监督、民主、法治：政风建设的制度创新，本文主要内容关键词为：法治论文,制度创新论文,民主论文,政风论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强和改善政府作风建设，是新时期党执政合法性原则的内在要求。中国共产党的执政地 位是在中国现代历史和当代历史中形成的，具有无可辩驳的客观必然性和主观合理性。但是 ，当前政府作风存在着一些问题，特别是以权谋私、贪污腐化，严重影响到党和政府的威信 ，削弱了党和政府的号召力、凝聚力和战斗力，已经到了非整饬不可的地步。
党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》指出，加强 和改进党的作风建设的指导思想和总体要求之一是“推进制度建设”。作风是制度的外在形 态和表象。制度比作风更接近本质。政府的作风建设必须以管理制度的改革为基础。我们党 在新世纪要全面完成三大任务，就必须贯彻江泽民同志“三个代表”重要思想，坚持管理制 度创新，促进政风建设。
监督、民主和法治，是制度创新的基本准则。这些准则是党执政合法性的基础，也是政风 建设的基础。以监督获得廉政，赢得民心，取得执政合法性的制度可能和技术支持。以民主 获得民治，实现公共管理合法性的现实形态和政治支持。法治是民主和监督的根本保障。 以法治为治国的基本方略，政府的活动和公共管理在宪法和法律范围内“行其政事”，实现 国家的长治久安。
一、监督是廉洁作风的制度创新
廉洁是政府及其工作人员必须做到的起码要求，是检验管理人员具备不具备党和人民所要 求的素质的一个基本方面，也是衡量领导干部领导能力和执政水平的首要标志。从总体上、 主流上看，一个政府如果腐败了，其合法性基础也就不存在了。著名德国学者、欧洲新马克 思主义主要代表人物尤尔根·哈贝马斯认为，“合法性是指一种政治秩序被认可的价值。” [1]政府机关加强内部自身管理，是有效实施对其所管理的各项事业的前提。从严治政必先 从严治吏，首先就是要加强廉政建设。
然而腐败是与公共权力共生的现象，能否清除，在于有没有一套严格的制度和有效的措施 来 抑制乃至消除腐败现象，而关键就在于能否对权力实现有效的监督。
监督之于廉洁，有四层意义和作用，即四大功能：教育防范；发现问题；制止违法；控制 权力。所谓教育防范功能，是指在建立了有效的监督体系和制度的情况下，对公共管理者有 一种无形的威慑和警示作用，这是无声的教育。所谓发现问题功能和制止违法功能，是指一 旦出现腐败现象，监督体系和制度就会立即启动，追查其问题的性质、程度和后果，纠正违 法违纪问题。控制权力功能是从总体上说的，监督体系和制度具有把公权控制在法律允许的 范围内的功能。
治理腐败有三条路径：一是严格按照法律和纪律的规定，纠正违法违纪用权，特别是追查 和惩处腐败分子。二是严格制约行政权力，减少公共权力的管辖范围和管辖力度，把应该属 于社会、企业和公民的管理权限，从政府职能中剥离出去。三是严格实行对公共权力的监督 ，控制公共权力产生、运作和消失的全过程。
减少和制约公共权力，建立必要的法律和制度，这是从滋生腐败的源头上进行反腐败斗争 ，相对于单纯的查处惩治而言，这是治本之策。但是，相对于监督，它又只是治标之策。因 为减少公共权力并不能使腐败完全失去土壤。只有实现了反腐败斗争从侧重查处惩治向制约 权力的转变后，再向依靠监督的第二次转变，这样才能使腐败真的无处藏身。
中国共产党历来十分重视监督。早在土地革命时期，党就在中央苏区建立了专门的监督机 构——工农监察委员会。在抗日战争时期，注意发挥由社会各界人士组成的参议会的监督职 能，规定参议会有权监督和弹劾边区政府、司法机关的公务人员。建国之初，不仅专门设立 了负责监察的机构，而且充分发挥民主党派对中共和政府的“相互监督”作用；不仅在党 内和政府工作中注意倾听不同意见，开展批评与自我批评，而且部分沿袭了解放区的做法， 在政府中起用了相当数量的原国民政府的工作人员。时任中共中央总书记的邓小平就曾经引 用毛主席的话，“要唱对台戏，唱对台戏比单干好”来说明监督的重要性。邓小平说：“我 们党是执政党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位……如果我们不受监督，不注意扩 大党和国家的民主生活，就一定会脱离群众，犯大错误。”[2]
