穿行于一罚和多罚之间——论“一事不再罚”原则之内涵，本文主要内容关键词为：内涵论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005—0078(2006)02—058—07
一、引言
2004年8月，田某驾驶小型客车途经104国道线时，因超速行驶分别被绍兴县公安局交通巡逻警察大队、绍兴市公安局交通巡逻警察支队城区执勤大队、绍兴市公安局交通巡逻警察支队东区执勤大队的监控设备拍照记录，时间分别为15时19分；15时23分；15时25分。后绍兴县公安局交通巡逻警察大队以机动车超过规定时速50％以下为由，对其处罚款200元，绍兴市公安局交通巡逻警察支队以同样理由对其两次处罚款200元。田某不服处罚决定，向绍兴市公安局申请行政复议。① 此案在申请复议时出现了不同的意见，有人认为田某6分钟内连续3次超车应认定为一事而适用“一事不再罚”原则，只能处罚一次，也有人认为应认定为多事而排除“一事不再罚”原则的适用，可以多罚。
该案中双方当事人之所以会产生争议，究其原因在于人们对于“一事不再罚”原则的具体内涵缺乏统一的认识，存有很大的争议。② 综合起来，争议主要集中在下面两个界分点上：一为处罚主体，即对于处罚的主体是仅限于一个处罚机关只能进行一次处罚还是指所有处罚机关的处罚次数总和不能超过一次。二为处罚的理由，即行为违反的行政法律规范。一个行为在违反了一个行政法律规范时只能给予一次处罚还是一个行为无论违反了多少个行政法律规范都只能给予一次处罚。以下笔者将分“一事”、“不再罚”两个部分来探讨“一事不再罚”原则的内涵。
二、“一事”即“一个行为”的探讨
（一）研究现状及评价
综观各种著述，对于“单一行为”和“多数行为”的区分一般出现在刑法关于罪数形态的讨论中，在行政处罚领域则鲜有提及。刑法理论中出现过的行为个数判断标准有自然行为说、社会行为说、犯意行为说、法律行为说（构成要件说）等。③ 自然行为说认为行为就是人的身体的外部动作，所谓一行为，就是从事物的自然观察上其行为是“单一的”。社会行为说认为行为是具有社会意义的人的有意志的身体动静，所谓一行为，就是从社会观察上具有一个心理意思的活动。犯意行为说认为行为是基于犯意而进行的动作，行为的本质是犯意，因此，认定行为的个数应以犯意的个数为标准。法律行为说认为行为的单复数，应当依照所符合犯罪构成要件的次数来认定。
在行政法领域，我国大陆学者对一个行为标准的探讨不很彻底，较有代表性的学说认为相对人只符合一个行政违法构成要件的行为属于一行为。④ 依此，能充分满足一次构成要件的事实就是一个行为，以此类推。⑤ 如销售假冒他人商标的伪劣商品，违反了《产品质量法》和《商标法》两个规范，分别符合了两个违法行为的构成要件，因此表面上的一行为实际为数行为。而台湾有学者认为“在刑法上对于如何判断一个或多数行为所发展出之原则，在行政秩序罚上亦同有适用。”⑥ 持此说者一般都认为行政处罚和刑罚只存有量的差异不存在质上的不同，因此，关于行为数量的判断规则可当然适用于行政处罚领域。
笔者以为，在行政处罚领域，在研究“一事不再罚”原则这一特定语境下来讨论“一行为”的标准，可以借鉴刑法理论中关于“一个犯罪行为”的判断标准，但又不能完全照搬这些标准。原因如下：首先在刑法理论中，关于“一个犯罪行为”的判断标准本来就各式各样，学者尚未达成统一意见，行政处罚领域的“一个违法行为”的判断标准若完全套用刑法中各理论则同样陷入多重标准无法达成一致的境地。其次，刑罚和行政处罚毕竟属于两类不同的处罚方式，有各自不同的责任构成要件、适用对象、实施依据、原则和目的。因此大陆学者完全按照构成要件理论来确定行为个数，从而排除了“想像竞合行为”、“连续行为”等行为类型存在的可能，略显刻板。台湾学者完全照搬刑法中关于“单一行为”与“多数行为”的判断规则将难以体现行政处罚本身的特点，同时不探究规定各个行为类型的原因和背后的基石只以行政处罚和刑罚只存在量之差异而全盘吸收，也失之武断。
（二）行为个数判断标准探究
