城市化进程中的地方院校发展——以珠江三角洲为例，本文主要内容关键词为：为例论文,进程论文,院校论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照2004年公布的《广东省全面建设小康社会总体构想》，到2020年珠江三角洲人均GDP将达到18000美元，城镇化水平将达到75％左右，高等教育毛入学率达到50％。这些数字背后的实质是居民生活方式、生产方式由传统社会向现代社会的转变，这种转变归根结底依赖于教育体系的有效性。对于已经基本普及了高中的珠三角地区，这个有效性主要取决于政府的高等教育公共政策，以及随之而来的高等教育对社会经济文化的适应性和公平性。
一
中国科学院中国现代化战略研究课题组认为，一个区域的现代化进程分为两个阶段[1]，第一次现代化的主要动力是投资、土地开发、工业化、技术进步、接受移民、城市化；第二次现代化的主要动力是知识创新、制度创新、人力资本和全球化。如果以相关系数1表示完全相关，0表示完全不相关，越接近1相关性越强，2000年131个国家的综合现代化评价表明，大学普及率与人均GNP、服务业劳动力比重、城镇人口比例、预期寿命、生态效益、知识创新经费投入、专利产出高度相关，相关系数分别为0.771、0.681、0.732、0.802、0.620、0.658、0.418。如果以香港的现代化水平为100％，则广东的第一次现代化水平为83％，第二次现代化水平为39％。差距主要表现在知识的创造能力和与知识相关的生活质量。
中国人民大学竞争力与评价研究中心的《中国国际竞争力发展报告2003》认为，人均公共教育支出、青年人工作和学习兴趣、教育体系满足竞争的程度、经济知识文盲程度、熟练劳动力是否易得、20-24岁接受高等教育的比重、有竞争力的高级管理人员、社会价值对竞争力的作用、人文发展指数等是决定国民素质国际竞争力的主要指标。
1990年，联合国开发计划署（UNDP）提出了一个与“经济发展”、“社会发展”不同的概念——“人类发展”指数（HDI），将发展的注意点聚焦在经济发展带来的人的生存状态、生活质量的改变。指标主要分布在收入、寿命和教育三个方面，不仅关注统计平均值的改变，更关注指标在总人口中分布关系的改变，关注弱势群体的个体发展，关注社会进步的底线提高到什么水平。
上述的多个指标体系的共同点是，以人为发展的逻辑起点和最终目的，以高等教育的发展状态作为评估市民生活质量、城市竞争力的基本参数。改善市民生活质量，提升人的素质是城市化的本意。教育的普及程度决定着城市化的有效规模，教育的高度决定着城市化的可能深度。在珠三角，人口转移进城和产业转型升级同行，农村城市化与城市现代化同行，没有一批高等院校快速而有效的发展，没有强健的高等教育体系支撑，就不会有持续发展的现代城市，也不会有城市的现代化。那么，我们怎样将高等教育在城市化进程中的必要性定位细化为操作性指标？以怎样的指标体系评价城市化进程与高等教育发展的协调性？以下几个指标的比对或许能够反映出珠三角地区城市化进程的偏差，也是政府公共政策应该尽快做出调整的明确信号。
一、财政性教育投入占GDP的比例。这个指标反映一个城市整体的、可能的教育状态，政府对待公平与效率、物本发展与人本发展、近期发展与可持续发展的价值取向。世界平均水平在1980年就达到4.8％[2]，1999年为5.5％。而2003年广州为1.76％，深圳为2.25％，江门为1.41％，珠三角各市以东莞最高，为2.40％。2003年，税收占全国七分之一的广东省这一比例为2.74％，低于全国的3.28％。而台湾地区1986年达到5.5％，上世纪90年代以来一直维持在6.5％左右。2003年珠三角各城市公共教育经费的投入大致相当于台湾地区上个世纪50年代水平。广东省统计局发布的《2002年广东人口发展状况》提供了这种教育政策累积的结果，全省总人口中各类人口的比重，按文化层次分布，小学36.45％，初中34.96％，高中11.15％，大专以上3.86％；按产业分布，第一产业45.93％，第二产业24.47％，第三产业29.60％；按职业技术构成分布，智力型劳动者占14.88％，体力型劳动者占85.12％。其中珠江三角地区三次产业构成的百分比为6∶49.15∶44.85，城市人口比重45.38％。
