美国对东南亚的水外交分析
邢 伟
(中共中央党校/国家行政学院 研究生院，北京 100091)
摘 要 ：因水资源而产生的非传统安全议题影响着美国与东南亚的关系。美国政府已经将水外交提升到战略层面，美国的水外交有较为完善的全球战略，更重视跨境水资源的合作问题以及水务治理能力的提升。在推进印太战略的过程中，美国在东南亚地区开展水外交的战略意图、特点以及前景都是值得深入研究的问题。东南亚各国与世界上其他发展中国家相似，随着它们对可持续发展的水资源合作理念的认识不断深化，美国凭借其强大的资金和技术优势，会对东南亚地区的水外交持续关注和介入，但也会受到来自多方面的影响。中国在开展水外交时，可以借鉴美国在东南亚地区的相关经验。
关键词 ：水外交；美国；东南亚；湄公河
一、问题的提出
亚太地区是全球遭受自然灾害最多的地区。印度洋、太平洋沿岸区域，包括东北亚、南亚和东南亚均处于热带气旋之下，1992-2011年遭遇了一些严重的暴风雨，引发了大量降雨和洪水。由于气候变化和这些地区社会经济发展落后或缺乏规划，灾害的风险进一步增加。气候变化的最坏影响预计会在太平洋、南亚和东南亚地区出现。未来，一些海岛会不适合人类居住，一些国家会因为海平面上升损失一些领土。[1]东南亚处于热带地区，总降水量充沛，但是季节性分配不均，面临季节性干旱和洪涝、水污染和海水侵蚀地下水等问题。在过去数十年，东南亚雨季的年降水量每10年增加了22毫米，极端降雨天的降水量每10年增加10毫米，气候的脆弱性和趋势在不同的季节差异很大。[2]水资源紧缺和水质下降在东南亚地区较为普遍。随着气候变化对水资源影响的加剧，干旱和洪水将更加频繁地出现，水污染也是一个突出问题。[3]监测显示，过去30-50年间气候变化对湄公河下游的影响，如气温升高、雨季降水更多、旱季降水更少、旱涝灾害更为频繁以及海平面上升等现象在加剧。[4]
表 1东南亚部分国家面临水风险情况
资料来源：联合国教科文组织编著、水利部发展中心编译：《不确定性和风险条件下的水管理(第一卷)》，北京：中国水利水电出版社，2013年，第200页。
从表1可以看到，东南亚国家大多面临较多的水资源安全风险。从风险种类来看，各国基本都在4项以上，近半国家面临的水资源安全风险达到6项，水质下降、旱涝和台风等自然灾害频发以及气候变化影响日趋严重是东南亚国家面临的主要问题。在经济发展水平不均衡、水资源风险日益严峻的情况下，地区水资源治理能力的提升成为迫切的课题。例如，美国国家情报委员会认为，由于湄公河流域国家对水资源的开发和需求增加，能够利用的水资源发生较大的变化，加之水中沉淀物的流动发生变化，未来湄公河流域受到的影响会加大，地区粮食(包括渔业)安全水平会降低，对旱涝灾情的适应性会下降，水利开发活动引起的紧张局势会增加，但是湄公河流域国家对流域的管理能力却十分有限。[5]
大部分东南亚国家的治理能力有限，很难依靠自身力量来应对水资源引起的非传统安全威胁。发展阶段不同导致了环保问题在发达国家和发展中国家议程中的先后次序不同，发达国家在环境问题上紧迫感要大于发展中国家；发展中国家由于经济实力弱，环保能力不强，因全球环境问题遭受的危害和损失要远远大于发达国家。[6]国家治理能力不足会滋生资源短缺引发的冲突、民族间的冲突，还会危害政府的执政稳定性。受到环境资源短缺影响的民众会被迫迁移到其他地方，这有可能造成新移民与当地人口的冲突。在发展中国家，环境移民和生产力下降最终会降低国家治理能力，反过来，国家治理能力的下降会导致国家对族群冲突管控能力的缺失，从而增加国内政治的不稳定性和精英政治挑战国家政权的可能性。人口增加、包括水资源在内有限的资源承载能力会引起生产能力降低、生活水平下降、移民等现象，进而会出现社会动荡和国家经济水平下降。[7]因水而起的环境问题可能引发环境移民，从而引发地区不稳定。
3)考虑适用范围。由于绝缘杆作业法多用于10 kV配电网络中的单回排列线路，单回线路又可分为三角形排列、水平排列等多种排列方式；根据不同安装工艺，不同线路上的导线与设备位置也不尽相同：故在抱杆设计时需考虑使用可移动、可调整、可拆分的零部件，以适应多种线路排列方式。
长期以来，学术界对美国在东南亚的外交、安全、战略等问题的关注较多，但从非传统安全视角来考察美国对东南亚水外交的研究较为薄弱。近年来，有学者在美国全球水战略和水外交领域进行了较为细致的论述，认为美国国务院和国际开发署应通力合作，调动一切力量和资源开展水外交活动；水外交很大程度上是在次国家层面开展，需要更多地关注基层。[8]利益和价值观是影响美国水外交的主要因素。美国政府通过提升国际涉水事务的参与程度，利用其政治影响、制度理念、科技和金融优势，将水作为处理地缘政治、地区稳定、经济发展等国际问题的重要抓手，多角度谋取“水红利”。[9]美国将水资源视为能够影响国家安全和经济利益的重要战略资源，[10]其水外交战略的目的与体系的设计从整体和长远上服务、服从于美国的全球战略，将水外交作为建设与保持世界领导能力的基础性工具。在具体的水外交活动实施过程中，则“落脚于”最基础的社会治理层面。[11]美国在东南亚地区进行水外交，意图通过介入东南亚地区的水资源治理，通过多方面的合作，在帮助地区国家提升治理水平的同时，获得美国在该地区战略层面的利益。
美国已经为水外交制定了全球战略，在推进“自由和开放的印太”战略过程中，美国如何通过在东南亚地区的水外交实现其战略意图？实现过程中又有哪些新特点？其未来发展前景如何？这些都是值得继续深入研究的议题。
二、美国在东南亚开展水外交的战略动力