笔者以为，“单一行为”与“多数行为”的判断取决于对违法行为事实要进行一罚或多罚的考量。选择对于特定的违法事实应“一罚”还是“多罚”以此来推定该违法事实属“一事”（即单一行为）还是“多事”（即多数行为）的逆向思维方式有助于我们绕开“单一行为”与“多数行为”判断标准的团团迷雾，直面违法事实，对其进行考量从而解决适用“一事不再罚”原则时的争议。而在判断一罚或多罚时，应围绕以下三点进行考量：
1.行政处罚效益的引入。判断对于特定的违法行为事实应进行“一罚”或“多罚”，笔者以为可以引入行政处罚的效益来进行考量。“效率与均衡是贯穿整个法律制度的核心理念，法律制度的设计潜意识来自效率的要求。”⑦ 当行政处罚的产出大于成本的投入时，效益为正。而我们在判断到底是否施以处罚及施以何种处罚时，应判断处罚是否能产生正的效益及何种处罚方式才能达到最大的效益。
具体而言，所谓行政处罚的成本是指国家运用行政权力对违法行为进行制裁达到维持秩序、预防新的违法等目的所可能支出的代价。行政处罚的成本包括处罚自身的成本和处罚相关成本。⑧ 处罚的自身成本是国家在一定时期内明确规定的处罚量。处罚的相关成本是指行政处罚自身运行所引起的并为其服务的必要的费用支出，包括立法成本、执法成本和司法成本。行政处罚的产出或收益主要是行政处罚实施后所产生的实际结果。处罚的产出与处罚的目的密切相关。违法行为表现出一定的社会危害性。行政处罚则表现为一定的正义的价值取向。行政处罚的产出则表现为符合行政处罚目的的有效部分。
为保证获取最大的行政处罚效益，必须要以最小的成本获取最大的产出。鉴于行政处罚本身的特殊性，处罚的产出并非一个随着成本加大而自动升高的量，它存在一个值域，而且与处罚成本之间并非成正比例的函数关系，也就是说人们不能通过无限制地增加处罚成本来增大处罚产出。这就是“抗处罚性”的产生。处罚过重，久而久之，会增加行为人对处罚的耐受力，造成对处罚反应迟钝、淡漠，从而失去处罚应有的威慑作用，无法实现处罚之目的。⑨ 同时，由于处罚的严厉程度越高，行为人规避处罚的可能性便越大，从而导致处罚相关成本也要随之增加，这种两成本因素间的互动递增，终因无法使处罚产出相应递增将最终导致处罚效益的低下。
2.比例原则的适用。比例原则被认为“如同民法上之‘诚信原则’一般，以帝王条款的姿态君临公法学界，成为公法学上最重要的原则之一。”⑩ 比例原则有广义和狭义两层含义。广义上的比例原则包括适应性原则、必要性原则和比例性原则（即狭义的比例原则）。(11) 狭义的比例原则类似于“过罚相当”原则，即行政处罚应与违反行政法义务、破坏行政管理秩序的程度、再犯的可能性以及行政处罚所要达到的目的之间成正比。(12)
引入比例原则可以优化行政处罚成本的配置。如上所述，行政处罚的成本包括处罚自身的成本和处罚相关成本。而比例原则要求达致处罚目的，即产生处罚收益必须采用适当和必要的手段。即必须要采用能达到处罚目的的手段，并选取产生最少不良作用的手段。
3.法安定性原则的要求。法若朝令夕改，民将无所适从，因此法之安定性原则在理性法治社会的建构中被人们充分认识并赋予了重要地位。法之安定不仅体现为法律规范内容的稳定，同时也体现在执法过程中法律适用结果的确定。试想若人们任一违反法律规范的行为受到一处罚后，公权力对于该行为的否定性评价和处罚并无最终的确定力，实施该行为的人将随时有受到后续处罚的可能，此种不确定的追诉的威胁将严重损害人性尊严和自由，同时也严重破坏了法的安定性。因此，对于违反法律规范的行为，只能动用一次公权力对其进行审查和处罚，并产生一个终局的结果。
法安定性原则要求对于行为尽量只进行一次评判，即一次法律评价能获得较为稳定的效力。在要进行多次处罚的情况下，若第二次的处罚已经与第一次处罚相隔良久，则此时就不宜再行处罚以保证法之安定与人民之信赖。所以法安定性原则的提出对于“一罚”或“多罚”的选择提供了另一重要的考量因素。
（三）具体各行为类型的分析
以下笔者将结合行政处罚中出现的各种颇具争议的行为类型进行“一罚”或“多罚”的探讨，进而将其归入“一行为”或“多行为”。
