对人民银行分支机构设置问题的重新认识，本文主要内容关键词为：人民银行论文,分支论文,机构设置论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、《人行法》未明确人民银行分支机构分布的具体原则。《人行
法》第二章第十六条规定“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支
机构，作为中国人民银行的派出机构”。这项条款既未规定人民银行分
支机构按行政区域设置，也未明确按经济区划设置。但这并不影响从理
论上继续探讨中国人民银行分支机构设置问题的必要性和现实性。
（一）《人行法》对人行分支机构分布所以不作明确规定，不是法
律制订的疏漏，而是有深刻原因的。对此，权威机构如是说：“本法规
定，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，既顾及到分支机
构的现行体制，有利于中央银行货币政策同地方政府经济活动相配合，
又考虑到改革发展的方向，具有一定的前瞻性，为中国人民银行的分支
机构完全独立于地方政府，为今后的人民银行机构改革做好法律的准备
。”如此看来，这条法律规定确是煞费苦心的。但是，这条规定的模糊
表达，也会产生和引发某些问题，一是法律条文表述应是清晰明了的，
这种既不反映现实状况又不规范改革方向的规定是对法律地位疑难问题
的刻意回避，必然影响《人行法》的严肃性与权威性。二是加深了对人
民银行分支机构的模糊认识，使基层央行对撤并或留存的臆猜心理加重
，人心波动起伏，《人行法》不能明确他们何去何从，其在执行《人行
法》发挥中央银行职能作用的能动性、积极性和长远观念又何从而来呢
（二）作为“千呼万唤始出来”的中央银行法，为什么对中央银行
分支机构分布进行这样的规定呢？普遍认为其根本原因是现行的按行政
区划设置人民银行分支机构存在着弊端，不利于中央银行职能的行使、
货币政策目标顺利实现。对此，权威机构如是说“由于地方政府肩负着
组织管理经济的重担，当中国人民银行紧缩银根的货币政策与扩大生产
规模、追求增长速度的硬性指标发生冲突时，地方政府往往干预银行，
命令银行提供贷款，造成银行对货币信贷供应失控的被动局面”。实际
情况也是如此。但是，形成“被动局面”的主要原因并不是中央银行分
支机构的分布失误——按行政区划设置的弊端，而是其它因素。因此这
种不及矛盾的主要方面而抓住次要方面不放的舍本求末之法，不能治理
根源，改革难免多走弯路。
二、人民银行分支机构设置问题不是造成银行对货币信贷
供应失控的主要原因。真正原因在于：（一）人民银行分支机构按行政
区划设置的同时，产生了地方政府行政干预现象，这一问题在于传统的
银行信贷资金管理体制存在的弊端。
在1979年以前的金融“大一统”的体制下，我国银行的信贷资金实
行供给制，“存款向上交，贷款分指标，缺钱向上要”，无偿使用资金
。货币信贷资金分配原则、顺序和数量的确定，在很大程度上取决于人
民银行包括其分支机构的决策行为。因此地方政府千方百计地向人民银
行分支机构施加压力，争取得到更多更优惠的资金。人民银行分支机构
也和其它部门一样都吃国家的“大锅饭”，反干预活动既无动力也无压
力。1979年以后，我国信贷资金实行计划差额包干，“统一计划，分级
管理，存贷挂钩，差额控制”，虽然在一定程度上改变了资金供给制的
状况，但作为一种过渡办法仍然难以避免地方政府干预过多的问题，因
为人行分支机构手里仍有“资金分配权”。1985年以后，实行的“统一
计划，分级管理，实贷实存，相互融通”的管理办法，基本上改变了信
贷资金供给制的现象，但年度信贷计划及其指标分配仍是一个“可变量
”，专业银行的信贷资金规模仍由人民银行分支机构分配，银行之间的
“大锅饭”状况没有完全被打破，这就给地方政府干预人民银行分支机
构的活动提供了必要性和可能性。1986年以后实行了“多存多贷，少存