近年来，美国对水外交的重视程度逐年增加，2013年、2014年和2017年相继发布了《水与发展战略》《为了世界的水法案》和《美国政府全球水战略》报告。2017年报告的发布标志着特朗普政府对水外交的重视，体现了美国政府在该项议题上的政策延续性。2013年《水与发展战略》报告的战略目标包括通过可持续的水、环境和个人卫生的提供来改善健康水平，以及以可持续的方式管理农业用水以确保粮食安全。[12]2014年出台的《为了世界的水法案》提出，根据对象国的需要程度，受援国政府的承诺、能力，以及对方与美国政府合作的能力，美国与私营部门和其他援助者的合作机会，美国从平等和可持续性的角度努力改善受援国获取清洁饮用水、改进公共和个人卫生的水平。[13]2017年《美国政府全球水战略》指出，目前全球水危机日益严重，导致疾病增加、经济减速、地区动荡和国家失败。因此，要建立一个“水安全世界”，这需要美国政府与伙伴国和“关键的利益相关者”进行合作，实现4个目标：扩大获取可持续的安全饮用水和改善公共卫生服务、个人卫生的关键行为；完善淡水资源的管理与保护；通过促进跨境水资源的合作来减少冲突；加强水务部门的治理、资金融通以及制度性建设。[14]可见，美国已经把水外交提升到全球战略层面，其对水资源保护和利用的重视程度依旧，而特朗普政府对跨境水资源的合作问题以及水务治理能力的提升给予了更高程度的重视。
东南亚地区跨境河流较多，例如中南半岛地区的澜沧江-湄公河、元江-红河、伊洛瓦底江、怒江-萨尔温江等跨境河流将流域各国的民生、经济发展、生态环境等问题紧密联系起来。从国别角度来看，东南亚国家中只有印尼是美国目前全球水战略的高度优先关注国家。2017年《美国政府全球水战略》将13个国家和地区列为其2017年10月1日至2018年9月30日实施全球水战略中的高度优先地区。这些国家和地区包括阿富汗、黎巴嫩、刚果民主共和国、利比里亚、埃塞俄比亚、尼日利亚、海地、南苏丹、印尼、乌干达、约旦河西岸/加沙地带和肯尼亚，这些国家位于非洲、亚洲和加勒比海等经济欠发达地区。[15]美国全球水战略在东南亚之所以高度关注印尼，沈大伟认为这可能是因为美国认为“印尼是东南亚国家中唯一会与中国保持距离的国家”。[16]实际上，2017年11月15日，美国国务院新闻发言人办公室对美国上述水外交战略优先地区的划分和选择给出了明确的解释：美国政府的水战略将主要集中在那些对水最需要、机会最多的国家和地区，而且美国“与其接触能够最大程度保护我们国家(美国)的安全利益”。[17]
从区域层面来看，美国从2009年提出“湄公河下游倡议”以来，一直较为重视“美湄”合作机制，同时美国与东南亚海岛国家的水外交也在逐步升温。美国在东南亚地区开展水外交，除了与湄公河流域国家的合作外，还与一些与美国利益攸关的海岛国家开展合作。这样做主要是为了强化美国的水资源治理理念与模式，增进美国的地区影响力，提升东南亚各国自身的治理能力，从而维护美国的国家利益和世界领导力。美国综合运用外交、经济、军事、政治、文化等手段，维护其在东南亚地区的国家利益。美国还始终标榜提供援助都是为了湄公河流域国家甚至是整个东盟的利益，其水外交大都涉及环保、教育、卫生等领域，属于“低政治”议题，同时又很大程度地涉及民生问题，容易在这一区域赢得民心。[18]
(一)强化美国水外交理念
第一，美国在开展水外交过程中强调人道主义和治理模式的影响力。2017年，美国公布的国家战略宣称自己在人道主义援助方面将继续领导世界。在期待别国分担责任的同时，美国敦促国际社会对人为造成的灾害和自然灾害做出反应，在应对灾害方面向有需求者提供美国的专业知识和技能。美国支持以拯救生命、解决饥饿和疾病根源为目的的粮食安全和健康计划。[19]而粮食安全与人类健康都与水资源问题紧密相关。在美国的水战略中，粮食安全背后是粮食-能源-水这一联系纽带，健康问题使其对清洁用水和公共卫生等领域保持高度关注。美国依靠其强大的综合实力，在全球事务中拥有较为强大的话语权，在东南亚开展水外交的理念更为“先进”。美国通过自身技术、联盟、资金等方面的优势，强力推动全球水资源安全治理的实现。全球水资源安全威胁和脆弱性正是美国着重关注的。实现安全的策略，既可以减少威胁，也可以降低威胁事件发生时的脆弱性。[20]
第二，美国借助水外交促进国家利益实现。联合国在《国际水道非航行使用法公约》第5条中对水资源合作义务进行了详尽阐述，提出了“公平合理地参与国际水道的使用、开发和保护”的义务和“包括利用水道的权利和合作保护及开发水道的义务”。[21]美国在推进水外交的过程中，经常借助联合国等国际组织的治理规则和理念，将自身的需求和利益融入其中，将自身的观念上升为普世价值，以“拯救世界”的形象出现，通过各种层次的制度建设强化其介入地区治理的合法性。美国的水外交活动客观上有助于提升当地的卫生和粮食生产水平，特别是对贫穷国家或者自然环境特别恶劣国家的经济社会发展有一定的积极意义。随着美国主导的水资源治理活动的开展，美国的价值理念也就传播给了接受援助的国家政府和人民。例如，在推广平等、透明度、负起责任、女权和社区组织等理念方面，水外交是其增强核心民主价值观的切入点之一。这些活动具有外溢效果，为树立美国的国际形象以及美国在其他领域开展外交工作提供了便利条件。与此同时，美国通过在全球开展水外交，积累处理水问题的经验和知识，以解决美国本土面临的类似的水安全问题，即以国外其他国家的水资源问题解决为样板和试验场。[22]
(二)增加美国的地区影响力
对中枢神经系统异常胎儿进行磁共振简直，诊断价值较高。图像不仅可以显示正常胎儿脑发育，髓鞘形成过程，还能发现脑结构的异常，后颅窝畸形等。相较于超声的诊断效能更高。
