政策调整：全面启动和强化结构性财政金融工具，本文主要内容关键词为：结构性论文,金融工具论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国宏观调控政策重心从货币政策转向积极财政政策，已取得一定的政策效应。但继续发行国债的政策将面临财政信用风险，货币扩张政策存在着经济性制度性困难。为消除以上种种政策障碍，有必要作财政金融政策战略性调整，即从总量调节转向全面的以产业结构调整和优化为目标的结构性政策调节，最大限度刺激潜在消费需求刺激供给。
一、财政货币扩张政策的有限性
1.总量扩张货币政策的长期局限性
众所周知，中国政府连续6次降低存款利率未奏效， 居民储蓄率仍高达40%以上，为世界罕见。1997年储蓄额增长17.1%，1998年增长17.4%。虽然中央银行第7次降息，储蓄额有所下降， 但效应依然不明显并不可能持久。
扩张货币政策将长期失效的主要原因是：
第一、居民即期消费转入远期消费的各类因素将长期发生作用。
据调查居民储蓄动机占首位的是供养子女上学，占储蓄总额44%，而中国实施独生子女政策，使得居民中多数将长期保持这一储蓄动机；随着就业风险增大，居民增加储蓄作为就业、养老、医疗的生活保障，此项约占储蓄的38.4%，中国的社会保障体系更不是在短期内可以全面建立和完善；最后购房储币约占储蓄动机的20.3%，这也是工薪阶层的长期储蓄动机。
上述因素意味着货币扩张政策力度再大，利率再度下降，也难以刺激公众的消费，居民将继续储蓄用以弥补货币未来流动性不足。
第二、扩张货币政策面临长期制度障碍。
在间接融资为主的经济中，扩张的货币政策主要是通过银行业刺激贷款刺激投资的。中国的商业银行尤其是四大专业银行已负有大量不良债权，在没有完成企业化商业化的改造之前，宁可经营亏损，也不愿把资金贷给困难重重的国有大中型企业。由于国有大中型企业尚未走出困境，这类制度性原因不可能在短期内消失。
第三、利率政策对农村消费刺激更是微乎其微。
中国扩大内需依赖于农村市场。但农民收入低下。农村中低收入（年收入2000元以下）占总农村人口58%，因此利率政策对广大农村消费几乎不起作用。而根本上开发农村市场，提高农民收入，有待于农村劳动生产率的提高和农业现代化，这更需一个长期的发展过程。
2.发行国债政策的长期有限性
在货币政策效应不明显的情况下，1998年以国债工具为主的财政政策出台。政府将筹集的资金作为政府支出，用于基础设施建设，已取得一定政策效应。
但新财政政策最大局限性是面临着较高的财政风险。就财政可承受能力而言，国债依存度和偿债率两项指标已远远超过国际警戒线15%和5%，高达60.4%和23.9%，形成改革以来最高财政信用风险。 （注：详见周炼石：《论财政政策高风险的化解》，《上海经济研究》1999年第6期。）（见表1）不少学者认为中国国债余额占GDP 比重远远低于发达国家，因而国债发行“存在极大空间”。但中国财政和国际上一些大规模发行国债的国家有极大差异。西方国家的国债发行规模庞大，但国债依存度普遍比较低。如80年代后期主要工业国分别为英4.4%、 美10.5%、德8.5%、法11.9%、日19.4%， 原因是中央财政支出的主要来源是税收而不是国债的债务收入。发达工业国税收占GDP 比重平均为31.21%，发展中国家18.05%平均水平，中国1997年仅占GDP的5.6%，大规模发行国债缺乏财政资产信用，加上中国国债的直接偿还者不可能是国民经济的其他主体，中央财政是国债的债务主体，因此国债规模超过中央财政可承受的限度，在一定政治经济条件下，极易触发国债债信危机。因此，中国从中长期出发将继续控制国债发行规模，这一工具的长期作用将受到限制。
