中国国民党“党国”体制述评，本文主要内容关键词为：中国国民党论文,党国论文,述评论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国国民党大陆执政时期建立起来的“党国”体制，开创了20世纪中国政治制度演变的新篇章。“党国”体制发仞于西方政党政治理念在晚清民初中国政坛的传播和孙中山对苏俄以党统政体制的推崇及由此产生的“党治”理念，初试于广州国民政府时期，成熟于国民党全国执政的南京政府时期。“党国”体制在意识形态上强调“党在国上”的理念，在行政管理上表现为“党政双轨制”的管理模式。由于长期战乱，加上具有独裁倾向的军人首领蒋介石的操纵，实践中的“党国”体制逐渐与初期政治理论脱节，并使国民党统治时期的政党政治渐成畸形，在中央与地方层面的表现截然相反，甚至演绎出了“党弱政强”、“党弱军强”的基本特点。
王奇生认为：党政双轨制是“中国有史以来政治控制体制由单轨制向双轨制的重大转变，亦是近百年来中国政治体制由帝治向党治，由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征，可谓中国政治制度史上‘千年未有之变局’”①。这一评价，强调了“党国”体制在中国近代政治制度史上的转折意义，颇具启发性。
由相关学术史的回顾可知②，有关中国国民党“党国”体制的相关研究尚有再深化的必要。对这一问题持续而深入的研究，是理解中国国民党大陆执政时期政治思想及活动的要点。本文旨在对中国国民党“党国”体制的中西源流、基本理念、不同时期的具体实践、基本形态的变异及其影响进行较为系统的考察。
一、源流：孙中山“党治”理念与苏俄体制的影响
与传统的王朝集权制度相比，源于西方的政党政治，不仅打破了少数精英分子通过世袭制度对政治资源的垄断，也在某种程度上体现了更多阶层和民众的利益与需求，因此，政党政治成为近代世界政治民主化进程中的必由阶段。
中日甲午战争后，西方政党政治的理念传入，具体实践始于民初③。各政党对未来中国政治体制意见不一，如共和宪政、专政集权等，但尚无一党专权的提法。站在中国政党政治潮头的孙中山曾说：“余之谋中国革命，其所持之主义，有因袭吾国固有之思想，有规抚欧洲之学说事迹者，有吾所独见而创获者”④。在孙中山的思想表层，源于法国启蒙思想的“自由、平等、博爱”的意识，构成他政治思想中“新学”的核心理念，长期对美国政党体制的考察也使其心仪不已，但革命现实的需要，又使孙中山的政治理念及实践特征表现出明显的传统意味。思想中的中西杂陈，实践中的新旧并存，不仅极大地模糊了中国资产阶级革命的目标，也使其建国理论中的现代性成分充满变异。
在共和国的建立过程中，孙中山意识了西方政党政治运作的规律性，“向来主张以党治国”。他声称：“不管政府是民主的或是君主的，政党总是存在的，而且政府的指导权也总是从一党转移到彼一党的。中国也已开始有了自己的政党。事实上，中国的党、社，已经太多了，最好他们能联合成两三个有力的大党。每一政党的明确政策将会随着时间的推移而确定下来”⑤。1912年，同盟会与其他团体共建国民党，并在民初国会选举中获胜。孙中山据此认为英美式政党政治已在中国展开，其治国理念明确“以英、美先进国之［为］模范”⑥，政党政治“一以养成多数者政治上之智识，而使人民有对于政治上之兴味；二组织政党内阁，直行其政策；三监督或左右政府，以使政治之不溢乎正轨”⑦，此时，孙中山主张的是多党制，国民党的组成及活动也仿效欧美的政党模式。然而在与袁世凯执政的北京政府的对垒中，国会第一大党国民党被宣布为非法，多党制为基础的代议制被弃如敝履。民国初年政党政治的受挫，使心仪欧美代议制的孙中山大受震动。