美国对中南半岛国家的重视程度并没有因为美国国际开发署经费投入的减少而显著降低。从美湄合作启动开始，美国对东南亚地区的水电能源开发就保持着独特的兴趣。美国通过统筹规划介入东南亚地区水资源的使用和水能开发，推广治理模式，运用水资源议题提高政府和民众应对非传统安全风险的能力，增加地区国家的稳定性，提高美国在该地区的影响力，服务美国在东南亚的安全、经济利益。例如，2018年8月第十一届湄公河下游倡议部长级会议在新加坡召开，美国国务卿蓬佩奥、东盟秘书长拿督林玉辉(H.E. Dato Lim Jock Hoi)以及湄公河五国外长参加。各方重申了湄公河下游倡议的承诺，强调湄公河下游倡议对次区域互联互通、经济一体化、可持续发展以及良治的重要驱动力作用。在美国支持和主导下，2017年启动的湄公河水资源数据倡议(Mekong Water Data Initiative)在改善管理水平和共享水资源数据方面发挥了很大的作用。第十一届湄公河下游倡议部长级会议通过了一项联合规划，将未来的工作主要集中在两个方面：水资源-能源-食品-环境纽带；人类发展与互联互通。[25]
目前，全球水市场规模每年超过7000亿美元，且仍在不断增长。世界需要美国的技术设备和实践经验，这为美国增加出口和就业带来了机遇。[26]美国凭借其先进的治理技术，能够在东南亚地区推广其治理模式和水务出口，从而以“环保”的名义介入地区水资源治理，与中国等国家在地区的治理机制和项目开发方面相竞争，凸显自身的地区影响力，通过水外交等软实力竞争提升美国的地区存在感，因为这种方式更容易使当地民众接受美国的介入。
(三)帮助地区国家提升自身治理能力
美国在东南亚地区的水外交，一部分是针对双源性的跨境水资源安全问题，另一部分则是针对一国国内的水资源使用问题，如水受到污染、水量紧缺等情况。中南半岛有多条跨境河流，对各国的经济和社会发展有决定性的影响，一旦流域内的国家在水资源使用和治理上出现矛盾和冲突，难免会对地区安全秩序产生影响，危及美国在东南亚的安全利益。因此，美国的水外交也有“未雨绸缪”的预防性考量。东南亚国家的稳定符合美国利益，也是实现美国领导力意图的重要基础。“机构间水工作组”(Inter-Agency Water Working Group)由美国国务院领导，是专门负责和协调国内各部门国际水资源政策的机构，对外与地区相关国家政府、“湄公河下游倡议”国、世界银行、联合国开发计划署等国际组织共同开展合作。[27]2017年美国《国家安全战略报告》提出，要继续振兴与盟友菲律宾和泰国的关系，并且要加强与新加坡、越南、印尼、马来西亚等国的伙伴关系，目的是使这些国家与美国成为合作性的海事伙伴国。[28]提高水资源治理能力、消除贫困是东南亚国家普遍面临的难题，而水外交是加强治理能力、公民社会参与和多层次社会韧性的方式。[29]美国力图通过水外交强化对东南亚地区的治理和介入，通过理念扩展、着眼于宏观的地区性战略以及提升地区治理能力等，避免在非传统安全治理方面耗费美国过多的财力和技术投入，从而促进美国国家利益的实现。
美国对东南亚水外交的技术援助也得到了相关国家的欢迎。2014年老挝开始向美国寻求可持续的水电开发援助。美国在水电技术方面具有经验优势，美国的许多水电开发系统是在陆军工程兵团和土地复垦局等机构的直接管理之下进行的。美国陆军工程兵团对老挝相关机构的中层官员进行培训。美国国务院还为通用电气公司设立了办公室，目的是为了对接老挝政府的技术援助工作。[30]随着东南亚国家逐步接受美国的水外交，美国运用技术优势，不断将自身的治理理念和国家利益诉求渗入到水外交工作中，依靠其强大的经济实力，提升相关国家的治理能力和水平，而东南亚国家这种治理能力的进步也深深打上美国方式的烙印。
三、美国在东南亚开展水外交的特点
安全是美国在东南亚开展水外交的一个基础考量。美国水外交的全球愿景是构建水安全的世界，人们能够获取足够质量和数量的可持续用水，满足人居、经济和生态需求，同时能够管控旱涝风险。这包含3点含义：增强获取清洁饮用水的能力，改善环境卫生和个人卫生情况，特别是在缺乏上述条件的主要人口聚集区；改善水资源管理条件，特别是在水事务阻碍社会和经济发展，或者水事务对国家脆弱性、失败存在巨大影响的国家；在水已经或者可能成为紧张、冲突源头的地区，促进跨境水域的合作。[31]2018年8月，美国国务卿蓬佩奥表示，美国向东南亚地区提供3亿元的安全基金。[32]美国在东南亚地区的水外交主要从资金和技术、基层民生领域以及强化对外援助平台3个层面开展。
(一)强调资金和技术优势
美国拥有强大的经济和技术水平，在水外交领域对东南亚国家具有明显的比较优势。美国运用自身在水资源治理方面的比较优势，通过资本和技术的输出，在一定程度上为相关产业打开国外市场，保护和促进了这些产业的发展。通过水外交，美国也可以打开东南亚的市场，将美国的技术优势以资本和服务的形式进行输出，一定程度上也会促进美国经济的发展。通过援助，美国经济在援外过程中也得到了发展。另外，美国在东南亚地区开展水外交活动，经常以公司或民间组织的形式出现，这样可以规避东南亚国家对于美国政府直接出面介入的担心。
表 2 2016年美国对东南亚地区水外交的资金投入 单位 ：美元
资料来源：GLOBAL WATER AND DEVELOPMENT , USAID, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1865/Global-Water-and-Development-Report-reduced508.pdf.
