论农村税费改革后乡镇政府公共服务职能的强化，本文主要内容关键词为：公共服务论文,职能论文,农村税费改革论文,乡镇政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年初下发的中央一号文件是对“三农”政策做重大调整的启动性信号，中央一号文件突出了促进农民增收，减免农业税收这个主题。中央决定在巩固和发展近年来农村税费改革成果的基础上，从2004年起取消农业特产税(除烟叶外)，逐步降低农业税，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。这一政策的实施标志着国家对农业已“由过去‘多取、少予’转变为‘多予、少取’，工业对农业已由过去的‘抽吸’转变为‘反哺’，并且这种转变已不可逆转”[1] 这是有理论依据的，发展经济学认为，工农政策要随着工业化的发展逐步调整。在工业化启动期和发展初期，工业的成长主要依靠农业提供的剩余积累，这是农业哺育工业阶段。步入工业化中后期，工业的发展完全依靠自身的剩余积累来进行，工业剩余逐步开始向农业回流，“以工补农”，这是工业反哺农业阶段。工农关系的这种政策演变及调整，也是世界各国工业化进程中一个共同趋势。
一、农村税费改革促使乡镇政府职能转向提供公共服务
与国际上通行的三级政府不同，我国实行的是五级政府架构，即“中央—省—地级市—县(区)—乡镇”。其中位居基层的县乡基本上是靠“以农养政”，“搜刮”农民是县乡财政的主要来源。改革开放以来，基层政府尤其是乡镇政府部门以农业税为载体，派生出从农民攫取剩余的名目繁多的税费负担，且“取之于农民”却不是“用之于农民”，而是为了补贴工业的发展与解决乡镇干部的工资和福利的需求。由于乡镇政府的主要职能异化，加之农民负担过重已经威胁到一些农民的最基本的生存需要，必然导致农民“集体性抗议”的不断增加，大规模上访事件的层出不穷，干群关系全面紧张，这些已经成为影响农村稳定的重要问题。面对农民的不堪重负及由此引发的一系列社会问题，农业税减免的意义不仅在于每年减少农民人均几十元甚至几百元的负担，更重要的是大大推动乡镇机构改革和农村基层民主建设，从而也为改善农村干群关系营造氛围。首先，农业税减免以后，乡镇不再靠“以农养政”，上级政府(中央和省两级)的拨款而非“搜刮”农民将成为乡镇财政主要来源，从而实现“农不养工”，“农不养政”。乡镇政权靠上级财政统筹后，乡镇政权的基本职能才有可能变“搜刮”农民为服务农民，上级政府也才会产生真正改革乡镇体制和机构的动力。其次，农业税减免以后，乡镇政府不再找农民收钱了，财政来源主要就是上级政府的拨款“以工补农”，今后每年都会有数千亿(还会逐年增加)的资金转移支付。这时“乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致性——向上级争取资源和优化配置本乡本土资源，成为乡镇政府和民众共同的基本目标，乡镇政府必然逐渐转向服务型政府”。[2]
二、乡镇政府公共服务职能的内容
在农业税逐步将被取消之后，乡镇基层政府的职能应转变为服务型的管理模式，其主要内容是向社会提供更多的公共产品和公共服务，具体的服务职能有：
一是市场培育职能。目前，多数乡镇市场功能还显得很单一，与产业化的要求还很不适应。因此，乡镇政府的首要职能是利用乡镇政府的公共集体优势加强市场体系培育与建设，增强市场的辐射能力和流通活力，打破地域封闭，形成与外地大市场相衔接的开放网络，为农民增收架设“金桥”；进一步提升完善市场功能，广辟流通渠道，为把农民的“物”变成“钱”提供优质服务；引导农民进入市场，清除各种关卡和乱收费，保证农产品销售畅通无阻，推动产业化健康发展。
二是引导发展生产的职能。乡镇政府要转变观念，增强素质，勇当“掌舵人”、“导航者”，因地制宜，调查研究，把脉号诊，帮助各村出点子、找路子，想法子，及时提供，为农民排忧解难。产前服务主要是给农民提供先进技术、优良品种、优质农资和水利灌溉、电力和公路等必备的条件；产中服务主要是在生产过程中及时对农民进行技术指导，深入田间地头帮助农民解决生产难题；产后服务主要是市场的引导问题，解决农副产品的销售问题，买难卖难问题，深度加工问题，对农村乡镇企业同样应当在产前、产中、产后提供一条龙服务，为乡镇企业谋出路，增强农村经济的活力。
