《政府信息公开条例》与公共图书馆的实践，本文主要内容关键词为：条例论文,公共图书馆论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 政府信息公开的立法思路
一般认为，获取知识是赋予人们力量的重要渠道。从《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）本身的立法设想来看，它是期待赋予公众力量的一部立法。这一点，从《条例》创制过程中的两种立法思路上得到了充分的体现。两种思路是：一，赋予公众获取信息的权利的思路；二，改善政府治理的思路。
就赋予公众获取信息的权利这一思路而言，我们可以从联合国《世界人权宣言》与《公民权利和政治权利国际公约》当中找到“公民知情权”的法律渊源。1948年《联合国人权宣言》第19条规定，“人人有权享有主张和发表意见的自由。此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，以及通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”[1]1966年《公民权利与政治权利国际公约》第19(2)条以类似的方式确认了该项自由。规定：“人人有自由发表意见的权利。此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”[2]公民之所以需要对政府的信息有所了解，其根本性的原因在于，一般而言，就信息的掌握情况来说，公众处于绝对的劣势，政府处于绝对的优势。政府信息资源在国家信息资源中占有主导地位，政府不仅是国家信息资源的最大拥有者，而且也是最大的信息生产者、消费者和发布人。曾经有人认为，中国政府掌握的公共信息高达80%。如果说知识赋予我们力量的话，这是一种严重的知识和信息失衡，因而也必然会造成政府和公众之间关系的失衡。
政府信息公开立法理论的另一条思路是从改善政府治理出发的。[3]经济学界有一个广泛的共识：公共信息仅掌握在政府手中不能充分发挥其潜在的经济效能。政府信息公开立法的思想最早属于中国政府的信息化发展战略的一部分，其立足点是信息资源的管理和开发利用。[4]进入实质性的立法阶段之后，考虑到由全国人大立法时机尚不成熟，决定先由国务院出台行政法规。最初的起草者是国务院信息化办公室（以下简称“国信办”），后期则由国务院法制办修改后提交到国务院常务会议审议。无论是国信办的草案，还是法制办的草案，都体现出有效利用政府信息资源、改善政府治理这一经济学思想。换言之，经济学者认识政府信息公开问题，不是简单从权利的角度来看，而是从社会资源分配的角度来看。法律学者从权利的视角来看政府信息公开时，强调权利的分配应该是均衡的；经济学家从社会资源的角度看信息公开时，认为如果公共信息掌握在政府手中没有获得充分的利用，就等于国家潜在的经济能力没有得到充分发挥。因此，《条例》的出台，一方面考虑到经济资源分配的不平衡，另外一方面则考虑到了重要的社会资源没有能够得到有效的利用。
2 政府信息公开制度实施过程中对政府信息管理提出的问题
2.1 《条例》和公共图书馆的关系
在2007年《条例》通过之前，已经有一些地方性和部门性的政府信息公开规定。在这些规定中，一般都没有把公共图书馆列入查阅政府信息的场所当中。上海、海南等地的规定提到公共图书馆，但仅仅是把它当成查阅政府公报的场所。也就是说，公共图书馆在全国性规定出台之前更多地只是一个提供有限公共信息和公共资源的地方。《条例》特别把公共图书馆纳入政府信息查阅场所的行列当中，具有非常重大的现实意义和理论意义。首先，公共图书馆具有对全社会普遍开放的公共属性，最符合《条例》所蕴含的公开精神。公共图书馆面向公众所提供的图书馆服务，显示其具有均衡社会信息资源的能力和经验。公共图书馆本身就是公共信息资源的集散地，如果把政府所掌握的信息视为公共信息，那么，通过公共图书馆去传播这些公共信息就是题中应有之意了。更重要的是，从地方政府信息公开规定实施过程中出现的一系列问题中，由于《档案法》和信息公开规定对政府信息的管理和查询规定不同，导致档案馆成为政府拒绝公开信息的一个“掩体”。因此，在全国性的政府信息公开法规中，必须引入新的元素，以应对档案馆作为查询场所可能带来的问题。以下将对地方实践中出现的问题进行具体说明。
2.2 政府信息公开相关规定引发的问题
在地方政府信息公开法规实施过程中，人们曾经担心可能会引发一些法律上的问题。从实践情况看，结果不完全一样。在有的地方并没有引发相关法律问题，如广州市从2002年开始最早实施了政府信息公开，[5]但到目前为止从来没有出现过任何相关的诉讼。相反，在另外的地方，法规一公布，有关信息公开的诉讼就出现了。如上海市2004年发布《上海市政府信息公开规定》以后，第一时间就发生了有关政府信息公开的诉讼。
上海市政府信息公开第一案提出了政府信息和档案信息之间的关系问题。当事人董铭向上海徐汇区房管局索取相关房地产信息时，房管局表示，他们所保管的信息属于档案信息，根据相关规定，查阅这些信息必须是权利人，而申请人不能证明自己是权利人——既不是所有权人也不是租赁关系当中的一方，因此不能查阅。这和政府信息公开规定的相关要求冲突。政府信息公开的前提是政府掌握的信息应该向大众公开，任何人都可以申请获取这些信息；而《档案法》和建设部门发布的《房地产登记管理信息条例》规定，只有具备相应资格的人才能进行查阅。二者出现了冲突。像这一案例中的信息是否应该公开？到目前为止还没有定论。[6]