2016年美国国际开发署仅对5个东南亚国家的水外交援助额度就达到2,043.5356万美元(见表2)。以菲律宾为例，2012-2017年间，美国国际开发署提供的援助价值1870万美元。菲律宾的污水处理率相当低，在马尼拉之外的很多乡村这一数字甚至不到3%。美国通过“水安全促进韧性经济增长和稳定”项目，与菲律宾当地政府合作，为6个城市完善污水治理设施。在提供资金和技术援助的同时，美国也重视从思想理念上引导当地民众接受先进技术。[33]美国依靠资金优势，强化、改善东南亚国家基层水治理的基础设施建设。依靠强大的资金后盾，美国在东南亚开展水外交的内容较为丰富，东南亚国家也感受到美国帮助其进行治理的可持续性。
在运用技术开展水外交方面，2015年美国国际开发署和国家航天局启动了“SERVIR-湄公”项目，其内容包括运用陆地卫星(Landsat)技术、全球降水测量(Global Precipitation Measurement)、RADAR测距技术等尖端科技，通过卫星对湄公河流域的旱涝灾害进行拍照和分析。“SERVIR-湄公”项目倡导数据分享，提升地区的水资源治理水平，下设的干旱和粮食产量监测系统有助于对旱季影响提前做出规划，以减轻干旱对粮食产量的影响。土地表面监测系统确保流域的受损防洪植被得到补种。[34]该项目还可以观察地球的气候和环境变化，湄公河流域的国家可以通过卫星数据制作天气地图和天气形势预测图。美国在救灾和事前预防过程中利用其技术优势，参与湄公河国家的水资源治理，同时也提高自身开展水外交的能力和优势。技术领域的水外交得到美国强大综合国力的支撑，实质上也是美国资金优势的体现。运用高精尖的技术手段能够精准掌握东南亚地区的水资源情况，对气候变化、旱涝灾害等会有更加科学的防控，这有助于美国介入东南亚的水资源治理，在帮助东南亚国家的同时也提升了美国开展水外交的精准度。
(二)重视水资源相关的民生事务
农业生产与卫生都需要水资源。东南亚地区处于热带，雨季降水充沛，农业和各种水产养殖业较为发达。另外，热带地区容易流行疾病，清洁的水资源对于东南亚各国卫生水平的提高至关重要。
2009年7月，美国与湄公河下游的老挝、泰国、柬埔寨、越南开启“湄公河下游倡议”，2012年7月缅甸也加入其中。该项目关注湄公河流域的跨境水资源治理、清洁饮用水的获取等议题。美国为区域内大型流感、疟疾和结核病的防治提供技术支持。2010年7月，美国和越南举办了第一届美国-湄公河下游国家“跨国合作应对传染病威胁”会议。[35]双方还在环境和水议题上进行合作，促进减灾、获取清洁饮用水和自然资源保护。在合作框架内，美国与柬埔寨在健康议题上进行合作，促进地区公共卫生事业的发展。针对柬埔寨的小儿腹泻，美国国际开发署下设的综合营养卫生项目提供了163万美元，解决柬埔寨2岁以下婴幼儿和母亲的高度营养不良情况。[36]美国在缅甸开展农业和粮食安全合作，研究通过合理运用水资源促进可持续农业发展。
2011-2016年，美国在印尼开展了城镇健康和发展项目(IUWASH)，旨在为印尼50多个较大的城镇提供清洁水和卫生服务，帮助250多万人获得清洁自来水，获得改善卫生服务的人口达到256,055人，该项目还培训了97,791人。[37]美国在拓展上述项目时特别注意宣传清洁饮用水、公共和个人卫生的重要性。获取清洁用水对于东南亚国家民众的健康非常重要。美国从关乎民生的基础设施领域入手提升相关国家的治理能力，投入资源帮助当地民众获取清洁用水。
近年来，随着勘探开发的深化，国内油田加大了对水平井的部署力度，且应用先进的地质导向技术，有效提高了单井原油产量。在水平井钻探过程中，目前主要使用远钻头随钻测井设备，但资料数据的延迟性，大大地削弱了其及时性，而气测录井资料恰恰可作为其有效补充，通过现场气测综合评价快速识别油气和避开低渗层，二者结合可更好地完成优质水平井。
近年来，生猪、能繁母猪存栏量一路下滑，不断跌破历史最低位。截至10月1日，全国生猪存栏量为3294万头，同比下降1.8%；能繁母猪存栏量为3090万头，同比下降5.9%。加之年底为猪肉消费旺季，11月末后可能有集中出栏，会对此后豆粕需求造成一定冲击。
目前，大多数东南亚国家热衷于与美国合作，主要是想得到美国非传统安全领域的物资援助和能力培训。[38]生活在贫穷地区的人们对环境的依赖程度更高。相比富足的国家，贫穷国家农业收入的份额更高。[39]世界银行本世纪以来的统计数据显示，柬埔寨农业用水占其淡水使用比例的94%，老挝为91.41%，缅甸为88.99%，泰国作为东南亚相对发达的国家，这一数字也高达90.37%。[40]在东南亚地区，美国对卫生、农业生产等基础民生领域比较重视，因为这些领域关系到以农业为主的大多数东南亚国家的生存和发展。因此，在东南亚民众眼中美国的水外交具有辐射面广、受益感明显的特点。
(三)多边伙伴关系是开展水外交的重要方式