1.继续行为。刑法罪数形态中有关于继续犯的规定，主要是指犯罪行为与不法状态在一定时间内处于继续状态。如非法拘禁张某达数日。对继续犯的处罚一般以一个犯罪来定罪量罚。(13) 行政处罚领域也存在这种行为类型，即行为人的违法行为及由此而形成的违法状态有意或无意地维持下去。如一直不履行税务申报义务或不带驾照行车。对于继续行为，应认定为一个行为。继续行为中违法行为及其违法状态的继续系与行为本身的性质有关，它产生的理论根源就在于行为存在着时间的跨度性。但总体而言，继续行为只有一个违法故意，实施的也是一个自然意义上的行为，侵害的通常也只有一个法益，因此与典型的一个违法行为的特点相符。根据行政效益最大化原则，在达致相同的处罚产出时应选择最小的处罚成本。假定对典型的一个违法行为进行一罚可以有充分的处罚产出时，继续违法行为因其与典型的一个违法行为并无二致，因此也应选择最小成本即对其进行一罚。
2.想像竞合行为。在刑法理论中，想像竞合犯是指出于一个犯意（故意或过失），实施一行为触犯数罪名的犯罪形态，(14) 如开一枪，打死一人，打伤一人。对于想像竞合犯该如何处罚，有多种不同的看法，但都不主张实行数罪并罚，其主要理由一般都在于行为人只实施了一个自然意义上的行为。在行政处罚领域，与想像竞合犯相对应的行为是想像竞合行为，主要表现为行为人实施了一个自然意义上的行为，却违反了多个法律规范，且各法律规范的假定部分所规定的行为的构成要件互不相同。如某人的暴力抗税行为，致征税人员受伤，既违反了《税收征收管理法》，又违反了《治安管理处罚法》，(15) 此处即为一个自然意义上的行为符合了两个不同违法行为的构成要件，属于想像竞合行为。
就处罚产出而言，为达到一定的处罚收益，对行为的处罚必须要达到预期的处罚目的，就上例而言，按照《税收征收管理法》进行处罚是为了维护国家税收征管的秩序，而按照《治安管理处罚法》进行处罚是为了维护国家治安管理秩序。因此，行政处罚必须同时达到既维护国家税收征管秩序，又维护国家治安管理秩序的目的。就处罚成本而言，笔者以为此时可对想像竞合行为和与之违反了相同的数个法律规范、产生数个结果的一个行为人的数个行为进行比较。对于后者，假定按照既定数个法律规范，分别施以数个处罚是能产生处罚效益且符合比例原则的，那么想像竞合行为与之相较由于只实施了一个自然意义上的行为，情节上轻于后者，若行为人受到与之相同的处罚则无法体现比例原则。因此，笔者以为若多个规范对于违法行为规定的处罚种类相同，则一次处罚已经足以对行为人违反社会秩序的行为进行惩罚，因而应选择一罚以符合成本最小原则。若多个规范对于违法行为规定的处罚种类不同，则由于不同的处罚种类代表了不同的行政目的，如罚款着重在于处罚，吊销营业执照则着重在于防止危害的再度发生，在执行上无法代替，只进行一次处罚将无法达致行政目的，减少处罚收益，因而允许重复处罚。当然在后一种情况下，也要对达到处罚目的实现处罚效益和保持法安定性进行综合考量，若在某特定的情境下，法安定性的要求明显地高于达到处罚效益的需求时则亦不允许再罚。
3.法规竞合行为。刑法学中的法规竞合犯是指一个犯罪行为同时触犯数个具有包容关系的刑法规范，只适用其中一个刑法规范的情况。(16) 学者认为法规竞合犯为一行为触犯数罪名但只发生一个危害结果，是典型的一罪，不属于数罪，因此对于法规竞合犯的处罚主要在于罪名的选择问题上。一般学者提出的选择原则有特别法优于一般法、后法优于前法等。行政处罚中出现的法规竞合行为通常指行为人实施了一个自然意义上的行为，违反了多个行政法律规范，数个法律规范假定部分的行为要件之间存在种属关系，即某一规范所规定的违法行为的构成要件外延包含了另一规范规定的行为要件。对于此种情况，笔者认为行为本身与一个典型行为并无差异，造成竞合的原因在于法律规范之间存在的竞合关系，因此对于此种法规竞合行为也应比照典型的一行为实行一次处罚。至于选择依据何种规范进行处罚则可以借鉴刑法理论中特别法优于普通法、后法优于前法的原则进行。
