人口“双龄化”背景下对我国养老保障制度建设方向调整的思考，本文主要内容关键词为：制度建设论文,人口论文,方向论文,我国论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.6 文献标志码：A 文章编号：1007-0672(2010)03-0001-07
建国后，我国经济社会发生了很大变化，各方面都取得了长足的进步。但是在社会获得强大发展的背后，也存在许多难以避免的负面问题。1974年我国开始推行人口计划生育政策，35年来该政策执行的直接效果是人口增长速度大幅度的下降，人口压力趋缓，但是这种政策效果不可避免的导致了人口结构的失衡，核心家庭形成，人口老龄化。1978年我国实行改革开放，建设社会主义市场经济体制，30年来，随着工业化、城市化进程不断地推进，促进产业转型的同时人口也开始转型，人口流动加快，人口城市化，农民市民化。同时，随着各项社会事业改革取得的重大突破，我国的医疗卫生、社会保障都取得了显著的成绩，人口生活质量越来越高、人口寿命越来越长。这些因素使得我国人口发展已经呈现出老龄化和高龄化(以下简称“双龄化”)的趋势，而人口的“双龄化”对养老保障提出了更高的要求。本文在对我国人口“双龄化”特点认识的基础上，分析我国现行养老保障制度建设存在的不足和缺陷，并进一步提出完善我国养老保障制度建设的战略构想，以期为相关部门决策提供决策参考。
一、人口“双龄化”趋势及特点
(一)人口老龄化及特点
2008年我国65岁及以上人口有10956万人，占总人口的比重为8.3％，当前，老年人口正以年均4.3％的速度增长。①我国已经进入了国际上规定的老龄社会，这主要是我国人口计划生育政策效果的显现。从表1可以看出，20世纪80年代以后，我国人口老化速度加快，第二次人口普查至第三次人口普查的18年间，我国65岁及以上人口占比年均增加0.075个百分点；而第四次人口普查至第五次人口普查的10年间，我国老年人口占比年均增加0.139个百分点，增长速度明显加快。2010年，我国将进行第六次人口普查，即将过去的这10年的人口老化速度可想而知！事实上，我国每年的人口抽样调查数据结果已经证实人口老化的速度之快(见表2)，我国65岁及以上人口占总人口的比重每年在提高，2006年为9.20％，比2000年的6.96％高出了2.24个百分点，人口老化速度惊人，而发达地区更为严峻。以上海市为例，其老年人口比重远远高于全国平均水平(见表2)。
总体上看来，我国老龄化呈现出规模大、速度快、地区发展不平衡的特点。人口老龄化的这一特点对传统的家庭养老保障提出了挑战，有越来越多的人需要社会养老。
(二)人口高龄化及特点
我国人口结构不但老龄化，而且高龄化趋势明显。第五次人口普查数据表明，我国人口寿命为72.13岁，较第四次普查的68.55岁提高了3.58岁；而2005年全国1％人口抽样调查数据结果显示我国人口寿命为75.49岁，五年内又提高了3.36岁，我国人口寿命在加速延长。
从表3可以看出，无论是城市还是农村，每个年龄的平均余命都在延长，其中60岁人口的平均余命，全国2005年1％人口抽样调查结果为20.62岁，较2000年的人口普查数据提高了1.92岁；城市2005年为22.44岁，较2000年提高了2.09岁；农村五年间提高了1.72岁，显然城市较农村更加高寿。
再以上海市为例，第五次和第四次人口普查结果显示，各年龄组人口的平均余命都不同程度的有所增加(见表4)。而以第五次人口普查数据为例，2000年上海市人口寿命为78.55岁，比全国2000年人口寿命高出6.42岁，其60岁人口的平均余命为21.32岁，也比2000年全国60岁人口的平均余命高出2.62岁。可见，我国人口寿命不但普遍延长，而且存在较大的地方差异。
事实上，九年前我国60岁人口的平均余命，高的地方如上海已经超过21岁，不少发达地方如浙江、深圳等接近21岁，低的地方如宁夏也达到了18.30岁。而且，60岁及以上人口余命平均以0.5岁的速度还在增长，当前的人口高寿情况正在扩张。②可见，人口长寿、高龄现象已经非常普遍。
从老年人口结构的变动也可以窥见人口长寿的趋势。从表5可以看出，我国60岁以上各年龄组中，70-89岁间的四组人口数占总人口比重，2007年较2006年都有明显增加。从其占老年人口数量比重看，80-90岁之间的人口比重有明显增加。再以上海市为例，从表6可以看出，上海市80岁以上人口比重，2007年较2006年有明显增加。可见，高龄人口的比重有逐年增加的趋势。
