可以使有限的资金发挥最大的作用，使支出风险降低到最小限度。
3.债务风险的成因。首先发行国债是为了解决规模越来越大的财政赤字的需要。财政支出往往具有刚性特征，支出规模上去以后，很难再压缩，必然增加以后年度的财政压力。在财政收入难以大幅度增加的情况下，赤字规模将会逐年扩大。而发行国债是增加政府可支配财力、弥补财政赤字的主要手段。20世纪80年代以来，我国财政收支连年出现赤字。90年代中期以来，赤字规模进一步加大。1994年至1997年的财政赤字分别为574.5亿元、581.5亿元、529.6亿元和555.1亿元。1998年运用积极的财政政策扩大内需使财政赤字又扩大到960 亿元。 1999 年达到1503亿元。尽管目前财政赤字占GDP比重低于国际公认的3%的警戒线，但规模越来越大的财政赤字，无疑会使债务规模越来越大。其次，政府债务管理机制不健全。突出表现为债务的责、权、利和借、用、还不统一，特别是地方没有一个专门的部门来统揽政府举债，许多债务一开始就没有落实还款责任，财政部门无法量化债务总额，也没有将有关债务的偿还纳入年度预算，只有到了还本付息时才被迫介入，通过财政预算扣款的办法被动偿债，给财政预算平衡造成很大困难。此外，近年来地方金融机构、财务（投资）公司、农村合作基金会、乡镇企业发展公司、供销社股金会等名目繁多的投融资组织十分活跃、非法融资、高息揽储、违规拆借等问题相当严重，许多政府性借款和地方银行以及非银行金融机构不良资产损失都将转化为地方财政的债务，由此带来的财政风险难以量化。再次违规担保过滥。1995年颁布的《担保法》明确规定，地方政府及有关部门无权对经济合同进行担保。但在实际工作中，许多外国政府贷款和国内经济组织签订合同时都对财政担保充满信任，特别是地方政府要求财政违规担保的事例屡见不鲜。由于用款单位在市场调查、论证分析、确定项目、银行贷款以及项目效益和投资回报等方面都游离于财政监控之外，一旦被担保方不能如约履行还款义务，债权人就通过法律程序冻结担保方——财政的账户或要求财政部门划拨资金偿债，使财政部门非常被动。虽然有的项目财政也让其主管部门以其今后的财政性拨款进行反担保，即使能扣回一部分资金，但也只是杯水车薪，大量的违规担保风险都转嫁到地方财政头上。
4.财政制度性风险的成因。（1）依法治税不够。按税法规定， 税收征管的原则是依法治税，依率计征，应缴尽缴，既不能收过头税，也不能欠税。实际情况则不然，各级每年对税收任务都做计划，这种计划一般是采取基数加增长的方式确定，但如何确定增长幅度呢？一般而言，各级政府主要是根据经济增长速度来确定的，经济增长速度快，财政收入增幅就大，反之亦反之。如果不做深入地分析，就会认为这种确定财政收入增幅的方式应该是较为科学、合理的，但如果进一步探讨，就会发现，以经济增长速度来确定收入增幅是极不合理的，因为经济增长速度的确定就极不合理。在我国，经济增长速度是衡量一个政府、一届领导的政绩大小的重要标志，不管哪位领导都不希望自己的政绩小，而经济增长速度（一般以国内生产总值为指标）这个指标本身具有很大的弹性，少报可以，多报也行，于是，为了突出政绩，就存在着许多虚报、假报、多报等问题，形成了水分相当大的国内生产总值，由此看来，各地制定的税收计划普遍偏高。但是，偏高的收入预算一旦确定，就具有法律意义，只能完成，不能减少。为了完成任务，各级把税收计划层层分解下去，特别是在一些乡镇，书记亲自抓税收，完不成任务，位子就难保了，把依法治税变成了一项政治任务。在这种情况下，长缴、垫缴、借缴等问题发生，就是理所当然的事情了。（ 2）财政包袱过重。近年来，财政经常性支出项目越来越呈刚性，并且项目越来越多，例如，法律规定，教育、支农和科技的投入增幅要高于收入增幅；社会保障资金和粮食风险基金是两大必保支出，预算首先要予以保障；工资是关系到吃饭的大事，只能增，不能减，此外，财政还要保证基础设施建设和经济发展需要，财政收支矛盾十分尖锐。为解决这个矛盾，地方政府不得不采取一些违法违规的方法来增加收入，如有的体现为单位、部门的垫支，有的体现为财政欠拨支出的挂账，有的通过虚增财政收入转化为企业银行贷款，等等。这些都将成为地方政府潜在的财政压力和连带风险。（3）预算外资金管理存在漏洞。 过去对预算外资金管理基本是放任自流的，谁收的归谁使用，尽管后来对预算外资金实行了“收支两条线”管理，但资金的所有权和使用权也没有发生根本性的变化，各种收费项目仍没有减少，乱收费现象没有从根本上解决，管理上的漏洞依然很大，问题仍然很多。
三、防范财政风险的对策