民初，西方政党政治的运作程序在中国明显变异，如党员跨党现象的普遍性、党义异同难以区别、“党纲不过是一种空洞的招牌”、“一切党都没有民众作基础”。“此时候已有了长久历史的国民党的组织和党员间的联络指挥，恐怕还不如这个新成立的全国学生联合会组织的完密，运用的活泼、灵敏。”⑧ 此外，内部派系分化、利益不均、冲突不断，严重影响到国民党应有的组织功能及效率。孙中山认为，为打倒北洋军阀、再造民国，非得有一个彻底的革命才能解决所有的政治问题。“南北新旧国会，一概不要它，同时把那些腐败官僚、跋扈武人、作恶政府［客］，完完全全扫干净它，免致它再出来捣乱，出来作恶，重新创造一个国民所有的新国家，比现在的共和国家还好得多。”⑨ 为此，一个具有较强凝聚和动员能力的革命党的存在显得非常重要，“革命未成功时要以党为生命，成功后仍绝对用党来维持”⑩。此时，孙中山在不同场合屡次倡议“以党治国”理论，既是对民初共和体制变异的失望，更是对国民党无力夺取政权、稳定政局的不满。从某种意义上讲，孙中山政党理论的核心，是先“以党建国”，即依靠革命政党以革命方式夺取政权，然后“以党治国”，运用政权，训练民众，最后实现全民政治，其思路仍沿袭西方政党政治的路数。
1917年11月，沙俄爆发十月革命并取得胜利。随后，列宁领导布尔什维克进行了创立无产阶级专政体系的探索。1922年底，俄共（布）一党独存和专政局面形成，确立了党代表人民行使权力的国体。苏俄“党国”体制的特征是：在自上而下的行政权力机构苏联苏维埃代表大会——中央执行委员会（主席团）——加盟共和国苏维埃代表大会——州与省苏维埃——区苏维埃——工人区所属市苏维埃、镇苏维埃、村苏维埃外，另外建立起一整套党的组织管理机构，形成了党组织与行政机构共同分治公共权力的双重管理体系。
苏俄布尔什维克的成功，强烈刺激着处于革命低谷中的孙中山。1918年，孙中山即表示希望“中俄两党团结共同奋斗”。1921年后，孙中山开始不断阐述有别于之前“党治”思想的“以党治国”概念。他明确表示：“法美共和国皆旧式的，今日唯俄国为新式的；吾人今日当造成一最新式的共和国”(11)；在比较中俄两国革命效果后认为：“此后欲以党治国，应效法俄人”(12)。此时，孙中山积极寻求苏俄的政治与军事援助(13)，他与苏俄接触频繁并屡次强调“以俄为师”，终于换得了苏联政府200万金卢布的财政支持与提供武器、军事顾问的军事援助(14)。但孙中山并没有全盘接受苏俄政治理念及体制，他曾明确表示：“共产组织，甚至苏维埃制度，事实均不能引用于中国。因为中国并无使此项共产制度或苏维埃制度可以成功之情况也”(15)。王奇生也认为：孙中山“师俄”的目标，主要是希望以苏俄党的组织性及纪律性改造派系纷争、缺少凝聚力的国民党党务(16)。随着苏俄对孙中山援助的增加，基于现实利益的考虑，孙中山先后派蒋介石等人赴苏俄考察，在政治理念上基本抛弃了西方政党模式，接受苏俄顾问对于中国国民党改组的指导，甚至接受了共产国际提出的共产党加入国民党的合作主张。在国民党一大期间制定的党章、决议案及宣言等一系列文件中，基本确定了按照布尔什维克模式建党和按照苏联模式“以党治国”的新方针，直到孙中山去世未有变化。