档案信息和政府信息的冲突不是个别的。上海还有另一个案例：在当事人向相关政府部门提起公开申请之后，政府部门将自己所掌管的信息转移给了当地的档案馆，因此没有将相关信息向当事人公开。通常，政府信息是应当公开的，由于信息转移而导致法律不能适用于政府信息公开的行为是违法的。这里暴露出的问题是，当政府信息在政府内部和档案馆之间进行流转的时候，很容易造成适用法律的冲突，从而使公众不能获得相关信息。相反，如果将政府的信息在政府机关和公共图书馆之间进行流转的话，政府信息出台后保管在图书馆而不是档案馆，就不会出现《档案法》和信息公开规定相冲突的问题。政府信息向公共图书馆流转与政府信息的公共属性相一致。
2.3 由信息不存在引发的问题
政府部门面对比较棘手和敏感的政府信息公开申请的时候，习惯性的回答是政府信息不存在。信息是不是真的不存在呢？有些信息的确不存在，但有些信息很明显是应当存在的。如当事人申请要获取某一处拆迁补偿标准的信息，从法律规范上来讲，这是必须存在的信息。但有些部门以信息不存在为托词进行推诿，拒绝公民的请求。
根据《上海市信息公开规定》第10条的规定，[7]可以告知当事人不能公开的信息是：国家秘密、商业秘密、个人隐私、工作过程中的秘密，以及其他不宜公开的信息。笔者对上海市2004年到2007年的年报公布的数据做了一个统计（见表1），根据法定事由不予公开的信息最高为23%，最低仅为6.5%。换句话说，大部分未能公开的被申请信息，不是因为法定的事由，而是因为类似于信息不存在、信息未被本部门掌握、申请的信息不明确等原因被拒绝，其中信息不明确和其他原因占到总数的50%。这种情况可以说和政府信息的管理制度密切相关。
表1 上海市2004年-2007年政府信息不公开数据统计[8]
在司法实践中，当政府表示相应的信息不存在或者相应的信息非由本部门所掌握的时候，法院和政府的行政复议部门都很难要求行政机关进行纠正。怎样证明信息不存在呢？有的地方在司法实践中要求行政部门的代表和申请人当面对质，类似于要求行政部门代表说“我发誓”。但是在中国，“我发誓”不具有法律效力，只是起安慰申请人的作用。有的地方做过这样的努力：要求行政机关保存信息部门提供一份检索清单，以证明文件是否存在。但是，如果文件在搬运或者其他过程当中丢失了怎么办？按规定应该有遗失记录，现实状况是大部分机关提供不出遗失记录。从地方的司法实践和个案当中可以看到，政府无论是以信息不存在为理由，还是以信息遗失为理由，往往都与缺乏行之有效的信息管理制度相关。从信息保存和管理的角度来看，公共图书馆能够在实践当中对完善政府信息的管理制度做出自己的贡献。
3 对公共图书馆促进政府信息公开的几点看法
3.1 建立公共图书馆对政府信息记录的接受和保存制度
应当积极推动、促进国家通过专门的立法或者是相关的制度建立公共图书馆对政府信息的接受和保存制度。《条例》规定“应当”在档案馆、公共图书馆设置查阅场所，并且要求配备相应的设施设备，但是，在《条例》中并没有明确政府未能履行法律要求时的法律责任。如果政府部门拒绝提供这样的设施设备，拒绝设立这样的场所，他们应当承担什么样的法律责任？《条例》中并没有说明。从制度建设的角度来讲，公共图书馆应该积极地促动政府制定并通过相应的制度，并且要有监督机制。法律上的“应当”条款只是一种“行政承诺”。“行政承诺”不具有法律责任。比如公安机关承诺要在十分钟之内出警，这是一个庄严的承诺，但如果没有在十分钟之内出警，是没有办法追究他的法律责任的。如果法律规定十分钟之内出警，未能在法定时间出警应当承担什么样的责任，这就不是单纯的行政承诺，而变成法律上的责任了。《条例》第16条目前只能说是行政承诺，还不是法律责任，因此需要在制度建设上进一步加以推动。
3.2 利用图书馆专业优势辅助信息公开
政府主管部门可以考虑指定或者委托公共图书馆利用专业技术优势，进行当地政府信息公开目录、指南、索引、摘要的编制工作，提高质量，降低成本。在地方法规实施的实践过程中，曾经反复出现过政府表示信息不存在或信息遗失的情况，如果说信息目录编制、索引管理工作比较完善，就有可能将这种政府推托或者是滥用职权的可能性降低到最小，使公众的信息获得权最大化。现实生活中的每一位社会成员，今天可能是公安部门的行政管理者，明天也有可能成为税务部门的行政相对人，如果你需要获取的信息和政府掌握的信息不均衡的话，谁都有可能处于信息弱势地位。
3.3 公共图书馆应深化信息公开，保护信息安全
美国国会图书馆不仅仅是已经编辑成册的政府信息的提供场所，同时也是政府信息公开活动最重要的研究机构。美国国会图书馆有专门负责政府信息公开方面的专家，所提供的研究服务，包括政府信息应该怎么样管理和编目；哪些信息应该受保护，哪些应该及时向公众公开；哪些信息属于敏感的信息，不对公众公开。我们的公共图书馆，特别是国家图书馆，除了在信息的管理和查阅方面发挥优势之外，还应该进一步成为政府信息管理的研究基地，为进一步深化信息公开、保护信息安全做出更大的贡献。
收稿日期：2008-06-16
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