三是加强乡镇基础设施建设职能。基础设施建设是改善投资环境，是提高人民群众生活质量的需要，它是一个地方经济发展水平的重要标志。目前，城乡二元的体制结构的日益分化已经严重制约着农业的发展和农民生活水平的提高。因此，乡镇政府是要承担起统筹新乡村规划与建设的任务，建设管理和维护小乡镇。农村居民住宅要统筹统一规划，配备完善的基础生活消费和健康娱乐设施，集中提供公共设施的供给等，逐步消除城乡二元结构的实质差距，改善农民的生活水平。
四是公共事业管理职能。乡镇政府不仅担负着一方经济发展的重任，而且还担负着地方事业发展重要职责，负有对教育、文化、卫生、社会福利、环境保护等公开事业的服务管理职能。当今农村的义务教育水平还不发达，公共卫生状况也甚令人担忧，农民的基本社会保障奇缺，国有现代化资源和环境日益遭到破坏。因此乡镇政府的公共事业管理职能任重而道远。坚持发展农村义务教育，逐步增加公共卫生和农村社会保障的投资，保护国有资源和环境为国家的后续发展积累力量。因此，要合理利用有限的资金，按比例合理的开展各项公益事业。
除此之外，乡镇政府还应该承担其他重要的职能，如科技服务职能，广泛传播科普知识，领导广大农民致富。总之，作为为公民和社会共同利益服务的乡镇政府，其本质职能就是提供公共服务，促进社会稳定和国民福利的最大化。因此，乡镇政府在社会管理方面职能不断加强，统治的职能减弱。
三、加强乡镇政府的社会管理，强化公共服务的职能应注意的三个关节点
随着社会主义市场经济的逐步建立和农村城市化进程的加快，乡镇政府的职能有了很大程度上的转变，然而由于受传统思想的影响，乡镇政府的管理模式尚未完全从计划经济的模式管理中完全脱离出来，“在社会转型期，乡镇政府运行模式仍然存在着‘越位’、‘缺位’和‘错位’现象”。[3] 因此我们应该充分注意乡镇政府在实施公共服务职能时的三个关键问题。
(一)树立起服务意识的新行政管理理念。较之城市和较高级别的政府机构，农村乡镇政府的行政管理理念更多的受传统思维模式的影响，所以要冲破传统思想的樊篱，建立服务行政的新意识非常关键。首先服务型政府是“信用政府”。市场经济是信用经济，在市场大环境下，政府、企业和个人处在一个平等环境下，政府的诚信才能有利于经济的发展。乡镇政府在职能转变过程中，要建立“信用政府”，树立诚实守信的新形象。二是服务型政府是“有限政府”。按照“有限政府”的新理念，乡镇政府在处理与人民的关系时，要转变传统的控制取向为服务取向，乡镇政府的职能逐步从“直接型”向“间接型”管理方式转变，通过加强宏观调控，规范乡镇市场和村民社会，创造良好的外部环境。三是服务型政府是“效率政府”。乡镇政府应树立效率观念，因为高效率才能带来高收益，才能使政府的作用得到充分的发挥。
(二)乡镇政府为村民提供社会保障服务，为企业提供公共服务。当前我国在乡镇农村中，社会保障需求最大，而另一方面农村的基本社会保障基本是空白的，因此作为最基层的乡镇政府应将提供农村社会保障服务作为一项紧迫的任务。其中最重要的一是养老保障，通过以社区和乡村为单位逐步建立农村养老保障体制；二是医疗保险，需要在社会统筹的基础上，采用行政与社会相结合的手段努力建立合作型的农村医疗保险体制，变“虚保”为“实保”；三是失地农民生活保障，农村的“圈地运动”愈演愈烈，失地农民越来越多，因此要为他们谋出路，保障他们基本的生活条件。乡镇企业转制后，以往全民所有、集体所有制经济一统天下的格局被打破，个体经济、私营经济成分得到了迅猛发展，乡镇政府面临着如何去对些新经济组织进行有效管理，提供公共服务的问题。乡镇政府要通过强化政府的社会化服务功能，寓服务于管理之中：一是使政府为企业创造良好的投资软、硬环境，为企业提供政策、信息科技、法律等服务。二是政府的职能从传统的领导型向引导、帮助、服务于企业的功能转化：建立乡镇企业发展服务中心，在政务公开的基础上，是为招商引资服务，建立乡镇经济信息中心，带动企业联合并为其提供对外交流的平台的动态服务。
(三)乡镇政府上要合理利用“以工补农”的转移资金支付，并在财政逐步自给独立。在农业税逐步取消之后，使得本来就举步维艰的乡镇财政雪上加霜，目前中央“以工补农”财政政策逐步加大对乡镇政府的财政支持，但是这些转移的资金支付并不足以及时有效的解决日益突出的“三农”问题。因此，一方面乡镇政府要积极合理的使用这些资金，对于那些关系民生的基础产业优先发展，以公共投资性质为主，推进社会公共福利事业的建设。按比例合理发展乡镇公共产业，福利事业和集体经济。另一方面，乡镇政府不能紧靠上面的财政拨款“吃皇粮”，更要不断的通过开拓乡镇市场，积极扶持乡镇集体经济和民营经济来扩大自身的财政税收来源，并不断在财政上自给独立，有了强大的财政支持，才能提供更优质、全方位的公共服务。