基于以上数据分析可以看出，我国人口高龄化具有以下显著的特点：一是高龄化速度快、区域差异大，城市高于农村；二是高龄组人口不仅数量增大，而且人口占比逐年增加；三是在高龄组中，80-89岁组在老年人口中的占比有提高的趋势，但是根据上海市的数据显示，80岁以上人口在老年人口中的占比都有较快的增长。人口高龄化的这一特点对社会养老保障提出了更加严格的要求，不仅仅需要为老年人提供养老金保障，而且还需要为他们提供必要的生活服务、护理照料及适当的精神文化娱乐活动等服务保障，以满足老年人的生理和心理需要。
二、我国养老保障体系现状与问题
在人口“双龄化”背景下，我国需要为老年人提供养老金和老年服务的双重保障。那么当前我国养老保障状况又如何呢？
(一)家庭代际养老保障：受到人口“双龄化”趋势的挑战
传统的家庭养老模式，依赖子女和土地资源，既为家庭中的老年人提供经济保障又承担服务保障功能，尽管保障水平不高，但却能够提供最起码的生存保障。然而随着人口“双龄化”的趋势，我国传统的家庭代际养老正受到人口结构演化、老年供养比提高的影响，已经难以起到应有的保障作用。
从表7可以看出，我国老年抚养比逐年提高，2001年为11.25％，到2007年提到12.86％，提高了1.61个百分点。其中，城市相对趋稳，甚至出现下降趋势，而镇和乡村逐年在提高，尤其乡村老年抚养比提高的速度加快，已超出了城市及全国的水平。
再以上海为例，从表8可以看出上海市老年抚养比不仅数值高，而且还在逐年增大。其中乡村老年抚养比速度较快，超出了上海市平均水平，与全国城市和乡村的抚养比发展态势相一致。
无论是从全国还是地方看，数据都显示我国老年抚养比逐年加大，农村的状况比城市更糟，传统的家庭代际养老将面临困境。
(二)养老金保障：在制度设计层面基本实现了全覆盖
图1 我国现行基本养老保障体系
改革开放以来，我国社会保障制度改革取得了显著成效，先后对不同群体建立了不同模式的养老金制度，初步形成了具有中国特色的养老金保障体系，该体系从制度设计上看，目前基本上覆盖了所有人群(见图1)，如城镇企业职工、灵活就业人员可以参加城镇职工基本养老保险、城镇居民可以参加城镇居民的养老保险(地方性)、机关事业单位人员有机关事业单位养老保险或者退休金制度、农村居民可以参加农村社会养老保险制度(在试点中)，被征地人员可以参加被征地人员养老保险制度(地方性)。农民工目前还是地方性政策，有的地方可以直接参加城镇职工养老保险，有的地方单独建立了农民工养老保险制度(如北京)等等。截至2008年底，全国参加城镇基本养老保险人数为21891万人，其中，参保职工16587万人，占城镇就业人口的62.90％。参加基本养老保险的农民工人数为2416万人，农民工人数按照1.5亿人计算，参保率为16.11％。全国参加农村养老保险人数为5595万人，按照第一产业就业人数计算，参保率为16.58％。③从参保率来看，目前我国基本养老金的人口覆盖率还是很低的。
在实际中，我国基本养老保障制度体系在各地发展很不平衡，有些经济发达地区不但制度全覆盖，而且人口覆盖率也较高。以上海市为例，从表9可以看出，上海市基本养老保障体系较为全面，基本实现了制度的全覆盖。2007年，上海市享受各种养老保障待遇的人数达303.17万人(其中部分人群享受了多种保障)，其中享受基本养老金保障的人数有274.37万人，占老年人口比重达95.67％，基本实现了人口全覆盖，其城镇基本养老保险参保率也比全国平均水平高。
总体上看，我国基本养老保险的实际参保率还比较低，但是制度是全面的。从制度设计及覆盖人群看，理论上基本实现了制度的全覆盖。目前在经济发达地区，尤其是发达城市，多数老年人已经在享受养老金保障。但是从人口覆盖特征看，我国的基本养老金制度今后应该继续完善和加大执行力度，努力促进养老社会保险在人口层面上的全覆盖。2009年9月国务院出台了新型农村社会养老保险试点的指导意见，对农村居民实行基本养老金的人口全覆盖将指日可待。
(三)老年服务保障：多数老年人尚未享受社会化养老服务保障