4.连续行为。刑法中的连续犯指基于同一或概括的犯意，连续实施数个独立的犯罪行为，触犯同一罪名的犯罪形态。(17) 连续犯一般被称为处断的一罪，即应成为数罪，只是为了简化诉讼而在处断时将其视为一罪。(18) 对连续犯的处罚采用一罪从重处罚的原则而不采用数罪并罚。行政处罚中也存在连续违反一个法律规范的行为，具有如下特征：多数的个别行为；所有行为都具备构成要件合致性及可罚性；客观显示外形之单一；空间及时间之联系；整体故意。(19) 笔者以为对于连续行为的处罚可参照连续犯的处罚进行，即按一个行为从重处罚。因为虽然构成连续行为的数个行为都可单独构成违法，但是此数行为之间存在时间或空间上的连续性，且出于同一的犯意，违反相同的规范，因此对于该多数行为给予法律上的单一评价。同时，笔者以为参照继续行为的处罚方式，完全有理由对连续行为按一行为处罚。因为，在连续行为的各独立行为可单独构成继续行为时，几个连续的独立行为所造成的社会危害不见得大于一个继续行为造成的危害。如本文所引例子，行为人在六分钟内连续三次超速行驶造成的行为后果并不比行为人在六分钟内持续超速行驶严重。按比例原则，对于后者，法律视为一个行为而给予一次处罚，对于前者自然也应视为单一行为而给予一次处罚。从处罚效益考量，对继续行为按照单一行为进行处罚能达到既定的处罚收益则对连续行为按照单一行为进行处罚也能具有相同的收益。因此在一罚或多罚的选择时，无论就处罚成本还是处罚相关成本，一罚可以极大地节省成本，增加收益。
三、对“不再罚”的解读
在厘清“一行为”的内涵后，继续行为、想像竞合行为、法规竞合行为、连续行为都可以纳入“一行为”之列，所以都应只施以一罚。(16) 然而现实中若行为人的一个违法行为由多个行政机关管辖，则严格实施“一罚”就会出现由哪个机关进行何种处罚的问题。
（一）一行为违反了一个法律规范，但由两个或两个以上行政机关管辖
现实中有行为人实施一个行为，违反一个法律规范，却由两个或两个以上的行政机关管辖的情形。如，某一违法行为发生于三个地域，则分设于此三地的三个同类行政机关都有管辖权。(17) 又如，对于销售伪劣商品行为，工商行政管理部门和技术监督部门都可处罚。(18) 这两种情形如何处理，学者意见比较统一。对前种情况，因行为分跨不同区域造成管辖冲突，应遵循“谁先发现，谁管辖”的原则。因为各个机关属于同类机关，处罚的事实和法律依据都相同，因此程序上规定“谁先发现，谁管辖”，以保证行政执法的效率。对后一种情形即多个行政机关由于权限分配上存在重合而造成共同管辖的情况。作为行政权，其本身应当具有不可重复性，即一个行政机关对某事项已经行使了行政权力，其他行政机关在非经法定程序撤销该权力之前，不能以同一理由和方式，再对该事项行使行政权力。(19) 因此，实践中出现的管理重复、处罚重复的现象实际上是违背行政权力不可重复性的不合理现象。如前述的工商部门和技术监督部门同时对于销售伪劣商品具有管辖权的规定本身就是不合理的，在此种情形下，由于对一行为的处罚只有一个事实依据和法律依据，处罚结果应该相同，因此也可以遵循“谁先发现，谁管辖”的原则。
（二）一行为违反了多个法律规范，由一个或多个行政机关管辖
一行为违反多个法律规范，同样存在由一个行政机关管辖的情形。此种情况下，该一行为若属想像竞合行为，应先依据不同规范得出各自的处罚方式，处罚种类相同的，择一重处之，处罚种类不同的，可以并处。总之只能给予一次处罚。若该一行为属法规竞合行为，如上文所分析，处罚机关应按照“特别法优于普通法”等原则先选择一个可适用的法律规范，再依据此规范处罚。一行为违反多个法律规范而由多个行政机关管辖的情况更普遍。如制作、销售淫秽书刊的行为，既违反治安管理规定，由公安机关管辖，又违反新闻出版管理规定，由新闻出版行政机关管辖。(20) 对于此种情况，有学者认为对其处罚应按如下规则进行：若一个行政机关已经对行为人给予处罚的且其他行政机关拟进行的行政处罚与已做出的行政处罚属于同一种类即可以互相折抵或吸收，若种类不同的，则允许并罚。(25) 这种做法在处罚种类相同时，采折抵或吸收的做法，虽然在结果上与进行一次从重处罚相同，但在处罚次数上违背了进行一罚的原则，不利于法的安定。也有学者认为对于此种情况，确定由哪个机关来处罚时则遵循“谁先发现，谁处罚”的原则。对于此说，我们发现这将导致各种不公现象，如由于各机关行政处罚权的大小不同，坚持“一罚”可能会导致不同的违法者虽然有相同的违法行为，但由于先遇到的处罚机关处罚权不同，则遭受到轻重不同的行政处罚的不公现象。另外，由于各个行政机关的处罚权不同，不同的处罚种类相应于不同的行政目的，若只能进行“一罚”，则可能无法充分达致行政目的。此种情形同样可分为两种情况，若属法规竞合行为，则有一个法律规范最终得到适用，应由适用该规范的处罚机关管辖，若其他机关先发现，可要求其通知有管辖权的机关处罚。若属想像竞合行为，一般只能一次处罚，但由不同的机关管辖，则笔者认为可根据《行政处罚法》第16条采用综合执法方式，将行政处罚权相对集中，交由一个行政机关统一行使。(26) 这样就可以由这一综合执法机关依据不同的规范分别得出各自的处罚方式，然后再从一重处罚。
