保障房须广覆盖，本文主要内容关键词为：房须广论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
未来五年，“保障房”与“商品房”的比例，乃是决定住宅政策取向的重大战略问题。
按照“十二五”3600万套保障房计划，目标覆盖率是20%。这也意味着，其余80%的城市住房需求，大部分要靠市场解决。这一比例的确定，是基于一种流行的看法，认为政府只应负责收入最低阶层的住房，而把尽可能多的需求，交给市场解决。但恰是这一比例，可能埋下分配不公的隐患。
保障房意味着巨量社会财富的转移，一些国家和地区的经验表明，如果分配不公，其危险性甚至比完全没有保障房更大。
高覆盖率是公平分配前提
利比亚危机爆发前，人均GDP达1.2万美元，是北非最稳定的国家。2007年，卡扎菲政府提出一项惠民政策，建设10万套保障房。这本来是好事，却在分配上出了问题。由于东部和西部数量分配不均，班加西周边部落极为不满。
骚乱最先出现在班加西周围的几个项目。据参加利比亚保障房建设的中国水电建设集团王文林先生描述：“项目还没有完全建完，当地居民就直接到工地上住在房子里面，然后在房子上写上自己名字。后来的人一看没有房子了，等前面的人一走，就把他们名字涂掉，把自己的牌子挂上去。”
在突尼斯、埃及社会动荡影响下，局部骚乱迅速演变为全国暴乱，暴乱的策源地正是班加西。“好事”办成了这样的结果，大概是当初想“为民办实事”的卡扎菲始料不及的。利比亚的教训表明，分配问题解决不好，保障房建设不仅不会带来稳定，相反会更加放大和激化社会既有矛盾。
住房分配公平与否，取决于被排除在住房供给制度之外的消费者有多少。假设有一个由收入连续不同的100个消费者组成的社会，政府只保障其中收入最低的20个人的住房。此时，商品房房价越高，对制度不满的人就越多。
如果商品房市场价格是社会中收入第20高的消费者可以负担的最高价格，被排除在住房供给体系之外的“夹心层”就有60人。如果房价升高到只有收入前10位的消费者可以负担，对住房制度不满的“夹心层”，就会攀升到70人。
为了减少社会的不满，政府的本能反应就是出手打压市场房价。因为市场价格越低，被排除在制度之外的“夹心层”就越小。但问题是，人为压低住房价格，必然导致供给规模的大幅萎缩。计划经济时代，房价虽然很低，但供应却极为短缺，分配模式也更加不公平。
因此，唯一的办法就是提高保障房的覆盖率。还是上面的例子，假如商品房价格还是只有收入第20高的消费者可以负担，保障率从20人提高到30人，对分配制度不满的人就会降为50人。覆盖率越高，不满的人就越少。
“公平”是一种集体感受。公共产品能否令社会“感到”公平，主要取决于受益面大小，而与收入多寡无关。
新加坡组屋覆盖率高达87%。说87%的新加坡居民属于低收入，肯定不合情理。但可以肯定的是，除非达到这样的比例，整个社会对住宅政策的不满，就会不同程度地存在。新加坡模式成功的秘诀，就在于高覆盖率。非如此，就不可能让社会大部分人“感到”公平。
利比亚的教训则从反面证明，低覆盖率导致的不公平感，并不会像人们通常认为的那样“总比没有好”，而是会触发比“没有”更大的社会不稳定。
保障房的合理覆盖率与商品房价格密切相关。商品房价格越高，负担得起的人越少，保障房的覆盖率就应当越高。1998年房改后，大部分住房需求被推向市场。但由于那时经济适用房与商品房之间的价格差别不大，“夹心层”人数很少，所以社会的不公平感并不强烈。
随着近年商品房价格急剧上升，既无法纳入保障，又难以进入市场的消费人群急增。对住宅政策的不满情绪随之而生。特别危险的是，由于覆盖率低，现在的保障房已经出现向国有企事业单位、机关、学校定向配置的趋势。在高房价导致有产者财富急剧增加的今天，这一回归房改前分配模式的“逆向改革”，极易成为点燃社会不满的导火索。
因此，保障房建设一旦开始，就必须一鼓作气，实现高比率的全社会覆盖。否则，就可能积蓄更多的不满。
重新思考住房政策
很多人把“保障”等同于“计划”，把任何政府主导的供给，都视作“计划”对“市场”的干预。这一观点是基于陈腐的经济学理论。
新加坡的实践表明，保障房制度设计得好，同样可以是“市场”的。只要通过产权设计(户型、人均面积、购房资格等)把两个市场分开，住房就可以像邮票那样，分为“投资”(集邮)和“消费”(寄信)两个独立的市场区。我们现在的政策，相当于用打压“投资品”市场价格的办法，来满足“消费品”市场的需求——即使理论上可能，代价也将极其巨大。