与养老金制度相比较，我国老年服务保障制度建设相对落后，多数老年人尚未享受社会化养老服务。多年来，我国政府和社会一直关注特殊群体的老年服务保障问题，为他们建立了以机构养老为主、散养为辅的较为完善的老年服务保障体系，其中机构养老主要是以民政部门牵头举办的社会福利院、敬老院、荣军院等，并且实行分类供养，如城市“三无”人员主要通过社会福利院养老；农村“五保”老人主要通过敬老院养老，残疾军人及离退军人主要通过光荣院、荣誉军人康复医院、复员军人慢性病疗养院、复退军人精神病院等养老。近年来不少地方政府又为城市独居、空巢、困难老人实行居家养老等等，从而使得因公致残老人、优抚老人、独居老人及各种困难老人的养老服务保障基本做到了应保尽保。相比较而言，广大的普通的老年人的社会养老服务保障基本是缺失的。
其实，近年来，在经济发达地方一些民办、公助民办、公办民营的养老机构如老年公寓等初露端倪。但是根据我们的调查，市场提供的养老服务存在需求与供给脱节的矛盾，不少社会办养老机构床位空置率高、养老设施浪费、有限的资源没有得到充分利用。出现这种情况的原因大致有两方面，一方面是目前已届年老者，尤其是高龄老人思想陈旧，认为在养老机构养老是无儿无女之人的去处，不愿入住养老机构；另一方面是社会办的养老机构往往入住价格高昂，大多数老年人难以承受。
从表10可以看出目前我国只有特殊老年群体可以享受比较全面的老年服务保障，普通老年人尚未享受到生活服务、护理照料及必要的精神文化娱乐活动等服务保障，农村地区老年服务保障尤其缺乏。
有数据显示，截止2008年底，我国各类老年福利机构有3.56个，总床位234.5万张，收养各类人员189.6万人。其中：城市老年福利机构5264个，床位41.5万张，收养老年人29万人；农村五保供养服务机构30368个，床位193万张，收养老年人160.6万人。④根据老年人口计算，现有床位数占65岁及以上老年人口的1.90％；占75岁及以上老年人口的5.55％；占80岁及以上老年人口的12.41％。目前已经收养的老人数占65岁及以上人口的1.53％，占75岁及以上老年人口4.48％，占80岁及以上老年人口的10.03％。显然，机构养老的人数极其有限。从各类养老机构的年末床位利用率情况看，优抚类收养单位为68.4％，社会福利院为71.8％，城镇老年福利机构为69.9％，农村五保供养福利机构为83.2％，其它收养性单位为58.1％。⑤由此可以看出，除了农村五保供养机构外，其他各类养老机构实际入住率平均在70％左右。以上机构入住的人群绝大多数都是“三无”老人、“五保”老人及优抚老人等特殊群体和困难群体，目前他们的养老服务基本得到了保证。
再以上海市为例，2007年全市共有560家养老机构，其中政府办的300多家，社会办的260多家，床位数共计69785张，占60岁及以上老年人口数的2.4％；占65岁及以上老年人口数的3.30％；占80岁以上人口数的13.89％。全市居家养老服务机构中老年人日间服务机构128个；社区助老服务社234个。在上海，有一个特殊的情况就是，所有养老机构都是满员的，一般老年人想入住养老机构需要排队等候，目前上海市养老机构的床位远远不能满足老年人的需要。
从以上分析可以看出，当前我国养老服务保障存在以下问题：(1)养老服务保障制度建设不仅城乡差异大，而且参差不齐；(2)机构养老有限，目前基本上对于特殊群体老人能够得到保障。由于机构养老成本大，供给有限，有效需求不足，多数老年人难以获得机构养老服务；(3)社区托老服务发展起步晚，规模小，保障程度低，在养老服务保障体系中尚未发挥主导作用。(4)我国养老服务保障覆盖面窄，不能满足“双龄化”条件下大多数老年人的需要。
三、对我国养老保障制度建设方向调整的思考
我国人口“双龄化”趋势明显，对养老保障提出了更高的需求，然而我国养老保障制度发展不平衡，养老服务保障体系建设较为薄弱，而且仅仅关注的是特殊群体，广大的普通老年人得不到基本的社会化老年服务。因此，当前应该加快养老保障建设转型，大力发展老年服务保障，确保老年人、尤其是高龄老年人享有基本的老年保障。现阶段我国养老保障体系应该继续完善、填补空缺、实现转型，为所有的老年人提供基本保护。
(一)制度建设应以养老金制度为主向经济保障和服务保障制度并重的方向发展