美国在全球范围内强调可持续发展的水合作伙伴关系，强化环保和生物多样性理念。在对东南亚国家开展水外交的过程中，美国重视“湄公河下游倡议”等地区机制的发展。在“湄公河下游倡议”之内，湄公河委员会与美国密西西比河委员会签署了姐妹河流协议，商定在跨境流域治理方面加强合作。2017年8月，第十届“湄公河下游倡议”部长级会议发表联合声明，美国承诺通过伙伴关系与“湄公河之友”继续合作，与“湄公河下游倡议”的成员国继续开展统一且可持续的合作。“湄公河下游倡议”的成员国保证继续与“湄公河之友”和湄公河委员会进行紧密合作，以支持包容、可持续和对环境负责任的经济增长模式。[41]另外，美国主导成立的“湄公河环境伙伴关系”是为了促进湄公河下游国家多重利益相关方的对话。该项目通过加强地区利益相关方在基础设施规划和投资方面的技术能力和网络联系，旨在增加地区开发项目的社会和环境公正性；其目标主要包括提高民众对重要的社会和环境发展决策的影响力，以及为各利益相关方参与决策提供议题平台等。[42]水外交是美国开展对外援助的平台，美国通过国内外相关治理机构间的合作，以及在国际社会设立技术性的治理标准和机制，参与到次区域内部的治理互动中。美国政府通过援助工作强化水外交的平台作用，其中合作的伙伴既有企业、国际机构，也有非政府组织。而国家与非政府组织的合作可以在提供服务时减少资金和审批方面的压力。[43]
2013年台风“海燕”过后，美国国际开发署与联合国儿童基金会等国际组织在菲律宾塔克洛班市开展灾后重建工作。美国在印尼开展的城镇健康和发展项目(IUWASH)通过渗透池技术提取雨水，为当地淡水储备提供新的方式。该项目一共建设了3770个渗透池，其中的3334个由可口可乐基金会资助，100个由印尼雀巢公司资助，307个由印尼城镇健康和发展项目资助，29个由其他资金资助。[44]美国在东南亚的水外交重视整合各方力量，注意与联合国相关机构、地区性组织、跨国公司等进行合作，并且鼓励非政府组织或者公民的直接参与，这为美国介入东南亚社会发展，影响当地政治发展进程做了多层次铺垫。湄公河流域曾多次因修筑大坝问题发生民众示威，这些活动在一定程度上也是域外力量支持非政府组织推动的结果。通过类似的活动，东南亚当地民众更容易接受“基层”提出的水资源治理理念。美国可以借此机会塑造符合自身利益的水外交理念，其对东南亚地区发展进程的参与程度也会随之增大。
[13]Senator Paul Simon Water for the World Act of 2014, December 19, 2014, https://www.congress.gov/113/plaws/publ289/PLAW-113publ289.pdf(登录时间：2019年1月3日).
四、美国在东南亚开展水外交的展望
美国特朗普总统上台后，展现了与历任总统不同的对外援助理念。美国的国际援助事务呈现出一定程度的收缩态势，以强大资金和技术援助为背景的美国水外交工作的未来发展因此存在一些不确定性。
(一)美国自身不确定性的影响
美国国内政策的持续性对美国在东南亚开展水外交至关重要。从党派政治的稳定性、政策的一致性等方面来看，美国水外交的稳定性也面临一定的挑战。2018年美国中期选举后，民主党成为众议院的多数党，美国对湄公河国家水外交的重视程度可能会因此提升。美国三权分立的政治制度有相互制约的积极因素，也存在效率低下等问题。美国国会议员代表的利益团体不同，对水外交的认知会因此而不同。美国国内对水外交的不同认识会影响美国介入东南亚地区水治理的意愿和效果。
奥巴马政府推进的“湄公河之友”行动，有利用湄公河国家与中国的关系中存在的问题制衡中国，推行美国的治理模式和积极介入次区域事务的考虑。[45]特朗普执政后，美国政府对“湄公河下游倡议”的投入减少，关注点向东盟海岛国家倾斜。特朗普政府对全球化的认可度降低，认为美国国家利益的收益与其为世界提供公共产品的成本不匹配，意图倡导符合美国利益的全球化战略，认为美国主导的全球化应是提升美国国家利益的国际体系。但是，美国总统、国会和地方政府、大型跨国公司对全球化的认知存在差异。在这种情况下，美国的水外交活动中依然会利用已搭建的平台，但在具体项目的实施中，对美国国家利益以及水外交成本的分摊会有所考量。未来美国对外援助继续呈现多元主体参与的趋势，在东南亚水外交活动中，民间组织和跨国公司可能会直接与东南亚国家政府谈判，进而参与治理活动。非政府行为体的行为模式较为灵活，可以实施一些政府不便于介入的措施。美国在材料化学、污水治理、水源净化等领域拥有世界顶级技术，如果能将这些技术充分运用到资金、技术和创新能力都较为薄弱的东南亚相关国家，帮助其提升饮用水净化等技术，美国前期的水外交成果会持续并发展。
特朗普政府参与和支持现有国际机制的程度有所减弱，已经退出或计划退出TPP、联合国教科文组织、应对气候变化的《巴黎协定》、万国邮政联盟等国际机制或组织。美国国际开发署对亚太地区水资源治理的援助也呈现出下降的态势。
(二)国际因素的影响
中国近年来积极推进周边地区的跨境水资源治理。在中国的倡导下，澜湄流域六国启动了“澜湄合作”机制，共同参与、商讨水资源治理规划和未来发展方向，并已取得积极成果，这对美国的东南亚水外交有一定程度的平衡作用。在中国经济高速增长的情况下，中国对东南亚国家的吸引力逐步增加，绝大多数国家尽管与美国保持着较为重要的联系，但在经济上有赖于中国的发展。[46]美国在水外交上拥有较强的技术优势，特别是卫星遥感、测绘等技术，但是在中国开放、包容的发展理念影响下，东南亚国家对中国也有认同。作为湄公河上游国家，中国在推进流域水资源治理时，充分考虑下游国家的利益。2016年中国在遭受干旱的情况下，对湄公河下游国家及时补水，缓解了相关国家的旱情。中老缅泰四国在湄公河流域联合巡逻执法，打击抢劫、走私和贩毒等违法犯罪活动，维护湄公河流域安全稳定，这是域外国家无法参与的行动。