如果说1998年房改前“低住房价格+高保障率”，是以供给不足为代价的低效率组合，那么，现在的“高商品价格+低保障率”，就是一种易发社会不满的高风险组合。只有“高商品房价+高覆盖率”模式，才能在保持市场充分供给的同时，减少巨大的社会风险。
任何住房政策都不会同时满足不同的利益诉求。所谓“好”的政策，乃是能满足“社会主流”需求的政策。因此，“主流需求”的形成至关重要。
中国香港就是一个实例。由于大陆购房者涌入，2009年和2010年，香港平均房价分别飙升了30%和24%。针对高房价，港澳办公室主任王光亚警告：“住房既是社会问题也是经济问题，若处理不当将演变为政治问题。”他建议：“政府应当出台更多措施解决公众住房问题，尤其是社会弱势群体的住房问题。”
但香港政府制定政策却面临两难：政府若要稳定楼价，就必须增加居屋供应，启动公屋廉价平卖；但如果由此引发房价下跌，又会影响大约六成自主置业居民的资产价值，引发更大的社会不满。“九七”回归后，香港楼市的跌宕起伏表明，在一个构成错位的住房市场下，不可能有“公平的”公共政策。
要避免香港式的“两难”，正确做法是，放开收入最高的20%-30%“投资型”市场(如同集邮市场)。然后，将其余70%-80%的住房需求，纳入住房保障制度，实现新加坡式的广覆盖。唯此，才可能形成“主流”需求，政府才有可能制定出社会感觉最“公平”的政策。
“先租后售”减负公共财政
比率改变，意味着战略的改变。提高保障房覆盖率的最大障碍就是融资。
按照计划，未来五年要建设城镇保障性住房3600万套。假设每套60平方米，每平方米成本(土地加建安)4000元计，3600万套至少需要8.6万亿元投资。在地方政府积累债务已超10万亿元的今天，强力为之，很可能引发严重的政府债务危机。
况且，即使3600万套任务可以完成，覆盖率也只有20%。香港目前覆盖率达到34%，社会依然不满。要达到新加坡那样的保障水平，“十二五”提出的建设规模即使翻倍，也远远不够。显然，无论地方财政还是中央财政，都无法负担保障性住房所需的巨额资金。唯一的途径，就是市场融资。
凡是以“租”为主的保障房模式，都因无法回收成本，而不能在市场上融资。在现有保障房模式中，唯有以“售”为主的经济适用房可以通过市场融资。但经济适用房模式的一个重大缺陷，就是无法实现广覆盖。除非大幅降低价格门槛，保障房就只能惠及特定人群。
笔者建议，通过“先租后售”，将看似难以攀爬的大厦，分解为一个个容易跨越的台阶，使得只要在城市拥有稳定职业的人，都负担得起。举例而言：假设50平方米保障房的全成本是20万元。一个打工者租房支出大约500元/月，夫妻两人每年就是1.2万元，10年就是12万元，15年就是18万元。届时只需补上差额，就可获得完整产权。
这个假设的例子里，各地的具体数字可能不同，但理论上讲，只要还款年限足够长，辅之以政府补助和公积金(利息和物业费)，即使从事收入最低的职业，夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。
目前普遍的观点认为，保障性住房应当以租为主，只有“租”，才能保证有限的房源不流失，才能保证分配的公平，才能同商品房市场区隔。殊不知，正是因为“租”，极大地限制了市场融资的可能，迫使保障房必须依赖公共财政有限的资源。以租为主的保障制度，在1998年房改前，曾经试验过数十年，结果并不成功。
“先租后售”模式的本质，就是将劳动力未来的收益资本化。只要保障房成本是可收回的，政府就可以完全通过市场为保障房融资而无须依赖公共财政。
融资模式创新
一个可行的融资途径，就是以保障房为抵押发债，像美国“两房”那样，将保障房的成本证券化。
2010年，中国的储蓄余额相当于同期GDP的180%。2009年12月末，银行存差已达19.8万亿元(且其规模还在进一步扩大)。仅仅因为准备金而冻结的资金就高达5万亿元。如此充足的流动性，即使没有外资流入，也足以保证大规模、低成本融资。
也许有人担心这一模式会导致“两房”式的次贷危机。其实，美国“两房”之所以出问题，关键在于其贷款是以住宅的“市场价”作为抵押，居住面积与个人收入(信用)无关。一旦市场价格下跌，极易出现大规模违约。华尔街为了对冲这一风险而设计的衍生金融工具，远远超出“两房”本身的贷款，从而成倍地放大了次贷违约的后果。
而“先租后售”模式则是以住宅的“成本价”作为抵押，与市场价格的起伏基本无关。此外，套型面积有上限，并同基本就业挂钩。由于10年-15年后可以进入商品房市场流通，只要届时商品房的市场价格不跌过现在的建设成本(已被提前锁定)，就几乎没有风险(自然无需任何避险金融工具)。对于人民币资产而言，保障房债，要远比“两房”债，甚至美国国债更可靠。