邓小平设计的监督架构分为三重。他说：“所谓监督来自三个方面。第一，是党的监督。 ”[3]“党必须认真系统地研究国家机关工作的情况和问题，以便于对国家工作提出正确的 、切实的和具体的主张或者根据实践及时地修正自己的主张，并且对于国家机关工作进行经 常的监督。”[4]“第二，是群众的监督。要扩大群众对党的监督，对党员的监督。”“第 三，是民主党派和无党派人士的监督。”[5]
实行改革开放以来，邓小平对监督问题又有了新的认知，更强调来自人民群众的监督。他 说：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化 ，经过批评教育而不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免……对各级 干部的职权范围和政治、生活待遇，要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[6]
中国实行改革开放的20年，也是同腐败现象斗争、不断取得经验、逐步健全机制的20年。2 0世纪80年代，反对腐败斗争主要是打击经济领域里各级领导干部的违法犯罪活动，把着力 点放在查处案件、惩治违纪违法上。党的十四大（1992年）以来，中央一方面继续加大查处案 件 、惩治腐败分子的力度，保持打击腐败分子的声势，同时开始重视从腐败产生的源头上进行 治理，即从一般的查处案件深入到铲除滋生腐败的制度性温床。如党政机关、军队与所办经 济实体脱钩，执法机关实行财务收支两条线，加强财务审计监督，严厉打击走私，改革行政 审批制度、清理和压缩行政审批事项等重大决策，切断权力与利益的纽带，腐败现象蔓延的 势头有所遏制，反腐败工作取得了一定的成绩。深入开展反腐败的工作，一方面要继续研究 从制度上铲除腐败滋生的土壤，另一方面要制定有效措施，加强对权力部门及其要员的监督 。为什么运动员在球场上不敢轻易犯规，犯规后能较快发现，一是有专职裁判，二是有一套 “盯人”办法。政府工作人员也可以引进类似的监督措施。行政领导、各单位廉政建设第一 责任人，要紧紧盯住管辖范围内的干部，特别是直接管理的下一级官员。对每一个有实权的 人，都要有专人“盯住”。有效的廉政管理措施和严密的监督制度，是反腐败的两个拳头， 缺一不可。
二、民主是良好作风的制度创新
当前，公共行政改革的一个越来越明显趋势，就是行政管理体制正在发生结构性转换。即 适应于工业文明的科层制组织结构，正在向后科层制结构转变，并逐步向一种新的管理模式 过 渡。这种新管理模式的组织结构不是“金字塔型”的，而是“扁平型”的组织结构，甚至是 趋向于“平面型”的组织结构。其特征是权力的重心下移、公民自治、管理民主化等。传 统意义上政府的领导权威、对下统御、集中管理、规制完备等概念，正在让位于自我管理、 对下服务、分散决策、反馈灵敏等概念。这就是最近十多年以来许多学者提出的“良好的治 理”的理念。治理理论的实质和核心，就是追求高效率高质量地服务民众。而管理民主化， 是实现良好治理的根本。没有民主，就没有现代意义上的治理。
有的同志认为，政治民主化是我们的目标，行政管理民主化却未必有理论根据。其实，行 政管理是政治的延伸，两者既有区别更有联系，政治民主化必然要求行政管理民主化。
邓小平指出，政治体制改革的“第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性 ……实现管理的民主化。各方面都要解决这个问题。”[7]这里的“各方面”当然包括行政 管理。
从另一个角度看，我们的经济体制改革是按照市场化取向实施的。市场经济就是价值规律 起主导作用的经济。价值规律的核心是平等竞争，等价交换。这也就是经济生活里的民主。 马克思主义的基本原理告诉我们，市场经济是天生的平等派。这种经济领域中的要求，必然 反映到上层建筑里来。在行政管理中，要贯彻以经济建设为中心，就必须适应社会主义市场 经济的发展要求，积极建设政府民主管理新体制。因此，行政管理民主化是政治民主化和经 济民主化双向作用、双重推动的结果，反过来，行政管理民主化也对建设民主政治和规范的 市场经济秩序有着积极的影响。