表1国债发行边界条件
国债发行指标 边界条件
国债依存度=当年国内国债发行额/当年中央财政支出15%或20%
偿债率=还本付息额/当年财政收入 5%或10%
国债发行指标
1998年中国指标
国债依存度=当年国内国债发行额/当年中央财政支出 60.4%
偿债率=还本付息额/当年财政收入 523.9%
资料来源：1.边界条件15%和5 %引自于纪渭：《股份制经济学概念》第347页。
复旦大学出版社1993年12月第2版。20%和10%参考了多数文献。
2.根据财政部长项怀诚在九届人大二次会议《关于1998年中央和地方预算执行情况报告》的数据整理。
二、结构性政策工具的实践与原理
那么在扩张货币政策受阻的情况下，发行国债是否是刺激经济增长的唯一选择？我们发现，日本在经济高速增长期间，并未运用大规模赤字政策和举债，却实现了经济的起飞和跳跃式发展。其重要经验值得借鉴。
1.日本高速增长时期的政策经验
在1955—1975年高速增长时期，财政赤字规模很小，占GDP比重在1.6%以下。（见表2）国债发行规模很小，1970年国债依存度仅4.2%，国债余额占GNP的3.7%。（见表3）但却获得年均9.7%的高速增长，批发物价年均1.5%低物价水平。
表2 日本财政赤字占GDP比重
19601965 19701973
收支差额+540
-5150 -3190 -18250
GDP155100 320500 711700 1124000
赤字/GDP—— 1.6 0.4 1.6
资料来源：根据《世界经济统计摘要》资料整理。
表3 日本国债余额变动
1970 1975
国债余额 28112 149731
财政对国债依存度% 4.2
25.3
国债余额/GNP% 3.79.8
资料来源：[日]大藏省《国债统计年报》。
日本的重要经验是，无论在经济恢复时期、通货膨胀时期还是通货紧缩时期，始终坚持实施产业结构政策，充分发挥财政金融等结构性政策工具的调节作用。
战后经济恢复时期，日本政策向原材料和能源工业实行倾斜，把83%的资金贷给了4个工业：电力、船舶、煤炭及新钢铁厂。 进入高速增长时期，中央银行按通产省企业局规定的各类产业某时期的资本额，对规定的12家全国性城市银行给予再贷款，对全银行系统起了重要的导向作用。日本曾通过取消指定的家用电器的消费税，降低个人所得税等，两次发动“家庭消费革命”，使60年代初期全日本的家庭几乎普及了“家庭三宝”（黑白电视机、洗衣机和电冰箱）。60年代后期，又普及了3个C（汽车Car、空调机Cooler和彩色电视机ColorTV），在消费方面极大地促进了电子工业的发展。
正是对结构性政策工具的广泛运用，才出现了的“日本奇迹”，受战争重创的日本一跃而为世界第二经济大国。日本的经验表明，结构性政策调节在宏观调控中具有举足轻重的地位，要求我们认真研究总量和结构性调节的关系，高度重视结构性工具在经济起飞阶段的作用。
2.总量政策和结构性政策
总量政策和结构性政策是经济政策学中的一种分类方法。总量政策也称一般性政策，是指排除各部门各行业对社会资金的特殊需求和用途，对社会资金总供求进行调节的政策。政策工具包括货币政策的现贴率、准备率和公开市场业务等，财政政策工具中的比例税、公债的发行和偿还等。
结构性政策也称选择性政策，是指在调节中有特定的资金流向和用途、追求结构性调节效果的政策。政策工具包括货币金融政策中的消费者信用调节、房地产信用调节、中小企业信用调节、进出口信用调节、证券信用调节、农林业信用调节等等，以及财政政策工具包括关税、消费税、政府投资、财政补贴、政府采购、快速折旧，减免税等等。
①总量与结构性政策具有独立作用领域，不可替代