二、25岁以上人口平均受教育年限。这是反映国民素质、社会生活质量、城市可持续发展能力的核心指标，也是一个城市财富存量的主要尺度。1995年对70个国家的统计为11.46年，1999年29个OECD国家平均为11.67年。根据2000年全国人口普查数据，广东全省为8.1年，平均不到初中毕业年限；市民素质可能是珠三角最好的深圳，700多万总人口中，大专以上学历者仅为56.4万人，占8％；低于2000年90个国家15岁以上人口接受高等教育的平均值12.52％[3]。目前珠三角地区人均受教育年限大致相当于发达国家上个世纪70年代水平。在这种背景下建立的城市，难怪以自有知识产权为特征的自主经济过于弱小，以知识为核心要素的第三产业难以发展，中产阶层难以壮大为城市经济文化的创造和消费主体。
三、高等教育的毛入学率。这个指标的实质在于达到一定比例后高等教育的多样化程度。没有质的改变的量的增加，对城市发展不能说有很大的意义。一个城市不可能、也不需要培养大比例的学术精英，充分满足更多市民不同的高等教育需求，政治的、经济的、文化的，家庭的、休闲的等等，是增加高等教育毛入学率的基本目的。主要发达国家1970年前后毛入学率达到15％，在1990年前后超过50％。2004年包括广州、深圳、东莞在内的珠三角多个城市接近或超过50％，但办学理念、目标、模式、质量的多样化远没有达到，高等院校的分工合作体系远没有形成，大学毕业生找工作越来越难，很多的岗位寻找合适的人才越来越难。院校的规模扩张如果不能吻合社会的需要，这样的发展很难称之为有效发展。
四、智力型劳动者的比例。这个指标可以宏观地反映城市的产业结构和层次、城市中产阶级的比例、现代城市财富分配的和谐程度。25岁～64岁劳动力受教育水平，1999年29个OECD国家高中占45％，大学以上占24％[4]，而2000年广东全省，高中及中专为6.97％，大专为0.59％，本科为1.1％，研究生为0.01％[5]。珠三角的比例即使比全省好一些，也仅是略高而已。
相对富裕的地方财政性教育投入占GDP的比例更低，广东相对于全国，珠三角相对于它的东西两翼，都是如此。怎样解释这种与国际比较的反差？政府公共投入的优先顺序为什么会出现如此严重的错位？首先，从现代化进程分析，以土地、厂房等为代表的物质资源高耗费带来的第一次现代化的成功掩盖了第二次现代化的不成功，掩盖了以牺牲教育换取发展所潜伏的严重危机。其次，从行政体制分析，无论怎样加大教育投入，也不可能在一、两个任期内，从GDP、进出口值、税收等指标上看到收获，短视的政绩观左右着政府的决策。在与过去、与经济欠发达地区比生均教育经费绝对值时，很少想到没有教育，特别是高等教育的转型升级，经济的转型升级是没有根基的、不可持续的，很少想到对于一所能强劲推动地方发展的院校，昂贵的大楼只占运行经费的很小比例。第三，一些高等院校在相当程度上仍然继承着不少象牙塔里的毛病，自话自说，孤芳自赏，没有真正融入社会，服务社会的能力没有获得政府和市场的广泛认同。第四，基础教育发展严重脱离社会需要，一律以选拔学术精英为目标，越来越远离为了人的教育规律，无法大量提供高等教育多样化需要的合格生源。第五，缺乏科学、民主的文化传统，许多人能够从人力资本的角度认识教育有用性，却难以从社会民主、平等、正义等多个角度认识教育的有用性。第六，政府的管理成本太高，财政收入的四分之一以上用于政府运行，这一比例国际领先，侵占了本该属于公共教育的蛋糕。难怪踏入珠三角一些城市富丽堂皇的政府大厦，有人看到了城市化的迅猛，有人看到了教育的艰辛。按照国际比较数据分析，只有财政性教育投入占GDP的比例达到5％以上，高等教育的毛入学率达到30％以上，人均受教育年限达到12年以上，智力型劳动者的比例达到30％以上，这样的城市才具备接纳大量农民，并顺利地进入现代城市生活方式的能力，才有可能成批地将社会下层人士子女送往中产阶层。因此，珠三角各城市急需以国民教育水准为刚性目标调整政府的公共政策。