邓小平关于民主化的思想，有着极其深刻而丰富的内涵，我们应当进一步挖掘和理解。首 先，他是从战略的高度出发的。他说：“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们 传统的制度。坚持这个传统制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们 党和国家命运的事情。”[8]其次，邓小平对于管理民主化的认识，是从制度的基点定位的 。他坚持要使民主制度化、法制化。要从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理 的民主化、整个社会生活的民主化。第三，邓小平对于管理民主化的认识，是从整体的意义 上展开的。他设计了民主化的领导体制、民主化的决策体制、民主化的执行体制和民主化的 思想作风，这里任何部分都是不可或缺的，而所有部分相加又大于它们之和。第四，邓小平 对于管理民主化的认识，是从操作的层面提出的。仅仅在《党和国家领导制度的改革》一文 中，他就针对当时管理体制中存在的缺乏民主、法制、效率等问题，提出了33项具体的改革 措施（据笔者不完全统计）[9]，这些措施都具有较强的可操作性，只要我们抓住、抓紧、抓 实，就能够使我们的民主化进程不断得到推进。回过头来看，20多年来，邓小平提出的这些 改革措施已经转化为党和国家的政策法律，在全国范围内较全面地、经常化制度化地得到落 实的有19项，部分落实的有11项。尚未转化为党和国家的政策、法律，或只是作为试点的还 有3项，这3项是：干部正常的淘汰制度，弹劾制度和罢免制度。
民主管理涉及到多方面的制度，其中最重要的是民主集中制。民主集中制的基础是民主， 集中是在广泛而扎实的民主之上的结果。把民主集中制原则贯彻到政府管理之中，是中国共 产党把政党建设的历史经验运用于公共管理的创举。政府工作坚持民主集中制，首先是领 导班子建设、重大问题决策中必须实行民主集中制，形成一把手与班子其他成员和谐健康的 工作氛围，遇事商量、集思广益的组织机制；第二是上下级之间、领导与被领导之间必须实 行民主集中制，上级领导要经常听取下级和群众的意见，下级必须服从上级，各级人民政府 服从中央政府，要坚决纠正有令不行、有禁不止、推一推动一动、不推不动甚至推了也不动 等现象；第三是具体管理工作也要实行民主集中制，政府及其部门与行政相对人之间的关系 同 样适用民主集中制，即发扬行政民主，实现严格管理，建立社会主义市场经济条件下的 公共管理秩序。近年来许多地方和部门实行的政务公开制、行政公示制、行政听证制、服务 承诺制、行政合同制、政府集中采购制、工程监理制、专家咨询制等现代公共行政制度，其 实质都是公共管理民主集中制，这有利于实现行政决策和行政管理的科学化、民主化。
特别值得一提的是正在从基层向高层逐步推行的政务公开制，这是一项更具有治本意义的 制 度，是各项廉政措施、管理制度的基础，是行政管理现代化的重要标志。列宁曾经指出，只 有当群众知道一切，能够判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。他在论述苏 维 埃政权体系时说，这个政权对大家都公开，它当着群众的面办理一切事情，群众很容易接近 它。
行政管理愈是公开，广泛接受群众监督，吸引公民参与管理，就愈有利于集中各种意见， 形成符合广大人民群众根本利益的正确决策，并有利于这种正确决策的有效实施，使我们少 走 弯路。正如世界银行首席经济学家斯蒂格利茨所言，公开性和参与性的最大优势就是能够 抵消潜在的成本。可见民主集中制也是最符合经济规律的制度，行政管理民主化是政府组织 结构功能合理化的必然选择，也是有中国特色的社会主义行政管理需要“讲政治”的重要内 容 。