总量政策不能取代结构政策，结构性政策也不能取代总量政策。国民经济中结构比例失调，生产结构变动适应不了消费结构的变动，从而使短缺和积压并存，进口和滞销并存，由此构成结构性调节的领域，不是总量调节政策可以取代的。
同样由于纸币发行过多引起的总需求膨胀，使供过于求的产品、如积压产品处理品也出现短缺，或者大量产品积压过剩生产能力过剩等，都属于总量不平衡。由此构成的总量分析和总量调节的独特的内容和作用对象，是结构分析和结构调节无法取代的。
②总量和结构性矛盾互为影响
经济生活中总量和结构性矛盾是互为影响互为制约的。可分为四类：
一是总量矛盾加剧结构矛盾。通货膨胀条件下会引起各行业各部门盲目发展，重复建设，一些应淘汰的行业因能轻易得到资金而扩大规模，从而引起投资结构比例失调。
二是在通货紧缩过程中，一些有发展前途的企业因得不到急需资金而大受损失，产业结构长期落后。
三是结构性比例失调加剧总供求的不平衡，社会上某些产品和生产能力供过于求并占较大权数时，总供求出现需求不足，经济减退失业人员增加。
四是供不应求的产品权数大时，又会使总需求大于总供给，引起物价上涨。
根据上述原理，需要将总量和结构性政策有机结合，不可偏废。
③中国结构性政策上升为主导调节政策的经济依据
在中国经济改革初期，整个国民经济处于数量扩张时期，总量的膨胀通过自下而上的“倒逼机制”，制约了政府货币政策的扩张和紧缩，总供求失衡成为中国经济主要矛盾，宏观经济政策以总量调节为主。经过一定时期发展，中国经济开始进入人均收入300—1500美元的阶段， 是消费结构变动最快的时期。在这一阶段，结构性矛盾上升为主要矛盾，当前中国经济的结构性矛盾已加剧了总量失衡，社会的某些行业生产能力和产品供过于求并占较大比重，有些属于传统性行业未得到根本淘汰，有些属于有发展前途但有潜在需求行业未开发出来。结构性矛盾导致总体经济增长减慢，失业人员增加。所有这些要求政府的政府作战略性调整，全面启动结构性政策工具，加大结构性政策力度，将结构性政策置于主导调节地位，以适应矛盾性质的变动。相反总量政策已无法取得应有的政策效应，也不可能取代其主导地位，只能发挥其辅助配套的作用。
3.结构性政策工具全方位作用
结构性政策工具置于主导地位，不仅基于中国的矛盾性质的根本转变，而且因为其作用是全方位的，既能阻止经济下降，防止高失业率，还能改善微观经济环境，尤其是能够实现产业结构的调整和优化。
①减轻总量通货紧缩中的经济减退现象
在经济出现通货紧缩和萧条时，明显的特征是大量企业停工或半停工，导致经济的下降和大量失业人员。结构性政策工具的重要作用是，能有意识地保护战略性行业发展，以支持国民经济一定的经济增长速度。
目前中国处于通货紧缩时期，增加的货币供应量投放不出去，长此下去必然减慢增长速度，在激烈的国际竞争中与世界各国拉开距离。当前急需加大结构调节力度，向未开发行业新兴行业实施鼓励政策，以弥补总量政策不足，保持持续的增长速度。
②避免通货紧缩中的高失业率
结构性政策不仅保护了战略性行业，扩大了新兴部门的就业容量，还能保护一些传统性的、但又是国民经济必须的劳动密集型行业，避免通货紧缩中的高失业现象。
日本在进入1974年以后，为反通货膨胀又采取紧缩政策，但同时规定了22个保护性行业，其中包括农业、采矿业、石油业和皮革制品业。皮革制品业是劳动密集型行业。对该行业实行保护有利于劳动就业并解决下层阶级的生计。特别是，日本把劳动密集型和资金密集性行业结合起来，把机械和电脑计算机结合起来，从而保持了通货紧缩时期的低失业率。
中国目前出现大量下岗人员，很大部分来自于传统行业的裁员，根源于产业结构的不合理。因此降低失业率的主要途径，是运用各种有产业导向的结构性政策工具，刺激民间投资（包括各级政府投资），大力扩展新兴行业和部门的投资规模，同时保护一些必须的劳动密集性行业，来吸纳大量的下岗工人，实现二元经济中传统行业劳动力向现代行业的转移。因此，全面启动结构性工具对解决当前紧急的失业问题具有重大意义。