1.加快指导思想的转型，将老年服务保障纳入社会保障制度体系建设中。老年服务保障是老年社会保障重要的内容之一。在人口“双龄化”的时代，每一位高龄老人对之都有需要。在我们过多关注养老金制度体系建设的同时，应该开始关注老年人的基本老年服务需要。社会保障只有当经济保障功能与服务保障功能发生耦合的时候，才能彰显他应有的保障功效。当前我国高龄老人占老年人口的比重日益增加，这些高龄老人对养老服务的需求甚至比对养老金的需求更为迫切。因此，在我们大力建设养老金制度的同时，也应重视老年服务保障体系的建设，并将其尽快纳入社会保障体系中，以促使其加快建设，更好地为老年人提供服务。
2.继续完善养老金制度体系，提高参保率，确保人人享有养老金保障。虽然我国养老金体系已初步形成，但是还存在不少问题，如制度不完、制度分割严重、制度细碎化、制度的群体性和地方性差异大等等，有待于进一步完善。目前我国的养老金制度体系重在制度整合、完善政策、制定法规、加强执法、提高参保面，确保所有老年人口人人享有养老金。
3.加强养老服务制度建设，建立政府引导、社会主办、民间参与的多层次养老服务保障体系。相对于养老金制度建设，我国的老年服务保障制度建设较为落后。目前老年服务保障制度建设存在着制度缺位、资源分配不公、资源利用效率低等问题，需要尽快调整发展重点，填补空白，建立面向普通老年人的养老服务制度，同时要适当的控制政府办的养老机构规模，大力发展民间养老机构和社区养老场所，建立政府引导、社会主办、民间参与的多层次养老服务保障体系，实现人人享有社会养老服务。
4.建立养老金与养老服务保障体系的政策联动机制，实现老年保障的整体功能。从保障功效、管理效率、资源整合、保障成本等角度看，建立养老金与老年服务保障的联动政策机制非常必要。将养老金与老年服务联动，尤其对高龄老人大有益处。比如老人可以直接将养老金转化为必要的老年服务需求，以提高老年生活质量。
(二)服务保障对象应以特殊人群为主向特殊人群与普通人群并重的方向发展
1.加快指导思想的转型，养老服务保障的重点要从保障特殊人群为主向所有普通人群转移。我国现行的养老服务保障体制是延续了计划经济体制下的一种模式，那时因为人口结构年轻、家庭照料资源充分，政府只需要为少数的“三无”人员、“五保”老人及特殊的老年群体提供养老服务保障。而养老服务是每一位高龄老人的需求，不仅仅是特殊群体老人独有的。尤其在人口“双龄化”时代，高龄老人规模庞大，如果还维持过去的体制仅仅关注少数的老年人群，对大多数老年人是不公平的，而且这种仅仅满足少数人的服务保障体制是不合时宜的。因此，当前需要尽快转变理念，建立大众化的养老服务保障体制，以满足所有高龄老人的养老需要。
2.特殊群体的养老服务保障，重在完善政策、完善操作规程、加强执行力度。建国60年来，在各级政府和社会的更多关注下，我国针对特殊老年群体的养老服务保障体系相对较为全面，特殊群体和弱势群体老人的养老服务保障基本得到了应保尽保。当前针对特殊群体养老服务保障制度中存在的一些问题，重在完善政策、完善操作规程、加强执行力度，以确保每一位特殊群体老人都能得到质量较高的服务保障。
3.重视普通老人的养老服务保障制度建设，实现基本养老服务保障的全覆盖。目前我国老年服务保障制度发展很不平衡，基本上多为老年人口中的特殊群体和弱势群体考虑，很少将广大的普通的老百姓纳入制度设计范围。占老年人口大多数的普通的老年人其社会化养老服务缺失，他们缺乏社会的关注和关爱，其中不少老年人生活质量下降，出现孤独、精神衰退、抑郁现象，甚至出现自杀或者孤死等现象，更有甚者，近年来不断出现高龄老人雇人养老而出现被残杀的极端现象。现实中，不少普通老人的生活处境比“三无”和“五保”老人更糟！在人口“双龄化”时代，老年人的生存状况直接反映了一个国家的文明、社会治理及和谐程度。因此，建立健全社会养老服务保障制度体系，尽快将普通老年人纳入社会化养老服务保障范围，是广大普通老年人的基本需要，也是建立覆盖城乡居民的社会保障制度体系的基本要求。
(三)普通老年人的服务保障建设：应以社区为载体，建立以现代居家养老、社区托老为主的养老服务保障体系。