二
城市的高等教育需要是分层次的，多样性的。城市院校不仅要注意到市民的一般存在，而且要注意到他们的特别存在；不仅要注意到他们的自然存在，而且要注意到他们的自由存在。城市化进程中要特别注意防止象牙塔里的散漫、偏执、保守，为学术而学术，为知识而知识，使院校狭隘、僵化，最后与城市的发展目标完全脱节。对美国加州的现代化产生巨大推动作用的《加州高等教育总体规划》，也许它的细节由于经济、文化的差异我们难以完全认同，但被克拉克·科尔称为该规划“背景音乐”的四大哲学思想无疑值得我们借鉴[6]。第一，人人生而平等。扩大平等，保护优秀，为多数人提供广泛的入学机会，为少数天才提供更好的成长条件；第二，所有有用的知识都是值得尊重的。不同的院校应该在不同的知识层面做到高质量，不要把主要精力放在同一知识水平上或朝着同一知识水平努力；第三，放任的市场竞争和完全的政府控制都不利于院校发展，社会的使命和学术的使命同样重要；第四，以国家和地方需要为目标制订区域高等教育发展总体规划，院校实行总体规划框架内的自治。
粗略地估算，到2020年珠三角约有3000万城市居民，超过150万在校大学生。如此庞大的高等教育规模很需要一个配合人均GDP从3000美元到20000美元的现代化进程的高等教育发展规划，像加州高等教育总体规划那样为政府的高等教育公共政策和院校的分类发展立法，为院校在政府和市场的作用下定位。
可以考虑将珠三角的高校分为三个类别：第一个类别由高度选拔性的精英高等教育机构组成，培养以研究高深学问为基础的拔尖创新人才，招收智力成绩最优秀的15％左右的学生；第二个类别由一般选拔性的普通本科学院承担，学院的主要任务是培养各行各业具有较高水平的专业技术人才，招收智力成绩较好的35％左右的学生；第三个类别由非选拔性的职业技术学院承担，学院的主要任务是根据学生的自我发展愿望和市场选择，培养实用性人才，招收其余约50％的学生。第三类别院校逐步推行凭高中会考成绩登记入学（2004年广东省高职高专有6万多已录取新生没有注册，就是招生政策需要调整的一个不可忽视的信号）；而以第二类别院校的要求组织统一高考；第一类别院校在统一高考的基础上加试选拔。允许学生在一个类别院校毕业后跨类别接受继续教育，鼓励第一类院校向第二类院校学生开放博士学位申请，第二类院校向第三类院校学生开放硕士学位申请，但不鼓励第二类院校申报博士点，不鼓励第三类院校申报硕士点，一般不允许公立院校跨类别发展。
为三个类别分别确立质量评估指标体系和拨款机制，建立协调中心，使各院校在自己的类别各安其位，遵从与城市协调发展的外部关系规律。对二、三类院校主要不是学术水平评价，而是一种目标适切性的评价，即评估受教育者的目标、投资者的目标、主办者的目标是否得到满足。这种评价侧重点在以下三方面：
一是高等教育的选择性。城市对高等教育的需求正在发生明显变化。学术的需要，仅仅是社会民主化、多样化需要的一部分，还有文化的需要、经济的需要、政治的需要、技术的需要、个人职业与自我完善的需要、消闲娱乐的需要，等等。几乎没有哪一个领域不对高等教育提出自己独特的需求，越来越多的个人或团体对高等教育心存与众不同的期待。城市院校发展应兼顾社会本位与个人本位，为市民提供尽可能多样的高等教育选择。目标是使绝大多数当地居民能以他们方便的学习方式，在他们一生的各个阶段，在学院找到他们所需要学习的任何知识。精英教育所不屑一顾的灵活的学习方式，非常实用而不够理论深度的教学内容，按学生需要选择而不是按知识系统组织的教学方法，重在实践应用能力而不是书本知识熟练程度的评价指标等等，只要市民需要，地方院校就应该提供。