近年来，美国、日本、印度、澳大利亚、俄罗斯、欧盟等区域外大国和地区组织积极参与湄公河地区的开发合作，使得大国利益在该地区交汇重叠、相互竞争、博弈，呈现出合作“机制拥堵”的局面。这已经远远超出了湄公河地区的现实需求。[47]东南亚地区各类水资源治理机制众多，包括澜湄合作机制、湄公河委员会等专注流域水资源治理的机制，以及大湄公河次区域经济合作等地区治理机制。域外国家也非常关注该地区的水治理，德国从2003年就开始资助湄公河委员会，到2018年大约提供了3100万欧元的援助。[48]在参与东南亚区域治理的行为体众多的情况下，多种治理理念和治理方式共同发挥作用，美国介入水资源治理的效果会受到一定程度的稀释和对冲。
(三)美国实用主义外交理念的影响
“有原则的现实主义”仍然指导着当前美国的对外政策，其主要表现为实用主义的外交立场。“美日澳印”合作是美国加强印太地区合作的重要框架。作为东南亚的近邻，日本、澳大利亚、印度都较为关注东南亚地区，希望加强与东南亚地区的水资源合作，东南亚也关系着这些国家的安全与经济利益。另外，基于应对中国崛起的考量，“美日澳印”合作将东南亚地区视为抗衡中国的前哨。例如，日湄合作历史较长，规模也较大。2018年10月，第十届湄公河国家与日本峰会在日本东京举行，湄公河五国领导人均参加了峰会。峰会通过了指导合作的纲领性文件《日本-湄公河合作东京战略2018》，会议议题涉及水资源相关领域，关注实现湄公河流域“均衡且可持续发展的目标”、打造绿色湄公河流域以及在应对气候变化、海洋污染和水资源保护等方面的双方合作等议题。日本作为美国同盟，对东南亚地区的水资源安全治理格外重视，美湄合作和日湄合作未来有可能会加大相互支持的力度，这难免会对冲中国倡导的“澜湄合作”。
越战结束之后，美国一度将东南亚定义为非首要战略区域。在奥巴马政府时期，美国重视东南亚的战略地位，加入《东南亚友好合作条约》，并在2011年任命了首位驻东盟大使。特朗普政府执政初期对东南亚的热度并不高，但根据美国政府内部政策报告显示，美国从2017年第二季度开始重点关注东南亚地区。[23]东南亚是联结西太平洋和印度洋的重要区域，在美国的印太战略中具有重要地位。东南亚地区也是美国制造业的重要原料产地和商品加工场所。美国在新加坡、泰国、菲律宾等国建有军事基地或设施，在东盟地区存在战略利益和安全承诺。中国的崛起、美国的相对衰落以及中国在该地区外交利益和活动的增加，是美国介入东南亚的主要原因。[24]
五、结语
农业是除新加坡、文莱以外的东南亚国家国民经济的基础。水在东南亚国家的文化、经济、政治和社会发展中扮演了至关重要的角色。对中南半岛国家而言，湄公河、伊洛瓦底江、萨尔温江、湄南河、红河等河流不仅是当地农业经济、渔业、航运、稻作文化的重要基础，而且将流域内国家的生态、人文、交通天然地连接起来。但是中南半岛国家水资源治理能力普遍较弱，尚无法独自有效地应对频发的自然灾害和水资源困境。同样，东南亚海岛国家也面临着海平面上升、海岸侵蚀、地下水盐渍化等一系列问题。
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美国的东南亚水外交运用高新技术手段，通过双边、多边合作模式，让企业、民间组织广泛参与其中，并开展贴近民众日常生活需求的项目。美国政府的这些做法一方面让东南亚民众比较明显地感受到美国水外交项目的益处，另一方面让当地政府更容易接纳美国的影响和援助项目。近年来，中国与中南半岛国家在东南亚地区开展的“澜湄合作”，“因水而生，也必将因水而兴。”[49]虽然美国的东南亚水外交在技术、资金和人员上具有比较优势，但是中国与中南半岛国家之间的跨境河流——湄公河、伊洛瓦底江、萨尔温江、红河将二者连接成天然的水“命运共同体”，这是域外国家无法具备的天然优势。
水是民生问题的根本元素，水外交是实现中国与东南亚国家民心相通的有效途径，美国在该地区的经验已经证实了这一点。中国在重视中南半岛之际，海岛国家的水资源问题不能无为而治。中国应从东南亚整体着眼来设计、开展水外交，推动人类命运共同体意识在周边地区落地生根，形成区域认同。
注释 ：
聂树斌、呼格吉勒图、陈满……这些重大冤错案件的被告人或不幸被错杀或身陷囹圄。党的十八大以来，司法机关用实际行动自我纠错、敢于担当，这些当事人的沉冤昭雪，充分显现出司法体制改革给司法公正带来的正向效应。
[1][3]GEO -6Regional Assessment for Asia and the Pacifi c, Nairobi: United Nations Environment Programme, 2016, pp. 27-28, p. xi.
[2][4] V. R. Barros et al., Climate Change 2014:Impacts ,Adaptation ,and Vulnerability .Part B :Regional Aspects .Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change , Cambridge and New York: Cambridge University Press, p. 1333, p. 1355.
[5] Office of the Director of National Intelligence, The US National Intelligence Council, Global Water Security , February 2, 2012, https://www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Press%20Releases/ICA_Global%20Water%20Security.pdf(登录时间：2018年8月6日).