少贷，限额管理，规模控制”等办法，也没有彻底改变人民银行分支机
构对同级专业银行的信贷资金配额的控制局面。因此对于地方政府来说
仍然有干预人民银行分支机构活动的必要性和积极性。对人民银行分支
机构来说，没有明确的反干预的法律依据，不可能具有较大的监督和制
约于地方政府行为的能力和动力。
上述事实表明，地方政府干预人民银行分支机构的根本动因不在于
人行按行政区划设置，而在于其掌握着信贷资金分配权或是配额权，而
且这种不合理权力运用在很大程度上又取决于人为的因素，地方政府通
过干预活动就可以获得更有利于本地发展的信贷资金，形成“倒逼”机
制，影响货币政策目标的实现。
（二）从作用力的施力体和受力体方面分析，作为地方政府，干预
人行分支机构行为——生成一种作用力，施力体是地方政府，受力体是
人民银行分支机构，如前所述地方政府之所以干预人民银行分支机构行
为，有利益驱动因素，即对其有好处，是地方政府行为不规范的表现，
是地方政府职能错位的结果，所以不追究施力体而归咎受力体的认识实
在令人难以信服。虽然我们不回避这样的现象，人民银行分支机构在设
立开始（1983年起步），百事待举，且工作人员生于斯，长于斯，不可
避免有事要商请地方政府，对地方政府的干预有自愿接受的事实，但是
，这不是主流，不是形成矛盾的根本原因。
三、在《人行法》颁布实施前的一年多时间内，由于人民银行分支
机构职能的切实转换，地方政府干预中央银行分支机构行为的现象有明
显改观。因为地方之所以干预银行行为是因为盯着银行手中有“钱”，
一旦中央银行分支机构手里无“钱”可使，商业银行经营行为按市场经
济规律办事，干预的效果就不大了。1993年下半年人民银行总行收回分
支机构信贷资金的再贷款权，分支机构不再从事与其身份不相符的业务
活动，割断了人民银行分支机构信用放款与基础货币的直接关系，同时
要求商业银行逐步实行资产负债管理，进一步完善信贷资金管理办法，
现在地方政府就没有必要在争取信贷资金方面去干预人民银行分支机构
了，因为这种干预已不能获得更多的信贷资金了。由此可见，从1995年
起开始逐步实行的新的信贷管理办法和中央银行转换职能，虽在《人行
法》颁布实施前，但是干预现象也大大减少，金融运行环境明显改善，
这已是大家认同的事实了，虽然此时人民银行分支机构按行政区域设置
的格局并未改变。
四、人民银行分支机构按经济区域设置的充分性也不成立。原因是
：按经济区划设置中央银行分支机构，首先的前提是经济区域范围是明
确的，辐射功能是相当强的，我国的经济区划如何确定，尚无定论，有
代表性的观点有两种，一是按经济联系紧密程度划分，二是按大区划分
，如西南、东北等。从当前乃至今后一个相当长的时期来看，前者基本
上不具有操作性，只是一种理论设想。因为比较大的经济区在全国并未
真正形成，小范围的经济区域只在少数地区存在而且比较松散。如果说
按第一种观点经济区域存在的话，我们不难看到，由于我国的地方政府
组织经济功能，和多年的计划经济作用，已形成行政中心经过长期的经
济建设而成为经济中心，具有很强辐射功能，行政区划内部的经济联系
十分紧密，使经济区域和行政区划共为一体，再划分经济区域也无现实
意义。后者则是纯粹的现行行政区划的翻样，而且受中国当前的地理、
交通、通讯等状况影响，大区设置央行分支机构只会造成更多的不便和
矛盾，不会解决已有的问题。
以上所述这些客观事实都表明，试图跨行政区划，按经济区划改革
人民银行分支机构，激烈变革人民银行组织体系，并不能增强人民银行
分支机构的独立性和权威性，很可能陷入“人员大搬家，机构越简越多
，效率难见提高，金融秩序更加混乱”的困境。这种想法是不顾中国实
际，模仿发达资本国家的一种认识，不符合建设有中国特色社会主义的
要求，本文的结论是，在加大改革力度和加快发展速度的同时，应充分
考虑稳定的因素，按照法律要求，规范人行、商业银行、地方政府、工
商企业等行为。
作者单位：人民银行桐城县支行
责任编辑：方雄鹰＊