孙中山“以党治国”的理念具体包括如下内容：一、中国国民党是各个革命阶级的联盟。1924年国民党改组前，孙中山称政党是“代议机关或政府之脑海”，认为中国同盟会和中华革命党是革命党，只有流血牺牲完成革命，才能完成由革命党到政党的角色转换。孙中山认为，改组的中国国民党兼具革命党与政党的双重功能，“一方面当对于农夫、工人之运动，以全力助其开展……，一方面又当对于农夫、工人要求参加国民党，相与为不断之努力，以促国民革命运动之进行”(17)。而中国国民党要想真正成为各社会阶级的联盟，必须推行三民主义，以民族主义反对帝国主义，建立强大的独立民族国家；以民权主义使民众享有直接民权为基础的五权分立制度和真正的地方自治；以民生主义实现农民“耕者有其田”，节制资本，改善民众生活。如此，中国国民党才具备代表各阶级利益的资格与能力，也才能“以党治国”。二、改组后，党的组织原则袭用联共（布）的民主集权制原则和组织制度，增加了党内民主性，权力集中在各级党组织；确立了全国代表大会、地方代表大会、地方党员大会的制度，分别为各级党部的权力机关，由它们选出各级执行委员会管理党务。代表大会闭会期间，执行委员会为代行权力机关。在执行机关中，采取委员会合议决策的体制，这是国民党对俄共党章的移植。此外，国民党保留总理制，总理拥有对决议的最后决定权，党的领袖显然有僭越党章的嫌疑。三、以党统政是“以党治国”理念的核心。孙中山指出，“革命未成功时，要以党为生命”，国民党的责任是建国；“成功后，仍绝对用党来维持”(18)，为“芟除实行国民党主义之一切障碍，更应以党为掌握政权之中枢。盖惟有组织、有权威之党，乃为革命的民众之本据”(19)。孙中山还认为，西方的两党制或多党制弊端极大，主张中国应模仿十月革命后苏俄实行一党制，由中国国民党单独承担和治理中华民国的责任。四、强调“以党治国”的基本要求，是要把党的意识形态如三民主义理论作为国家的根本原则，“并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国”(20)。五、提出了“权能分治”、“五权分立”的理念，防止专制独裁现象发生。同时把国家权力分为“政权”和“治权”。前者也叫民权，包括选举、罢免、创制、复决四项，后者也叫政府权，包括行政、立法、司法、考试、监察五权。通过权与能的划分，用民权来管理治权，形成一个完整的权力体系以达到两权平衡。六、“训政”时期由国民党担负“训导”国民行使“政权”的责任，最终“还政于民”。在孙中山看来，四亿人口中的大多数是“不知不觉”，而管理国家需要“先知先觉”；以此为据，整个国民革命被分为“军政”、“训政”、“宪政”三个时期，分别实行“军法之治”、“约法之治”、“宪法之治”。显然，孙中山的“以党治国”学说，是基于夺取政权的功利性需要，谋求在中国建立一个避免西方政党政治弱点的新型政党运作模式，虽然他认同于苏俄的“党治”原则，但其终极目标还在于“还政于民”。
从早期接受西方政党政治理念及运作模式的立场，转而吸收苏俄“一党专政”体制，晚年孙中山政治理念的转变影响深远，即可以视为孙中山意识到政党政治潮流不可逆转而顺势为之，也可以看作他对民初北京政府时期代议制运作混乱极度不满的反应。暴力夺取政权以及强化国民党凝聚力及组织效率的现实需要，使孙中山在不愿接受苏俄共产主义理念及苏维埃体制的同时，对苏俄“一党专政”的技术层面兴趣浓厚。在具体的政治运作上，“一党治国”的理念不仅要将党的意识形态置于与宪法同样的最高地位，而且如果没有抱有信仰的党员的贯彻与执行，“主义治国”势所难行。孙中山的“以党治国”理念，显然混合着西方宪政理念和苏俄体制影响的复杂成分，其思想内涵成为国民党确立“党国”体制的理论基础，对于此后中国国民党“党国”体制的初创及实践产生了重大影响。
二、确立：广州国民政府的政治实践