③优化微观经济外部环境
结构性政策工具的重要作用还在于，使处于萧条环境中的企业摆脱困境，实现跨行业跨部门的重组转换。当前中国国有大中型企业处于困境的原因种种，最主要的是大量国有企业是传统行业。因此运用结构性政策工具，支持、引导一部分国有企业大幅度调整行业和产品转换，尤其是支持国有企业从传统行业跨入新兴行业，将使很大一部分国有企业在产业结构升级中，在市场竞争中充分发挥技术优势资金优势，彻底摆脱困境。
④实现产业结构调整以及高级化目标
结构性工具最直接的作用，是通过国家干预，加快产业结构的调整和高级化的进程。市场经济中，市场机制如价格、利率、汇率等具有灵活调节产业结构的作用。但是其自发作用过程非常缓慢，而且以生产力的损失为代价。结构性政策工具产生于市场经济的种种范畴，反映了市场的经济规律，又代表政府的政策意图参与市场机制的作用过程，以此能极大加快产业结构调整的进程。
综上所述，中国全面启动与强化结构性政策工具是当务之急。
三、中国结构调节的理论和实践
经济改革以来，中国经济进入市场经济建设。宏观经济调节有一个不断探索逐步成熟的过程。总体上偏重于总量调控，并积累了一定经验。但结构调节相对薄弱，尤其是未转入真正的结构性政策工具调控阶段。
1.总量调控时期（1985—1987年）
1985年我国出现改革以来第一次通货膨胀，上年货币供应量增长率49.5%，当年物价上涨率8.8%，为反通货膨胀， 政府运用行政性紧缩政策，即规定了所有银行必须在指定限期内还清所有贷款的条例。固定和流动资金贷款“一刀切”政策，使许多企业被迫停止发放工资，停工和半停工，即将完工工程下马。1986年2月经济出现负增长。 虽然通货膨胀得到抑制，但严重影响了企业的正常生产。
针对总量政策带来的弊病，80年代后期我国理论界开展了结构分析和结构政策的研究。1987年邓英淘、罗小朋发表了《论总量分析和总量政策在中国经济实践中的局限性》一文（《经济研究》1987年第6 期），认为结构调节在中国宏观调控中已处于重要地位，总量调节已暴露出极大局限性，其重点观点是：
①经济改革以来财政为主体的投资体制已被打破，转向信用投资为主体，但对原有的近万亿元的投资结构比例进行调整，任务极为艰巨。
②我国经济经常性状态是有效供给不足，尤其是生产结构适应了不消费结构的变动，短缺和过剩并存，滞销和进口并存，结构性矛盾已上升为主要矛盾。
③总量政策加快了结构性失衡，扩张时不该上的也上，紧缩时不该砍掉的被砍掉。
文章发表后引起理论界较大反响，也引起政府部门的一定重视。在以后历次紧缩政策中，保护重点行业成为重要原则。
2.总量和结构调控相结合阶段（1989年—）
1988年中国又一次出现18.5%的高通货膨胀率，在1989年紧缩政策中，确保重点、明确紧缩政策防止一刀切，已成为政府十分关注的方面。政府三令五申保护瓶颈行业。有些工商银行分行将企业分类，对贷款分别采取必保、支持和停止的政策。
1993年中国出现改革以来第3次严重通货膨胀，物价上涨指数在6月达到17.8%。中央明确了调整资金投向、支持重点项目的方针，尤其对铁路、煤炭、电力、石化、建材等9个行业的重点建设予以保护。 由于结构性调整目标明确，在一定程度上减轻了紧缩政策带来的经济损失。
3.对中国结构调节理论与实践的评价
笔者认为，1987年是中国宏观经济调节的重要转折点。中国产业结构政策理论和实践均有重大突破。正如学术界所评价的，《总量分析总量调节的局限性》一文“正确提出了总量政策在中国的局限性，就问题的提出已取得相当大的突破，为我国宏观经济调控理论作出了贡献”。
