（罗湖区卫生监督所 广东 深圳518000）
中图分类号: R126.4 文献标识码:A
在卫生行政执法过程中运用行政处罚手段，对纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守、依法规范自己的行为以及对事前预防重大卫生事件的发生具有积极作用。因此，针对消费大众所息息相关的公共场所卫生状况不达标或者违规情况进行相应的行政处罚，是卫生行政部门对公共场所经营单位进行卫生管理的一种有效手段。
通过对罗湖区公共场所卫生行政处罚现状的分析，为下一步推进公共场所卫生监督管理工作提供依据，进一步提高卫生行政执法效能。现对罗湖区2012-2014 年公共场所卫生行政处罚案件情况进行分析。情况如下：
1 资料与方法
1.1 资料罗湖区2012 -2014年公共场所卫生行政处罚案件案卷由罗湖区卫生监督所环境卫生监督科提供，公共场所被监督单位本底数来自深圳市卫生监督综合业务业系统。
1.2 方法对辖区内2012 年-2014年的公共场所卫生行政处罚案件采用回顾性统计分析。
2 结果
2.1 总体情况
2012-2014 年, 罗湖区共有150 宗公共场所卫生行政执法案件。其中,2012年48宗,占构成比32.0%，年处罚率为2.4%;2013年74宗,占49.3%，年处罚率为3.4%;2014年28宗,占18.7%，年处罚率为1.2%；三年平均处罚率为2.3%。见表1
表1 2012-2014年罗湖区公共场所行政处罚情况表
年份201220132014合计
案例数（件）487428150
公共场所（家）1977216023946531
年处罚比率（%）2.43.41.22.3
2.2不同行业案例分类
150宗公共场所卫生处罚案例, 按照公共场所行业分为住宿场所、理发美容场所、沐浴场所、游泳场所和其他行业（包括商场、茶艺馆、影剧院等）。2012年至2014年，理发美容场所处罚83宗，占处罚总数55.3%；住宿场所处罚34宗，占处罚总数22.7%；游泳场所处罚17宗，占11.3%；沐浴场所处罚4宗，占2.7%;其他行业处罚12宗，占8.0%。见表2
表2 2012-2014 年罗湖区各类公共场所行政处罚情况表
经营
类别处罚
宗数占处罚总数警告罚款停业
整顿吊销
卫生许可证
住宿场所3422.7%343300
理发美容8355.3%838300
沐浴场所42.7%4400
游泳场所1711.3%171700
其他128.0%121200
合计150100%15014900
2.3不同案由分类情况
根据公共场所不同案由将公共场所卫生行政处罚案例分为无卫生许可证营业、从业人员无健康合格证上岗、未按规定消毒保洁、重复使用一次性用品、未按规定进行卫生检测及其他等5类。2012年至2014年公共场所卫生处罚案由中未取得公共场所《卫生许可证》擅自营业的处罚123宗，构成比79.4%；安排未获得有效健康合格证明的人员从业的处罚28宗，构成比18.1%；未按照规定对顾客用品用具清洗消毒保洁、重复使用一次性用品用具及未按照规定进行卫生检测的处罚分别为2宗、1宗、1宗，构成比分别为1.3%、0.6%、0.6%。见表3
表3 2012-2014 年罗湖区公共场所行政处罚案由情况表
行政处罚案由处罚宗数构成比
201220132014合计
未取得公共场所卫生许可证擅自营业34662312379.4%
安排未获得有效健康合格证明的人员从业16752818.1%
未按照规定对顾客用品用具清洗消毒保洁01121.3%
重复使用一次性用品用具01010.6%
未按照规定进行卫生检测01010.6%
其他00000
合计507629155100%
2.4案件来源
150例公共场所行政处罚案件中, 卫生监督员经常性卫生监督中发现的139例, 占92.7% ；群众投诉举报11例, 占7.3% 。
表4 2012-2014年罗湖区公共场所行政处罚案件来源情况
案件来源处罚宗数合计所占比例
201220132014
经常性卫生监督47682413992.7%
群众投诉举报164117.3%
合计487428150100%
2.5处罚金额