1.防范财政收入风险，关键是壮大财源。一是要用好政策。要积极实施积极财政政策，加强特种国债转贷项目的管理，发挥财政资金的引导作用，扩大社会投资需求；地方财政可以适度运用贴息政策，减轻企业利息负担，对产品有销路、发展前景好、经济效益高的各类企业，实行技改贷款财政贴息政策等，引导银行贷款和社会投资，推动经济发展。二是用好资金。地方财政可以设立结构调整、产业升级和高新技术产业发展基金，对中小企业和个体私营经济发展可以建立专项资金，通过贴息形式，使有限的财政资金发挥“乘数效应”，引导社会资金扩大投资需求。三是抓好管理。要加强财政资金的全过程管理，监督资金专款专用，提高资金使用效益。
2.防范财政支出风险，重点是调整支出结构。在财政支出总量取决于收入总量的情况下，解决财政支出风险问题，关键是在调整支出结构。今后，财政支出改革，除了要把一些不该由财政开支的单位逐渐推向市场外，重点要搞好以下三方面改革：（1）推行政府采购制度。 目前各单位的采购是各自为政，购买什么，购买多少，怎样购买，都是由单位自己说了算，在“暗箱”中操作，这种采购方式的弊端非常明显：一方面，采购过程不透明、不公开，随意性强，财政无法实施有效监督，容易产生腐败现象，损坏政府的形象。另一方面，资金使用效率不高，因为采购各自为政，不能形成规模效益，难以节省资金。建立政府采购制度，是新形势发展的要求，通过公开招标的方式，购买自己所需物品，不但能提高资金使用效率，而且有助于杜绝腐败现象。（2 ）建立国库单一账户制度。国库单一账户制度是市场经济国家管理财政资金普遍使用的一种制度。其基本要点是所有支出单位不得在银行开立自己的账户，而由财政部门在银行集中开立一个账户，为所有的支出单位办理支出，总账下分别对支出单位和资金性质进行明细核算。实行国库单位账户制度，不但有利于资金调度，缓解财政资金紧张的矛盾，而且还有利于加强财政监督管理。（3）建立科学的预算支出分类体系。 现行的预算支出分类体系比较混乱，口径复杂，科目内容重复交叉比较多。改革预算支出分类体系，一方面要适应财政职能转变和预算管理细化等方面的要求，在编制预算时将各项财政收支落实到最末一级科目，并分解到预算单位、科目和人头。另一方面，要借鉴市场经济国家的预算支出分类体系，不断向国际惯例靠拢。
3.防范债务风险，重在控制债务规模。从中央角度看，一是要科学测算和制定债务规模和中长期目标。中期目标是根据我国现行的五年计划，依据资金技术缺口和承受能力决定向外借入资金的数量和借款形式，争取选择最佳借款方式，并且在保证能够满足总体的外资需求后，兼顾总体债务的结构合理，保证债务偿还和持续向外借款。长期目标是通过引进多种形式利用外资推动经济增长，逐步降低债务负担，最终达到清偿债务并向债权国方向演进。二是要建立一个有效的外债调控决策机构。过去，我国外债管理体系和各个外债管理部门的主要任务是，强化对现有债务的运营管理，提高外债投入的产出效益，保证偿还。今后外债决策管理应主要向国家计委、财政部和中国人民银行3家集中， 统一制定外债政策、法规。
从地方角度看，一是按照责权利和借用还相统一的原则，成立政府财政债务归口管理的专门机构，对政府债务进行总量控制。二是严格执行政府担保外债的管理。对市场竞争性项目要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，按照法律程序办事，财政不予担保；对技术性和公益性项目，需要财政担保的，一定要从实际财力和承受能力出发，实事求是提出意见，完善贷款手续，落实好配套资金和还贷资金来源，并在预算安排上留出偿债准备金。同时，对用款单位要建立必要的财产抵押和还款保证金制度。三是强化还款意识，落实偿债资金。全面调查摸清政府债务项目和还款金额，摸清底数，分清责任，落实还款计划，根据不同情况采取单位还款、预算清偿、预算扣款和加收滞纳金等办法，回收偿债资金。四是建立政府外债偿债准备金，并纳入财政预算管理，使政府债务管理走上规范化、法制化的轨道。
4.防范财政制度性风险，管理工作迫在眉睫。一是要制定科学的收入计划，坚持依法治税。关键是要解决好目前税收行为不规范的问题，而解决税收行为不规范的关键又在于税收计划制定的科学性。应在积极改革税收计划编制方法的同时，采取切实可行的措施杜绝税收“空转”、寅吃卯粮、贷款缴税、包税等不规范的收入行为。同时，还要坚持以法治税，从严征管，严禁在国家统一法规政策之外，乱开减免税的口子，坚决堵塞各种收入漏洞。二是优化支出结构，合理使用财政资金。重点是贯彻落实好积极财政政策，保证重点支出需要。按照“调整结构，确保重点，压缩一般，加强管理”的方针，重点保障积极财政政策实施，保障粮食风险基金、社会保障和科学教育支出。同时，要加快财政支出管理改革步伐，全面推行规范化的“零基预算”，硬化预算约束，加强源头管理。三是实行预算内外统管，建立综合财政预算。一方面要逐渐把预算外资金纳入预算管理，统筹使用，另一方面，要加快费改税步伐，规范各种收费行为。
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