其次是高等教育的规模、结构、层次、质量与城市社会发展的适应性。它主要指人均GDP与高等教育层次的适应性；城市产业结构与院校的专业结构适应性；人的发展阶段与高等教育内容的适应性。国际经济发展经验表明[7]，如果一个城市要建立资金技术密集型的产业模式，专门人才的高中初级之比大约是3∶4∶3，对高技术密集型产业模式这个比例大致应该是6∶3∶1。这里的高级专门人才绝大部分应该接受本科以上教育。院校的专业设置、课程体系、人才培养目标、教学模式等必须主动适应城市的一二三产业结构、分行业的主导产业结构与水平、以及发展中的产业升级转型。除此之外，物质生活的改善也将提升市民的文化需求、国际交流的需求、学习的能力与兴趣。一般认为，人均GDP超过5000美元以后，精神文化追求的个性化特征日趋明显，为自我完善需要的教育层次走高，为个人兴趣读书的人数明显增加。当人均GDP达到15000美元左右，公民基本素质教育而不是专业教育开始成为本科教育的主要内容，高层次专业教育的很多内容上移至研究生教育或本科以后的继续教育。
第三是满足城市民主化进程的高等教育公平性。包括院校在校生中的性别比例，来自社会不同阶层的子女比例，社会不同阶层子女接受不同类别、层次高等教育的比例等。这些比例反映的是入学机会的公平性、教育过程的公平性，并对人生成就的公平性产生很大影响。高等教育是实现人类平等的伟大工具，不同的人可能有不同类型的能力，城市院校应该提供与受教育者能力相适应的教育，而不是与受教育者地位相适应的教育。失去了使社会各阶层人士子弟向上流动的功能，将最终失去现代大学存在的全部价值。一个时期，我们或许不得不效率优先，兼顾公平，但不能为了追求效率而偏离公平太远。如果在一代人的时间里，我们的高等教育过于与社会分层相连，仅仅再生产现存的社会关系，以第一次就业为目标，大量将社会下层的子弟送往某些低收入的职业，我们的高等教育就有可能成为社会阶层流动的障碍，成为城市现代化的障碍。
相比较国家重点大学，珠三角的地方院校应该更重视服务地方的成就，哪怕这些成就没有重大理论价值；相比较SCI，珠三角的地方院校应该更重视关系民生的技术，哪怕这些技术被大学者认为是小儿科；相比较院士、国际或国内知名学者，珠三角的地方院校应该更注重引进教学名师、技术大师、工艺大师、大学毕业后有相当成功或失败经历的行业高手，哪怕这些人没有博士学位。珠三角的地方院校应该建立适应地方经济转型升级的学科结构和技术水平，适应地方多元文化的价值观念和服务模式，在培养具有技术专才的高素质公民而不是学术精英上创造一流；在服务地方而不刻意追求在基础研究方面创造一流；在传承、选择、交流、整合地方文化方面创造一流。
三
上个世纪80年代末90年代初，珠三角地区引发了一场新城市大学运动，开创了第三级政府举办高等院校的先例。近20年过去了，由于政府缺乏跟进的法规和足够力度的扶持政策，这批城市院校多数步履艰难，面临许多亟待解决的特殊问题。
其一，法律地位与管理体制问题。《中华人民共和国教育法》第14条规定，“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”。《中华人民共和国高等教育法》第13条规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”法律规定中国高等教育实行的是国家和省两级管理，也就是说作为第三级的地级市政府可以举办，但没有管理高等学校的职责。除了广州、深圳外，珠三角其他各市教育局没有管理高校的职能，市级人民政府也没有负责制订本市高等教育发展规划的部门，因而第三级政府的政绩考核与高等教育没多大关系，城市院校的存在只是事实上分减了基础教育的经费。对高等学校的投入与市领导对高等教育理解高度相关，政府官员的每一次更迭，对这类院校都是一次前途未卜的生存考验，每四到八年一个振荡周期，稳定的中长期发展规划难以执行。由于办学主体的多元化，两级管理的体制已不适应中国高等教育的发展，应该修改有关法规，制订《地方院校法》，将发展高等教育、管理城市院校作为第三级政府的职责，由城市教育主管部门整合并统一规划基础教育与高等教育，依法管理本市高等教育事务。