在现代发达国家的行政管理实践中，事实上也或多或少地实行着行政管理民主化，使这些 国家的政局比以往稳定，经济增长期得到延长。美国著名行政学家文森特·奥斯特罗姆在 《美国公共行政的思想危机》一书中提出，近几十年来，行政管理出现许多危机现象，其制 度原因就是传统的官僚制度要向民主行政制度转变。奥斯特罗姆指出这一转变是公共管理领 域“哥白尼式”的革命，是行政学理论“范式”的转换。奥斯特罗姆是这样论述实行民主制 行政的必要性的：（一）民主行政通过权力的分散和有效的监督而达到遏制腐败的目的；（二） 民主行政是民主政治的延伸；（三）提供公共服务的机构，不限于政府一家，行政民主有利于 这些提供公共服务和公共物品的机构通过互利性的协议、适当引入竞争机制等手段，更好地 为公众服务；（四）在行政机构内部，传统的单中心决策体制会造成公务员只对上负责，而对 公众要求的漠视，对社会回应性能力降低；（五）行政民主制可以提高行政效率，使得办同样 的事花费最少的时间、精力和资源；（六）政府权力的多元化可以使权益受侵犯的人群有机会 行 使否决权，这对于在变化迅速的条件下，维护社会稳定，十分必要。[10]
行政管理民主化已经成为世界的潮流。国外盛行的新公共管理理论是行政管理学的新发展 。新公共管理是把历史上优良的民主传统与现代公共管理理念有机结合起来，其核心问题就 是民主化。这一理论对于我们建设有中国特色的行政管理有一定的借鉴意义。实行行政管理 民 主化也是社会主义运动在进入信息社会后的一次历史机遇。
三、法治是效率和公平作风的制度创新
政府决策与行政管理，追求效率和公平的统一。实现法治化，可以有效地促进管理的效率 和公平。这主要是通过法制所固有的优良品格体现出来的。这些品格是：
——依据性。管理必须有章可循，不可凭长官意志行事。实现行政管理的法治化就克服了 人为因素的不确定性和主观随意性。
——程序性。程序是法的精髓。行政管理在法律法规的范围内活动，就是按照程序办事， 这就克服了决策和管理的随机性，提高了决策和管理成功的概率。
——规范性。公权在通常情况下必然呈现无限扩张的特性。只有靠法的规范才能限制权力 的扩张性，克服滥用职权、以权谋私等现象。
——可控制性。法具有公共性、公认性、强制性等特点，利用这些优势，可以对管理行为 进行有效控制，防止管理者的失控，克服公共组织内部的“无政府状态”和“内部署人控制 ”等现象。
——可重复性。管理活动是常态与非常态交替出现的过程。在常态情况下，管理的规律性 凸显出来。管理者掌握了法律法规，就是掌握了对可重复事件的处理方法。这样可以避免重 复 犯错误，降低管理成本。
——可持续性。可持续发展是现代社会发展的最高境界。行政管理也应该与其他社会发展 战略同步，按照法律的精神，树立全局意识、环保意识、未来意识，克服急功近利的短期行 为。
依法施政，实现行政管理法治化，不仅是针对管理行为的，也是针对管理制度的，而且应 该包括监督措施和民主管理的相关制度。符合现代管理要求的制度，能用法律形式固定下来 的都要尽量纳入法制管理的范围。这既是强化管理、巩固管理和改革成果的内在要求和重要 内容，也是依法治国的客观需要。
我国的行政管理法治化道路任重道远，不可能一蹴而就。但应当抓住政府机构改革、转变 职能、政企分开、政社分开（政府职能与社会团体、社会中介组织职能分开）这个契机，大力 推进行政管理法治化进程。当前急需的是在监督、机构编制、行政许可和行政程序等方面的 立法。《廉政法》、《监督法》作为基本的法律要尽快出台，如条件尚不成熟，可先搞单项 法规，与其仓促通过一个失之较粗的法律，不如一个一个制定可操作性强的具体规定。《国 务 院组织法》需要修改完善，对国务院组成部门和其他机构的设置也要法定化。地方政府组织 的立法要从地方国家机关组织法中独立出来，以便突出其自身特点。编制立法过去搞过一 个比较原则的《国务院行政机构编制管理条例》，要在此基础上，加以细化，并上升为法律 。《公务员暂行条例》也应当经过修改完善，上升为法律。行政程序、行政审批是立法中的 薄弱环节，要配合整顿和治理市场经济秩序的工作，加快清理行政审批事项，制定有关法律 法规，如《行政许可法》，规范政府审批权限的设置、审批程序和审批行为。
要在单项立法的基础上，积累经验，形成有中国特色的行政法典。没有比较完备的与行政 组织、行政活动、行政人员相关的一整套法律体系，就没有与社会主义市场经济发展要求相 适应的行政管理体制。而没有廉洁、高效、协调、规范的行政管理体制，社会主义市场经济 体制也是不完善的。
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