按行业分，149例公共场所罚款处罚案件平均罚款金额796.6元，其中住宿场所平均处罚金额890.9元，理发美容场所692.8元，沐浴场所825.0元，游泳场所1117.7元，其他791.7元。其中罚款金额在500-1000范围内的处罚占94.6%，除单纯警告外，罚款额度低于500的处罚为0，1001-5000范围内的处罚仅占5.4%，高于5000的处罚为0。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆见表6
表5 2012-2014年罗湖区公共场所行政处罚不同行业处罚金额情况
经营类别罚款宗数处罚金额(元)平均金额（元/间）
0-499500-10001001-20002001-50005001以上合计
住宿场所3303021029400890.9
理发美容8308201057500692.8
沐浴场所4040003300825.0
游泳场所17014210190001117.7
其他120111009500791.7
合计1490141530118700796.6
按案由分，155宗公共场所行政处罚案由平均罚款金额746.5元，其中未取得公共场所卫生许可证擅自营业的平均处罚金额796.7元，安排未获得有效健康合格证明的人员从业的685.7元，未按照规定对顾客用品用具清洗消毒保洁的500元，重复使用一次性用品用具的500元。其中罚款金额在500-1000范围内的处罚占94.2%，罚款额度低于500的处罚有1宗，占0.6%，为单纯警告，1001-5000范围内的处罚仅占5.2%，高于5000的处罚为0。见表7
行政处罚案由处罚宗数处罚金额（元）平均金额（元/案由）
0-499500-10001001-20002001-50005001以上合计
未取得公共场所卫生许可证擅自营业123011562098000796.7
安排未获得有效健康合格证明的人员从业2802800019200685.7
未按照规定对顾客用品用具清洗消毒保洁2020001000500
重复使用一次性用品用具101000500500
未按照规定进行卫生检测11000000
其他00000000
合计1551146620118700765.8
表6 2012-2014年罗湖区公共场所行政处罚不同案由处罚金额情况
2.6案件执行情况
从案件执行情况看，150宗案件均依照法定程序进行处罚，无行政复议、行政诉讼案件；自觉完全履行148 宗，占98.7％；未按时履行2 宗，占1.3％，均已申请并由人民法院强制执行。150宗案件均按规定要求结案。见表7
表7 2012-2014年罗湖区公共场所行政处罚执行情况
执行方式处罚宗数所占比例
自觉履行14898.7%
强制执行21.3%
合计150100%
3 讨论
3.1 公共场所处罚案件数量有下降趋势
从各年处罚宗数与公共场所本底数看，2012年处罚率为2.4%，201年3.4%，2014年1.2%，三年平均处罚率为2.3%。2013年处罚率较2012年有明显提升，且高于三年的平均水平。2014年的处罚率有明显下降，仅为三年平均处罚率的一半。分析其原因：一是经过连续几年加强对公共场所监管力度及处罚力度，并结合开展相关法律法规的宣传培训，辖区公共场所整体卫生状况有一定提升，违法违规的行为有所减少；二是2014年深圳市新《控烟条例》实施，强化了控烟执法的职能，大量的控烟投诉和处罚占用了部分原公共场所卫生监督的执法资源，公共场所监督执法力度有所下降。
3.2 美容美发场所仍是主要的处罚对像
从处罚的行业看，主要集中于理发美容场所、住宿场所、游泳场所，其中美容美发处罚所占比例最高（55.3％），超过半数的处罚案件，分析其原因：一是该行业经营单位数量众多且多为个体经营，法律及卫生意识淡薄，只注重经济效益，不重视甚至有意逃避卫生监管；二是该行业服务人员流动性大，特别是学徒和洗头工未取得健康证明就为顾客服务的情况较多；三是近年来，生活美容店非法开展医疗美容的现象时有发生，并受到媒体和社会的广泛关注，影响恶劣。我所连续几年开展专项行动，对美容行业进行整顿，加强了对美容行业的监管及处罚力度。
3.3 无证经营仍是公共场所的主要违法行为