这样做可以大量回笼流动性，抑制通胀。保障房大规模的融资需求，不仅可以吸收过剩流动性，还创造了一个大而深的国内债券市场，为社保、养老等规模大、厌恶风险的资本，提供了一个比储蓄收益更高、比股票更安全、比贵金属流动性更好的资金池。安全的债券市场，可以稀释银行的泡沫资产。
这也有助于我们打造强大的国内金融市场，在新加坡和中国香港从普通的商业城市崛起为区域金融中心的过程中，住房融资皆扮演了极为重要的角色。
所谓金融，并非仅仅是政府、企业等机构的融资，同时也包括所有“个人/家庭”的融资。每一个“个人/家庭”，好比无数微型企业，社会的各种保险和福利可以借助住宅这个平台，注入社会的每一个细胞。设计良好的住宅金融，可以帮助购房者对冲通货膨胀和生命周期带来的风险，从而极大地提高个人资产的配置效率。在这样的制度下，只要控制了住房及其衍生福利，就可以控制每个家庭的社会行为，社会的组织化程度和可控程度就会有质的提高。新加坡的公积金制度，就是一个成功的典范。
更重要的是，此举相当于政府担保，帮助低收入居民以信用消费方式购买住房。有信用生产，无信用消费，乃是中国“投资—消费”失衡的根本原因。保障房消费(包括间接拉动的购房者对装修、家电、家具等的需求)可以极大地扩大内需，有力地推动增长方式的转变。
商品房市场，应当从价格控制，转向数量控制。就短期而言，大规模压缩商品房住宅供地规模，将有助于防止楼市崩盘——只要地价不跌，以土地作为担保的地方政府债务就是可靠的；还可以防止出现纯以投资为目的的“空房”“鬼城”，减少土地资源与实际需求的错配；同时，防止保障房变为低收入者标签，避免低收入者集聚所带来的贫富分异。
更广义的财富分配模式
不久前，美国《福布斯》杂志推出的榜单显示，中国内地的“税负痛苦指数”再次位居全球第二。尽管这一结论颇具争议，但今年前八个月，全国财政收入同比增长30.9%的消息，使社会财富再分配的问题，又一次成为社会关注的焦点。
对发达国家而言，一个简单的办法就是减税。但在中国独特的税收模式下，这一办法却难以施行。由于政府的大部分税收都是来自间接税(如2010年，直接税只占26%，其中基于个人的税赋只有6.6%)。这就意味着，大规模减税，未必会显著提高社会大部分阶层(特别是缴税较少的低收入者)的收入。由于间接税与高收入者关系更密切，直接减税的结果，反而会进一步拉开社会的贫富差距。
一个自然的推论，就是必须对现行的税收制度进行革命性的改革——从依靠间接税为主，转变为依靠直接税(个人所得税、财产税、遗产税)为主。且不说这一改革的政治条件是否成熟，仅仅是巨大的交易成本(统计困难、纳税人的抗拒)，就足以使这一改革的效果难以逆料。退一步讲，就算现在开始改革，如此彻底的税制的转换，也必定是一个长期渐进的过程。
在目前的税制下，与其盯住政府收入，还不如改善政府支出。现实可行的途径，不是依赖于说易行难的税制改革，而是维持高税收的同时，通过集体消费(公共服务)的途径，加大财富返还力度。
在缺少财产税的制度下，政府公共产品(治安、公园、道路、学校等基础设施)的投入，必然会带来城市不动产的升值。只要不动产的分配是公平的，社会财富就可以通过不动产价值的提高，公平地转移给整个社会。政府投入越多，公共服务水平越高，不动产升值就会越快，向居民转移的财富也就越多。显然，以“租”为主的住房保障制度，无法起到财富再分配的作用。
按这一路径，就无需仿效已在西方福利国家破产的、依赖直接税调节财富再分配的税收模式(1999年，美国直接税占总税收的83.6%)。我们只需建立公平的保障房分配制度，并适当调整中央政府和地方政府之间税收的比例，就可以把快速增长的财富，通过基础设施和公共服务改进，重新返还给整个社会。
住宅对社会稳定之所以如此重要，是因为住宅作为一种特殊商品，除满足居住需求，还载负着社会财富再分配的巨大功能。1998年房改以来，社会通过不动产升值再分配的社会财富，要远远大于任何其他方式再分配的社会财富。有没有不动产，不仅决定一个人当下的社会地位，而且影响着他未来的社会地位。不能公平分配保障房，也就不能公平分配社会新增财富，为稳定社会而设计的保障房制度，就可能成为覆舟之水。
中国的城市化正在进入关键时期。城市居民接近总人口的一半。高房价急剧放大了有产者和无产者之间的利益冲突。这种冲突集中反映在新增城市人口(特别是暂住城市人口)的住房需求上。
在全球经济面临极端不稳定的今天，中国经济必须要快速越过这段最危险的水域。为此，就必须调整保障房的战略目标，尽快使拥有城市不动产的人口，短期内大比例地超过没有城市不动产的人口。唯如此，保障性住宅才能成为维系社会稳定的载舟之水。