此外本文对实践产生了重要影响。在盛行总量调控时期，该文及时提出结构性调控的必要性和深刻意义，击中了改革早期宏观调控不力的要害，为政策制定者提出了宏观管理的不足和新的方向。
当然文章也暴露了一定的缺陷，批评者认为，作者“自觉不自觉地把结构政策取代总量政策，把总量政策置于可有可无的地位。”
笔者以为，文章的主要局限不在于此，而是没有把结构性调节理论上升到经济政策学高度，没有提出调节产业结构的政策工具体系，而至今为止这仍是中国宏观调控的一大空白。因此，即使中国在改革的后阶段重视了结构性调节，仍然沿用了传统的控制信贷额度等行政手段，缺乏有针对性的财政金融等结构性工具，造成政策效应的错位，削弱了政策力度。尤其是，正在使用的政策工具凌乱、随意性强，至今未形成一套以产业结构调整为目标的、稳定有效的结构性政策工具体系，使得政府对产业结构调控处于被动状态，在指导大规模的产业结构转换、推动新技术革命方面显得力不从心。
四、全面启动强化财政金融政策结构性工具
中国应进入结构性调整的战略时期，当务之急尽快确立战略性产业，包括未开发产业：如高新技术产业、教育产业、绿化园林产业、环境治理产业（如垃圾焚烧设备等），以及需要加强的产业如基础设施公共工程、高附加值加工工业等等。
其次，尽快建立保护上述战略性产业的政策工具体系。结构性政策工具体系应由结构性的货币金融工具、财政工具以及有限的行政手段组成。根据中国的情况，结构性政策工具可分三类。
1.运用比较成熟的工具 如关税、进出口退税、进出口信用调节、财政补贴等，在结构调整中发挥了一定作用。
2.已建立但需要强化的政策工具
住宅与地产信用调节是调节房地产业的建设与买卖的金融政策工具，是解决高房价和低收入这一矛盾的重要工具。但我国购房贷款规模过小，1998年我国商业银行的住房贷款余额不到同期信贷总额1%， 而国外商业银行贷款总额中个人消费信贷一般占20—30%。
消费者信用调节是对不动产以外的耐用消费品等购买者从事信用活动的金融政策工具。但据调查，工商银行上海分行1998年贷款1400亿元，其中个人贷款仅占1%。
消费税作为一种选择性财政工具，可以引导消费，扩大消费市场。中国消费税使用并不广泛，但如汽车等某些消费税（含其他费用）过高已严重影响汽车的普及。如上海购买一辆桑塔那轿车的税费占销售价30.4%，必须大刀阔斧地砍去汽车消费税，才能推动中国的汽车业发展。
减免税在中国较早得到使用也很广泛，但主要用于扶贫解困和支持改革，并不是以鼓励企业使用新技术新设备，刺激消费为目标。因此需要尽快加大减免税对产业结构消费结构的调整力度。
3.尚未建立需要尽快启动的工具
中国需要建立大量结构性工具，其中包括调控证券市场的证券信用调节、资本管制下调节资本流量的托宾税等等，有待于深入探讨和研究。以下仅就急需启动的工具作一分析。
快速折旧
快速折旧是通过有弹性的折旧方法，（主要是缩短折旧年限）增加企业产品成本，减小税基让利，加快企业固定资产更新改造，推广新技术的财政政策工具。
在新技术革命时代，几乎所有的发达国家都采取了快速折旧这一财政工具，实现产业结构的优化高级化。如奥地利对用于环境保护方面的投资实行加速折旧，折旧率从60%上升到84%。瑞典规定企业按所有资产的帐面价值在33%的幅度内折旧：设备按购进价值5年内折旧完毕； 耐用年限少于三年的低值设备在一年内折旧完毕。1981年美国国会决定房屋建筑折旧期10年，机器设备5年，运输工具3年，对促进美国住宅业和技术进步起了极大作用。
中国至今尚未建立这一工具。中国的固定资产折旧年限过长，严重阻碍了新技术新设备的推广。以工业企业固定资产折旧为例，各类高于国外一倍以上，必须尽快启动快速折旧这项工具，加快技术更新步伐。（见下表）