其二，招生制度问题。高职高专的招生可以地级市划线，谁投资谁受益；本科层次的招生，全省统一分数线，一个城市读本科的学生数量，与市政府是否投资本科院校几乎没有关系，本市学生的学费与市政府是否用本地纳税人的钱支持高等院校完全没有关系。于是，我们难以责怪城市的基础教育主管部门、市人大代表，在讨论预算时的主张，将投资大学的钱投入基础教育，提高基础教育质量，将使本地学子更多地考入国家和省办的老牌大学，离开本地读书。于是管理经济的“不求所有，但求所在”的口号，常常用于高等教育。这个难解之结一直是这类城市院校的忧心之痛。政府官员用精英教育的观念统管大众教育，成了城市院校一道迈不过去的坎。一个可行的解决办法是以法律形式规定珠三角各城市按财政收入的百分比提留高等教育基金，对该基金，地级市政府可以选择主办院校、补贴民办院校，或上缴作为本地生源在外地高校接受高等教育的办学经费补充。允许第三级政府所办院校对本地和外地生源实行差别学费，或由省级人民政府补足外地生源的学费差额。允许城市院校本科层次适当降低分数录取本市生源。
其三，院校发展定位问题。城市院校从事的是精英教育还是大众教育，培养的人才是学术研究型还是技术应用型，课程设置是为了考研的比例还是职业的适应性，对这类办学的重大问题，大多数城市院校的校长应该是清楚的。生源的选拔性决定了只能是大众教育，地方政府的投资目的决定了只能是技术应用型，大多数学生的求学目标当然是为了职业。但是如果校长公开如此地声明自己的学校，就无法引进高水平的学术型的教师；没有这样的教师，社会甚至政府就会认为大学办得没水平，一些成绩好的学生也不会投奔这样的学校。不殚精竭虑的攻SCI、论文引用指数、核心期刊，现有的教师就无法晋升职称，就没有学术地位，就会重新择木而栖。人才流失，学校就会进入恶性循环，大学就会只剩下大楼。校长很难不被挤入精英教育的老路，至少这是一条不会受到太多责难的轻车熟路。这就是许多地方院校、新建本科院校以从事精英教育的学术研究型大学为自己的追赶目标，以精英教育的口号来标榜自己高水平的重要原因。政府应该以大众教育为目标建立适应城市院校的分类评估指标体系。对城市院校教师职称晋升采用多样化指标（如学术指标、教学能力与效果指标、技术与工程能力指标、实践操作能力指标），鼓励相当一部分地方院校以教学能力与效果指标为主，在珠三角建立若干所真正的“本科教学第一”的地方院校。
其四，院校的治理结构问题。威斯康星与哈佛，从理念到内部治理结构很不相同，农场主和奶牛在校园里川流不息，出现在哈佛是哈佛的失败，出现在威斯康星是威斯康星的成功。城市院校与国家和省办大学相比，生源和服务面向不一样，院校与政府、社区的关系密切程度不一样，科学研究、社会服务的目标要求不一样，面向市场、经营院校的环境不一样，学术权力和行政权力的融合与冲突协调模式不一样。不管是有意还是无意，既不能用精英教育的办法来管理城市院校，也不能要求城市院校违反教育规律，像企业一样运行。院校决策层只有党委会，没有校外人士参加的董事会；院校领导选拔一般只在校内考察评价，大学的科层结构及运行机制照搬政府机关或在国际、国家层面运行的重点高校，架构很大，运转缓慢，自我服务，眼光向上，缺乏融入地方的功能机构和制度措施；仅仅校内教授治学，不关注地方需要，认为引导社会是天职，融入地方是低层次，师资队伍不与区域内的专业人士交流、轮换，行业委员会的校外专家学者不能实质性地参与专业、课程的决定，无法改变学习内容的陈旧、脱离实际、不恰当的学术化。城市院校的办学理念应该更多地反映校园之外市民的大学理念，而不仅仅是校长的办学理念。应该建立有校外人士参加的、有战略问题决策权的大学董事会以及专业课程委员会，从结构比例上规定校内外专业人士的交流轮换，从决策和运行机制上保障城市院校的服务城市定位，保障教育理念国际化基础上的办学目的区域化，保障教学资源国际化基础上的办学模式区域化，保障人才培养目标国际化基础上的科学研究和社会服务目标区域化。