四、结语
综上，“一事不再罚”原则的内涵可以表述为“一般而言，对于个人或组织的一个违法行为，只能给予一次处罚，但若一个行为同时违反了多个没有竞合关系的法律规范，则可以依照不同规范给予多次不同种类的处罚”。对于本文开篇所引的这个案例是否适用“一事不再罚”原则，笔者认为，首先在事实认定层面，本案中，证据为三张监控照片，但三张监控照片无法证明行为人的超车行为属于三次间隔短暂的连续超车还是六分钟内的持续超车行为。若属于前者则应为连续行为，若属于后者则属于继续行为，但不管属于何种都隶属于一个行为的范畴，因此本案应当适用“一事不再罚”原则。
注释：
① 此案例为一真实案例，引自浙江省公安厅法律专家咨询委员会研究材料。
② 相关观点参见罗文燕：《行政处罚法论》，杭州大学出版社1997年版，第109页。
③ 杨兴培：《论一罪的法律基础和事实基础》，载《法学》2003年第1期。
④ 朱新力：《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995年版，第190页。
⑤ 朱新力：《论一事不再罚原则》，载《法学》2001年第11期。
⑥ 见洪家殷：《行政秩序罚论》，五南图书出版公司1998年版，第105页。
⑦ 王成：《侵权损害赔偿的经济分析》，中国人民大学出版社2002年版，第3页。
⑧ 此处可参见陈正云：《刑罚效益成本资源有效配置论》，载《现代法学》1998年第4期；刘生荣、黄丁全主编：《刑法基础理论研究》，法律出版社2001年版；左建功：《刑罚效益论》，载马松建、史卫忠主编：《刑罚理论与司法认定问题研究》，中国检察出版社2001年版，第311页。
⑨ 左建功：《刑罚效益论》，载马松建、史卫忠主编：《刑罚理论与司法认定问题研究》，中国检察出版社2001年版，第311页。
⑩ 阮文泉：《比例原则与量罚》，载台湾《法律评论》1991年第9期。
(11) 黄学贤：《行政法中的比例原则研究》，载《法律科学》2001年第1期。
(12) 皮纯协、余凌云：《行政处罚法原理与运作》，科普出版社1996年版，第68页。
(13) 吴振兴：《罪数形态论》，中国检察出版社1996年版，第124页。
(14) 吴振兴：《罪数形态论》，中国检察出版社1996年版，第54页。
(15) 胡锦光、牛凯主编：《以案说法·行政处罚篇》，人民大学出版社2000年版，第176页。
(16) 吴振兴：《罪数形态论》，中国检察出版社1996年版，第153页。
(17) 吴振兴：《罪数形态论》，中国检察出版社1996年版，第220页。
(18) 储槐植：《论罪数不典型》，载《法学研究》1995年第1期。
(19) 洪家殷：《行政秩序罚论》，五南图书出版公司1998年版，第123页。
(20) 作为例外的是想像竞合行为违反的数规范所规定的处罚种类不同时，可以由不同处罚主体依据不同的规范给予数次不同种类的处罚。
(21) 冯军：《行政处罚法新论》，中国检察出版社2003年版，第159页。
(22) 汪永清主编：《行政处罚运作原理》，中国政法大学出版社1994年版，第183页。
(23) 汪永清主编：《行政处罚运作原理》，中国政法大学出版社1994年版，第180页。
(24) 汪永清主编：《行政处罚运作原理》，中国政法大学出版社1994年版，第184页。
(25) 汪永清主编：《行政处罚运作原理》，中国政法大学出版社1994年版，第186页。
(26) 王毅：《相对集中行政处罚权制度发展研究——以城市管理领域为例》，载《法学》2004年第9期。