1924年1月成功改组后的中国国民党，号称是工人、农民、 小资产阶级和民族资产阶级四个革命阶级的联盟，“以党治国”与“联俄”“容共”的政策，是此时国民党的基本纲领。孙中山逝世后，国民党中央采取所谓“委员合议制”决策方式，并开始在具体的政治实践中推行“党国”体制。
根据《中国国民党总章》的规定，按全国、省、县、区、分区的不同等级，党的组织系统依次设各级执行委员会，下级党部受上级党部的管辖。并要求在“秘密、公开或半公开之非党团体，如工会、俱乐部、会社、商会、学校、市议会、县议会、省议会、国议会之内”，建立国民党党团(21)。国民党一大决定，依照孙中山手拟的《国民政府建国大纲》“组织国民政府”(22)。这一时期，中国国民党设立各级党部的规定，显示出向社会结构深层的渗透意识，其“组织国民政府”的“党国”理念，虽未详细规定至关重要的党政关系原则，但“党国”体制已是呼之欲出。
孙中山逝世后，代大元帅胡汉民于1925年6月27日发布改组政府令。7月1日， 国民政府宣告成立。同日公布的《国民政府组织法》，体现了新政府的阶级性质、组织原则等，规定“国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务”(23)，必须符合国民党的基本政纲和具体政策，充分体现了孙中山“以党治国”的政治原则。国民政府是国民党的行政和执行机关，“党国”由此而来。为实现国民党对政府的指导监督，国民党中央在决议成立国民政府的同时修订了中央政治委员会组织法，规定：一、中政会直属中央执行委员会，以指导国民革命为基本任务；二、中政会决定施政方针并交国民政府执行，中政会与国民政府的关系是决策者与实施者的关系。显然，广州国民政府不是对南京临时政府体制的继承，而是对孙中山“党治”理论的实践，其在中国现代政治制度史上具有重要的转折意义。
如深町英夫所言，与此前广州的军政府、陆海军大元帅府大本营不尽相同的是，广州国民政府的合法性并非来源于国会，而是孙中山的政治“遗嘱”。为维护政权的合法性，孙中山的继承者只能极力强调“党国”体制并力求彻底推行(24)。据国民党广东省党部的请求，国民政府决定在任用公务员时：“文职委任以上，武职尉官以上，务以本党党员为准，不必以特种条件限制”(25)。这一规定，显然并不满足于孙中山的“用本党的主义治国”，而是朝着“党员治国”的方向大步跨进。由于国民党“党治”原则成为政治体制的核心，通过各级党部的建立以及对行政权力的“监督”来体现“党权”权威、党员成为政府官员任职先决条件等规定，无形中为各阶层、团体参与政治提供了明显的导向，也导致了吸收党员的滥化(26)。由入党进而迈入权力阶层的升迁之路，使“党组织成为连接国家与社会的独一无二的‘升官’媒介”(27)。由此，“党国”的认同意识被不断强化。
在中央军事机构中，以国民政府军事委员会和新组建的国民革命军总司令部为最重要。军事委员会是国民政府最高军事行政领导机关，实际上代表着原定设立的军事部的职权。7月5日，国民政府规定：军事委员会“受中国国民党之指导及监督，管理统率国民政府所辖境内海陆军、航空队及一切关于军事各机关”(28)。国民革命军总司令不仅对国民政府负责，也对国民党“在军事上须完全负责”(29)。从某种程度上说，它也是国民党中央控制的最高军事机构。由于战乱环境的影响，军队的重要性日益突出。而由于蒋介石的“武人”出身、个人野心的膨胀、某些制度性的漏洞以及诸派系纷争等，使制度上的“党军”体系发生了异变。1925年7月公布的《中华民国国民政府军事委员会组织法》规定，军事委员会委员兼任军事部长；1926年7月又明确规定，国民革命军总司令兼任军事委员会主席(30)。 渐次形成的军权高度集中的实态，使广州国民政府内部形成了一股以军队为依托，以军干政、以军治党的新军阀主义势力。军阀间的纷争，导致“党国”体制的变异，是孙中山等国民党先驱所没有想到的。