从处罚案由看，150宗案件中，未取得《卫生许可证》擅自营业的所占比率最高（77.4％），远高于其他案由的处罚情况，提示无证营业仍是公共场所行政处罚的主要案由。分析其原因：一是有些公共场所经营者法制观念淡薄，不重视守法经营，心存侥幸试营业一段时间后，再根据生意的好坏选择是否申请办证；或者直接无证经营，未被发现则不办理。二是施行商事登记改革后，市场主体资格准入门槛大幅降低，卫生许可证不再作为办理营业执照的前置审批。虽然卫生部门采取了相应措施加大后续监管力度，但无证公共场所数量还是有所增加。三是违法成本低，且缺乏行政强制措施也是其中一个原因。
除无证经营及安排无健康证人员上岗的案由处，其他案由的处罚相对较少，如未按规定清洗消毒保洁、重复使用一次性用品、未按规定检测的处罚仅占2.5%，其他案由的处罚均是空白，主要原因是未按规定清洗消毒保洁、一次性用品等案由的取证难度较大，操作性不强；同时《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十七条中的9个案由均需先责令改正，逾期不改正才能处罚，也在一定程度上限制了这些案由的处罚。
3.4 群众投诉案件处罚率较低
从案件的来源看，150例案件中直接由群众举报的仅占11例( 7.3% ) , 其他几乎是公共场所卫生监督员在经常性卫生监督中发现的, 与其他如食品、医疗违法案例举报率较高有一定的差距。说明公共场所卫生还应加强宣传,针对典型违法案件通过新闻媒介进行深度报道, 引起广大群众的重视。
3.5 行政处罚力度存在不足，其惩戒教育作用有限
从我所2012-2014年公共场所不同行业、案由的处罚金额情况看，平均处罚金额均未超过一千元，95%左右的案件和案由的处罚金额在500-1000元之间。
新《公共场所卫生管理条例实施细则》虽然加大了对公共场所违规行为的处罚力度，如无证经营可处五元百至三万元罚款；安排未取得健康证人员上岗可处五百元至一万五千元罚款。但由于新《细则》规定的处罚幅度弹性较大，在执法过程中，往往为了使相对人配合，就处以较轻的处罚。低额度的处罚对小型经营单位如理发店等有一定的惩戒作用，但对大型单位、违法情节较重的单位如：长期无证经营、群体无健康证上岗单位的监管效果欠佳。这也将在一程度上制约公共场所卫生监管工作的效果。且随着社会经济的发展，这样的违法成本更显的低廉，经营者为获得更大的利润，选择违法经营的可能性更高。
3.6 案件整体质量良好
150宗案件均依照法定程序进行处罚，无行政复议、行政诉讼案件，自觉完全履行148 宗，占98.7％；未按时履行2 宗，占1.3％，均已申请并由人民法院强制执行。150宗案件均按规定要求结案。这一结果体现了卫生监督员在办案过程中依法行政、事实清楚，证据确凿，依据准确，处罚适当，程序合法。
4.建议
4.1 突出重点，加大对无证经营违法行为的监管力度
一是加强商事改革后续监管，提高公共场所的持证率；二是简化许可流程，探索部分公共场所行业卫生行政许可备案制、告知承诺制或取消许可；三是偿试通过购买服务的方式，开展常规的巡查工作，缓解监督力量不足的问题，及时发现无证经营行为；四是开展专项行动、联合行动，加强对无证经营行为的处罚力度。
4.2 加强宣传
一是加强对公共场所经营者的法律法规及卫生知识培训，增强公共场所经营者的守法意识，促使公共场所经营者都能有序合法地从事公共场所经营活动。二是充分利用媒体开展深度宣传报道，引导社会公众加强对公共场所卫生状况的关注，加强社会监督，对公共场所存在的违法违规行为积极投诉举报。
4.3 提高执法技能，加大对公共场所违法违规行为的处罚力度
一是强化培训，提高监督员的执法技能，增加执法检查的深度，增强证据收集能力，使证据更加全面、规范。二是在抓住重点的同时，积极扩展处罚的案由，进一步规范和提升辖区公共场所卫生管理的水平和状况。三是重点关注社会热点及群众投诉举报焦点，提高群众投诉举报案件处罚率，充分发挥社会监督的作用。
4.4 明确裁量标准，提高处罚金额，增加违法成本
进一步明确裁量的依据，统一标准，指导公共场所行政处罚的开展，使各项违法行为的处罚金额与其经营规模、违法情节、危害后果等因素相当，增强处罚的威慑力，发挥惩戒教育作用。
论文作者:杨俊涛
论文发表刊物:《世界复合医学》（下）2015年第1卷总第6期
论文发表时间:2015/8/6
标签：公共场所论文; 案由论文; 案件论文; 行政处罚论文; 卫生论文; 场所论文; 湖区论文; 《世界复合医学》（下）2015年第1卷总第6期论文;