[6] 张海滨：《环境与国际关系：全球环境问题的理性思考》，上海：上海人民出版社，2008年，第33页。
[7] Thomas F. Homer-Dixon, “Environmental Scarcities and Violent Conflict: Evidence from Cases”, International Security , Vol. 19, No. 1 (1994), pp. 31-32.
[9] 刘博等：《美国水外交的实践与启示》，《边界与海洋研究》2017年第6期，第80-82页。
[8] Marcus DuBois King, Water ,U .S .Foreign Policy and American Leadership , the George Washington University, October 15, 2013, https://elliott.gwu.edu/sites/g/files/zaxdzs2141/f/downloads/faculty/king-water-policy-leadership.pdf(登录时间：2018年8月13日).
[10] 刘博等：《美国全球水战略分析研究》，《水利发展研究》2017年第12期，第79页。
[11] 李志斐：《美国的全球水外交战略探析》，《国际政治研究》2018年第3期，第85页。
[12]WATER AND DEVELOPMENT STRATEGY , USAID, November 15, 2017, https://www.usaid.gov/what-we-do/water-and-sanitation/water-and-development-strategy(登录时间：2018年8月13日).
3.技术推广体系不健全，基层养殖技术薄弱。科技服务体系不健全，技术推广投入少，基层畜牧兽医人员文化素质不高。养殖业整体生产水平低，主要表现为规模养殖比例小、散养户仍占相当比重，散养户、小规模养殖场（户）缺少技术员，欠缺养猪品种、饲料、饲养、管理、废弃物处理等技术支持。
[14][15]U .S .GLOBAL WATER STRATEGY , USAID, December 7, 2018, https://www.usaid.gov/what-we-do/water-and-sanitation/us-global-water-strategy(登录时间：2018年12月13日).
[16][23][46] David Shambaugh, “U.S.-China Rivalry in Southeast Asia: Power Shift or Competitive Coexistence?”, International Security , Vol. 42, No. 2 (2018), p. 87, pp. 89, 91, 103-104, 108-109, p. 87.
[17]Global Water Strategy to Create a More Water -Secure World , November 15, 2017, https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/11/275611.htm(登录时间：2018年8月16日).
[18] 任远喆：《奥巴马政府的湄公河政策及其对中国的影响》，《现代国际关系》2013年第2期，第25页。
[22][26][29][31]US Government Global Water Strategy 2017, USAID, 2017, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1865/Global_Water_Strategy_2017_final_508v2.pdf(登录时间：2018年12月23日).
[20] 赵行姝：《特朗普政府初期美国军方管控气候风险及其行为逻辑》，《国际安全研究》2018年第3期，第26页。
[21] 流域组织国际网等编、水利部国际经济技术合作交流中心等译：《跨界河流、湖泊与含水层流域水资源综合管理手册》，北京：中国水利水电出版社，2013年，第8页。
具有地方高校特色的公共数学课程教学模式改革应用范围广，受益面大，内容丰富，特色鲜明，实践运用效果好，对深化地方高校公共数学课程教学改革，提高非数学类专业学生参加全国及全省数学竞赛以及数学建模竞赛等学科竞赛成绩、考研率和就业竞争力等方面，有着较大的推动作用．实现了培养目标的达成度、社会需求的适应度以及学生和用人单位的满意度[8]．但具有地方高校特色校校协同的公共数学课程教学模式改革是一个系统工程，任重道远，是一个庞大的有挑战性的课题，分类分级教学改革涉及问题千头万绪，需要在教学实践中不断地完善．
[19][28]National Security Strategy of the United States of America , the White House, December 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf(登录时间：2018年9月8日).
[24] Malcolm Cook, “SOUTHEAST ASIA AND THE MAJOR POWERS: Engagement not Entanglement”, Southeast Asian Affairs , Singapore: ISEAS-Yusof Ishak Institute, 2014, pp. 37-52.
[25]11th LMI Ministerial Joint Statement , The Lower Mekong Initiative, August 4, 2018, https://www.lowermekong.org/news/11th-lmi-ministerial-joint-statement(登录时间：2019年1月13日).
[27] Engelke and David Michel, Toward Global Water Security , The Atlantic Council, 2016, p. 9.
[30] Richard Cronin, et al., Letters from The Mekong :a Call for Strategic Basin -Wide Energy Planning in Laos , The Stimson Center, 2016, pp. 26-28, https://www.stimson.org/sites/default/files/file-attachments/Letters-Mekong-Call-Strategic-Basin-Energy-Planning-Laos.pdf.
[32] 辛斌、曹思琦、候涛：《美向印太追加3亿“安全基金”》，《环球时报》2018年8月6日，第3版。
[33]GLOBAL WATER AND DEVELOPMENT , USAID, 2017, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1865/Global-Water-and-Development-Report-reduced508.pdf(登录时间：2018年8月16日).
[34]SERVIR -Mekong Introduction Card , Asian Disaster Preparedness Center, May 2, 2018, https://servir.adpc.net/sites/default/files/public/publications/attachments/SERVIRMekong%20Intro-compressed.pdf(登录时间：2018年8月16日).
[35]Lower Mekong Initiative , the Department of State, https://www.state.gov/p/eap/mekong/(登录时间：2018年8月17日).
[36]SAFEGUARDING THE WORLD ’S WATER , USAID, July 27, 2015, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1865/safeguard_2016_final_508v4.pdf(登录时间：2018年8月16日).
你知道这个现象背后的意义吗？现在很多早教中心都已经把这个现象发展为一个特定的亲子游戏了，其背后的理论就是认为宝宝照镜子是在认识自己，这是一种以感官体验建立与周围事物联系的训练方法。
[37]Indonesia Urban Water and Sanitation Hygiene (IUWASH ), USAID, https://www.globalwaters.org/HowWeWork/Activities/indonesia-urban-water-and-sanitation-hygiene(登录时间：2018年8月16日).