工业企业固定资产折旧年限表（部分）
机械设备动力设备自动化设备运输设备
折旧年限(年) 10～14 11～188～126～12
生产用房非生产用房
折旧年限(年) 30～40
35～45
资料来源：财政部关于工业企业固定资产折旧规定。
政府采购：
政府采购指各级政府为满足日常政务活动或为公共服务需要，在财政监督下，以法定形式、方法、程序。从市场购买商品和劳务的行为。
政府采购作为财政政策工具，首先能够灵活调节产业结构。政府用优惠价格大批量购入符合产业结构政策的产品，如国家战略性行业或国民经济需要的产品如农产品等，以鼓励支持某行业的发展，用终止某产品采购的操作限制某一行业发展。美国为扶植飞机制造、电讯等特大型电器设备、电子、土木工程等，除采用优惠贷款外，就是大力采用了政府采购这一政策工具，使这些部门得以迅速发展并推动了整个国民经济的增长。
其次政府采购还是现代国家反经济周期，实现充分就业目标的重要政策工具。美国国家采购规模在1980年高达5347亿美元，占当年美国国民生产总值的20.3%，超过当年全国出口总额57.4%，而地方政府的国家采购在大部分年代均超过联邦政府采购。（注：财政部财科研究所主编：《外国经济杠杆运用与我国经济体制改革》第94页，东北财政大学出版社1986年9月。）多数国家也要占10%左右。在每次危机中， 美国的国家采购要比正常年份高出30%以上。70年代以来直接由于国家采购而就业的人数占美国总就业人数的10%左右。就业岗位集中于飞机、导弹制造业、电子器材等。（注：美国〈总统关于人力的报告〉第154页4月。）
政府采购制在中国由来已久， 近期中国政府向亚太经合组织承诺2020年和成员国对等开放政府采购市场，说明中国政府采购制进一步按国际通行的方法运行。但就其职能主要停留于政府部门自身消费需要，并未扩展到对宏观经济的调节，因此不能说已建立了真正意义上的政府采购政策工具。有必要尽快建立这一工具推动高科技术产业以及重要传统行业如农业等发展，并以此解决当前中国紧急的就业问题和经济减退趋势。
中小企业信用调节
中央银行对中小企业实行特殊利率政策，贷款担保政策等，以此鼓励中小企业发展的金融政策工具。
中小企业在经济发展中具有特殊的作用，它们不仅是新发明新技术的先锋、还具有吸纳多层次就业人员、灵活调整产业结构等多项功能。但研究表明中国近几年经济下降的重要原因是，以乡镇企业为主的中小企业大量倒闭。1998年全社会固定资产投资增长14.1%，国有单位增长19.5%，民间单位增长7—8%，其中集体单位（以中小企业为主）反而下降3.5%。因此大力扶植中小企业， 并实行相应的保护政策极为必要。
我国政府于1998年起正式要求银行业扩大对中小企业贷款，上海、北京等地成立了贷款担保基金。不少银行内部成立了中小企业部等。城市合作银行建立后，明确了此类银行的服务对象为中小企业。但资料表明当年中小企业贷款不是增加反而减少。
中国人民银行曾经在1998年10月31日对中小企业制定特殊政策，即扩大贷款利率上浮幅度，从10%提高到20%，下浮10%不变。可见不是鼓励金融机构扩大对中小企业贷款政策，而是加强了控制。这一事实表明，中国的中央银行一级中小企业信用调节工具尚未正式建立起来，需要尽快启动并加大政策力度。
社会保障、福利费
失业养老保险等社会保障税费等是收入结构调节工具，也是重要的反萧条工具。瑞典的社会保障费占国民生产总值23%。当前提高社会保障费用可以直接刺激消费，又进一步推动生产。此外一次性公积金补助在当前能起到直接推动住宅消费刺激住宅业发展作用。
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