在地方行政体系方面，1926年11月，广州国民政府规定：废除旧的省、道、县三级制，改为省、县两级制，将旧的行政长官独任制改为集体领导的委员合议制。根据“党治”原则，“省政府于中国国民党指导监督下，受国民政府之命令处理全省政务”(31)。1926年修正法又改为：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下，受国民政府之命令管理全省政务”(32)，特别增加了同级省党部对省政府负有指导监督之责的规定。在地方党政关系方面，1924年1 月国民党改组前，在其控制下的广东，党政人事基本是相通的，党组织并未掌握实际行政权力。改组后，国民党建立起各级党务组织。广州国民政府建立后，国民党各级党部依法与同级行政部门并行存在，并对其具有指导及监督之权。此时，党权高于政权的例证比比皆是。1926年10月，国民党中央召开各省区联席会议通过决议规定，省级党部与政府间关系大致有三：1、省政府在省党部指导之下；2、省政府在中央特别政治委员会及省党部指导之下；3、省政府与省党部合作(33)。前两者是以党治政的表现，是统属关系；后者则是党政合作，属平行关系。同年，国民政府又规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督之下，受国民政府之命令，管理全省政务”(34)。至此，省级党政关系体制被统一明确为省党部指导、监督省政府的关系，亦即党政统属关系(35)。这一时期县级党政关系，未有统一规定，有的党强政弱，有的政强党弱。总的看来，这个时期地方党政关系尚处于探索和调适阶段，但国民党党部多凌驾政府之上，党权高于政权。
1926年10月，北伐的国民革命军占领武汉。12月5日，国民党中央党部及国民政府正式迁至武汉。随即，对武汉国民政府及军事委员会人事做出重大调整。12月13日，中央联席会议成立，兼具党、政双重职能，代行中央政治会议职权，并代表国民政府处理内政外交重大事务。针对军权过大的现象，中央党部发起了“提高党权”运动。1927年3月召开的国民党二届三中全会，鉴于“自北伐军兴，军事、 政治、党务之集中个人，愈使政治之设施，不能受党的指导，而只受军事机关的支配”的状况，从而“纵成个人独裁军事专政之谬误，妨害中央执行委员会在政治上之威权，形成党内投机腐化之倾向”，提出“将一切政治、军事、外交、财政大权均集中于党”(35)。全会决定对政治制度进行重大修改：重申全国代表大会为国民党最高权力机关，废除中央常务委员会主席，实行常务委员集体领导制度；修改国民政府组织法并改组国民政府机构。全会还有针对性地修正了军事委员会组织法，置军事委员会于国民党中央执行委员会之下，确立了“党管军事”原则。
这一时期，由于北伐战争展开及政权扩张的需要，国民党执政的内在特征不得不以军事为依托、进而突出政治及党治的合法性。身掌军权的蒋介石，正是利用了《国民革命军总司令部组织大纲》的规定，把总司令部置于国民政府之上，形成以军统党，以军治政的现象，这显然是与孙中山苦心经营的“党国”体制相违背，但现实政治又不可避免地推动着“党治”原则的变形。此后，由于国民党的执政环境未有明显改善，通过军事手段维持政治统治的方式成为国民党政治运作的常态，“以军治党”、“以军带政”甚至党政必须服务于军事斗争的运作模式，严重影响到国民党“党国”体制的运转。在经过广州、武汉时期的短暂高涨后，党权日渐低落，“党国”体制日益空洞化。
三、成熟：南京政府时期的“党国”体制