再次，会计信息造假成本低廉。如果做一件事的收益远大于成本，那人们很可能铤而走险。从会计故意性信息失真的产生看，伪造一套完整的交易事项成本对于企业来说其制作的成本很低，由于失真会计信息的不对称性和使用人的非专业性。被发现的可能性相对较小。即使被发现，虚假信息制造者受处罚的成本微乎其微。
[38] 韦红：《东盟安全观与东南亚地区安全合作机制》，《国际论坛》2015年第6期，第32页。
[39] [美]斯科特·巴雷特：《合作的动力——为何提供全球公共产品》，黄智虎译，上海：上海世纪出版集团，2012年，第96页。
[40] The World Bank, Annual freshwater withdrawals ,agriculture (%of total freshwater withdrawal ), June 12, 2018, https://data.worldbank.org/indicator/ER.H2O.FWAG.ZS?end=2007&locations=KH-MM-LA-TH-VN&start=1987&type=points&view=chart(登录时间：2018年8月17日).
深入推进审批服务便民化改革。全面推行“不见面审批服务”改革，加快完成“不见面审批服务”标准化、规范化建设。持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场活力的直接干预，大幅精简各类证照，清理取消经营服务性收费和行业协会商会收费，切实降低制度性交易成本，激发各类市场主体活力和潜力，打造良好营商环境。全部实现“开办企业3个工作日内完成、不动产权证5个工作日内完成、工业建设项目施工许可证50个工作日内完成”的“3550”目标。打破“信息孤岛”，加快推进部门政务信息联通共用，各部门审批服务系统尽快向各级政务服务机构和乡镇（街道）便民服务机构开放端口、权限和共享数据。
[41]10th Ministerial Meeting of the Lower Mekong Initiative: Joint Statement , the Lower Mekong Initiative, August 6, 2017, https://www.lowermekong.org/news/10th-ministerial-meeting-lower-mekong-initiative-joint-statement(登录时间：2018年8月16日).
[42]SUSTAINABLE MEKONG , USAID, November 23, 2018, https://www.usaid.gov/asia-regional/sustainable-mekong(登录时间：2018年12月16日).
[43] David Reed (ed.), Water ,Security and U .S .Foreign Policy , New York: Routledge, 2017, p. 50.
[44]SAFEGUARDING THE WORLD ’S WATER , USAID, July 27, 2015, https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1865/safeguard_2016_final_508v4.pdf(登录时间：2018年8月16日).
根据本条规定，因上述两类犯罪而受刑事处罚，自刑罚执行完毕之日起不满五年的人员，不得从事评估业务。根据《刑法》，刑事处罚即刑罚，分为主刑和附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。附加刑包括罚金、剥夺政治权利、没收财产。附加刑也可以独立适用。在刑罚执行完毕之前，自然不得从事评估业务。刑罚执行完毕之日起不满五年的人员，根据本条规定，也不得从事评估业务。
[45] Eric Bellman, “U.S. Seeks Inroads with Mekong Aid”, The Wall Street Journal , July 25, 2011, p. 8.
[47] 毕世鸿：《机制拥堵还是大国协调——区域外大国与湄公河地区开发合作》，《国际安全研究》2013年第2期，第58页。
Stephan等[29]的一项研究中对肿瘤组织和炎性病灶的达峰时间和流入时间进行测量，炎性病灶的达峰时间(tpeak 22 s)低于正常胰腺组织(tpeak 30 s)，然而胰腺癌的达峰时间更长(tpeak 57 s)。流入时间为对比剂达到最大强度10 %的时间(tarr)，在肿瘤病灶(tarr 26.2 s)中显著高于正常胰腺组织(tarr 14 s)和局灶性炎性病变(tarr 17 s)。在普通多普勒勒超声检查中发现的可疑病变，可以通过测量到达时间和达峰时间是否延迟，在为小胰腺癌的组织病理学的改变提供依据。
[48]Germany ,EU renew support to strengthen Mekong transboundary water cooperation , MRC, November 28, 2018, http://www.mrcmekong.org/news-and-events/news/germany-eu-renew-support-to-strengthen-mekong-transboundary-water-cooperation/(登录时间：2018年11月30日).
[49] 《李克强在澜沧江—湄公河合作第二次领导人会议上的讲话》，澜沧江-湄公河合作网站，2018年1月11日，http://www.lmcchina.org/zywj/t1524913.htm。
(感谢《南洋问题研究》编辑部提出的宝贵修改意见，文责自负)
An Analysis of the US Water Diplomacy in the Southeast Asia
XING Wei
(Graduate School, Party School of the Central Committee of C.P.C./Chinese Academy of Governance, Beijing 100091)
Abstract : The non-traditional security issues concerning water security have influenced the development of Southeast Asia as well as the relations between the US and the related countries. The US has a comprehensive global water security strategy and pays much attention to the cooperation of cross-border water resources and the improvement of water management capacity. In promoting the Indo-Pacific strategy, how will the US fulfill its strategy in conducting the water diplomacy in Southeast Asia? What are the new features of the US water diplomacy in Southeast Asia? And what is the future of that? Like other developing countries, the Southeast Asian countries have been deepening the understanding of the ideology of water resources cooperation featured with sustainable development. With its big advantages of capital and technology, the US will further focusing and promoting the water diplomacy in Southeast Asia. China can draw on the experience of the US water diplomacy in Southeast Asia.
Key words : water diplomacy, U.S., Southeast Asia, Mekong River
中图分类号 ：D83/87.2
文献标识码： A
文章编号： 1003-9856(2019)01-0022-11
收稿日期 ：2018-11-23
基金项目 ：中国社会科学院亚洲研究中心2017年课题研究项目“澜湄水资源安全治理研究”(2017YYZX004)
作者简介 ：邢伟，男，北京人，中共中央党校/国家行政学院研究生院国际政治专业博士研究生，中国社会科学院亚太与全球战略研究院助理研究员。
[责任编辑 ：穆 琳 ]