1.重视社区在养老服务保障中的作用，积极培育养老服务保障的载体。社区是联结政府、街道与家庭的直接桥梁，是传送和宣传政府为民政策的使者，社区在推进养老服务业方面起着不可估量的作用。因此，在养老服务保障建设中，要重视社区的作用，使其成为养老服务保障供给的重要载体。为此，政府需要做好三方面的事情，一是政府要为社区创造条件、配备人员、解决部分经费等，帮助和支持社区建立老年食堂、为老人配送餐服务、建立老年活动中心、医护中心等设施，增强社区的实力，为养老服务培育坚实的载体。二是致府可以将部分为老业务直接交给社区进行执行，如政府需要购买的服务、需要执行的政策等，不必经由有关部门(如民政部门)传递和转达，这样可以减少成本、提高工作效率。三是政府制定政策，引导和吸引民间资金投入社区养老服务机构和设施的建设。
2.总结各地居家养老实践经验，完善政策，大力推广居家养老模式。居家养老是在传统家庭养老模式的基础上发展起来的，是以家庭为核心、社区为依托、养老服务所(中心)等专业机构为服务实体，以老年人生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，通过社会各界的广泛参与，对居住在家的老年人提供相应的社会化服务。该种模式最早在浙江、上海等地实践，其主要做法是：一是服务对象以困难老人、独居老人、空巢老人为主，个别地方扩大到全体老人；二是对特殊群体老人均以无偿、低偿的形式提供服务，对个别生活自理能力强、家庭经济条件好、有养老服务需求的老人实行有偿提供；三是采取上门服务为主、集中服务为辅的服务方式；四是服务内容以生活照料、护理为主；五是普遍实行社会化和市场化相结合的服务模式。⑥居家养老使老人不离家、不离社区，能够被大多数老年人所接受。但是各地实践也反映出，当前居家养老存在服务质量低、管理水平低、配套项目和设施不全、服务产品有限等问题，因此，建议政府积极总结各地经验、完善居家养老政策和做法，大范围推广居家养老模式，以满足广大普通高龄老人对老年服务保障的需要。
3.大力发展社区托老保障，以弥补机构养老和家庭养老的不足。社区托老服务是一种专门为不能完全自理老人或者生活能够自理的高龄老人提供基本的生活、照料、服侍和娱乐等服务的一种场所，其为这些老年人的子女或者其他家庭成员解除后顾之忧，使得他们能够安心的工作、学习和生活。社区托老服务有日托和全托两种形式，其具有居家养老性、经济性、服务多样性、便捷性、可及性的特点。社区托老服务发展弥补了机构养老和家庭养老的不足，让老年人可以方便地享受到老年服务。社区托老服务发展为更多的老年人带来福利，提供生活服务、护理照料及必要的精神文化娱乐活动等服务保障。⑦所以，面向广大的普通老年人，通过社区托老获得基本的养老服务需要是一种十分有效率的途径。
4.提高全民社会养老服务意识，强化助老为老服务理念，提倡“走出去”，鼓励“走进去”。“老吾老以及人之老”，在人口“双龄化”时代，老年生活质量关系到每个民众的切身利益。我们应该提高全民社会养老服务意识，鼓励老年人进行社会化养老，接受社会化老年服务方式，勇敢地“走出去”，走出家门到社区或者机构进行养老，同时，我们也号召全社会公民尊老爱老，勇敢的“走进去”，走进社区老年服务机构，或者养老机构，奉献自己一点爱心，捐钱、捐物，更重要的是参与老年服务工作，共创和谐的老年社会。
5.加强政府责任，建立财政投入机制，确保所需的经办费用。开展社区托老服务不仅需要政府的重视和鼓励，而且需要政府在实际行动上帮助各地开展此项服务。其中政府的责任最实际的表现在财政的投入，用以设施的改造和建设，以及人力费用等开支，确保足够的经办费用。建立财政投入机制可以提高各地开展社区托老服务的积极性，可以为长久地开展社区托老服务提供保障。
当前我国人口“双龄化”情势已经非常严峻，建立健全社会养老保障体系，尤其是建立和完善社会化养老服务保障体系迫在眉睫。让所有的老人如何安全渡过自己的老年，是当前老龄化社会的重要课题。
本文系在2009年8月27-29日中国社会科学院政法学部举办的“社会福利论坛”会议发言论文的基础上略作修改而成。
注释：
①胡祖才，薛元，刘宇南.社会性服务产业：扩大需求的重要组成部分.宏观经济管理，2009(9)。
②课题组测算。
③基础数据来自2008年度中国人力资源和社会保障发展统计公报。
④⑤2008年中国民政事业发展报告。
⑥杨翠迎，林云辉.城镇养老服务业发展存在的问题与对策——基于对浙江省的调查.树人大学学报，2007(3)。
⑦涵盖六大保障体系，2010年长宁老人可就近“托老”.上海市总工会网，2008-09-30。
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