1927年4月成立的南京政府，在随后两年中以军事行动统一了全国。 这是中国国民党从广东一隅走向全国执政的转折点，也是广州时期“党国”体制向全国扩张的起点。按照孙中山的政治理念，全国形式上的政治统一，标志着国民党“军政”时期的结束和“训政”时期的开始，而“以党治国”的理念与体制，则成为国民党“训政”时期政治制度的基础与核心。
孙中山的“党治”理念是“以本党的主义治国”，但付诸实践的话，没有党对行政体系、社会结构的逐级渗透，党义就很难真正进入社会与文化的深层，“主义治国”也便如空中楼阁。南京政府时期“党国”体制的合法性，源于孙中山的“党治”理念，自然也就要合理合法地“党化”行政管理体制，并自上而下展开党组织的运作体系。1928年10月3日，国民党中常会通过的《训政纲领》， 以国家根本大法的形式，确立了“训政”时期“以党治国”的政治体制。此后，在自上而下的行政体系构建中，党务组织与行政系统双轨并进，充分体现了“党治”原则。中央党部之下依次设立省、县和区党部，分别对应各级行政系统，形成了对行政权力的双重管理体制，也可称作“党政双轨制”，这是中国近代行政控制体制的重大转变。
此时，国民党最高层出现了蒋介石、胡汉民与汪精卫争雄的局面，三人自诩是孙中山的“忠实信徒”，都难以忤逆三民主义思想及“党国”体制的合法性，但胡汉民、汪精卫的资历、威望远在蒋介石之上。作为孙中山思想的继承与宣传者，胡汉民也是南京政府最初的主要负责人、“党国”体制的主要奠基人。胡汉民坚持“以党治国”的原则，便是以党的主义治国，“民族先有革命的需要，才有革命的思想，才有革命的主义；有了革命的主义，才成立革命党”。以三民主义为指导思想的国民党，是“多数人照他们所信仰的主义，适应人群的需要，而自规律发展其行动的一种组织”(37)，胡汉民甚至提出“党外无政，政外无党”(38)，强调训政时期只能是国民党一党专政，国民党是一切民众组织、活动的中心。其思想在《训政大纲》中得到了充分体现，如国民党应该训练民众掌握选举、罢免、创制、复决“四权”，五大治权则托付国民政府“总揽而执行”，国民党中执会、中政会则指导监督国民政府对重大国务的执行等(39)。
以军事起家的蒋介石，不能直接与“党国”体制的合法性相抗衡，故表面上必须倡行“党治”，声称“我们的政府是由党产生出来的，党是政府的一个灵魂，政府完全要党来指导，要党员来拥护、辅助，才能施行我们党的政纲，发挥我们的党的效力”，强调的也是孙中山的“主义治国”理念(40)。训政开始时，国民党内部实行“合议制”，相互制衡的机制有效遏制了国民党内的寡头统治。对于一心夺取最高权力、却在党内地位低微的蒋介石而言，要想真正掌握中央权力，就只有借军事力量的增长以扩大其在核心权力层的影响。为此，在具体的地方行政、军事决策程序中，必须采取“抑党抬政”、“抑党抬军”的方式，以提高军队在国家权力结构中的地位。通过中原大战，蒋介石进一步巩固了军事实力，又借“约法之争”打击了胡汉民等国民党元老及各派势力。1931年5月5日，在蒋介石力主下，国民会议通过的《训政时期约法》规定，政府的权力和独立性在“以党治国”原则下得以扩大，胡汉民赖以对抗蒋介石专权的“中政会”，对于国民政府的指导监督作用被削弱。选举、罢免、创制、复决四种政权，由国民政府训导之，行政、立法、司法、考试、监督五种治权由国民政府行使。如此，国民党的“党国”体制及对政权的掌握，便如空中楼阁。军权在握的蒋介石，就可以摆脱国民党中央“合议制”约束，以国民政府主席身份独掌大权。此外，身为国民党高级官员的蒋介石，在各种场合指责国民党组织涣散，党员自私自利、懈怠无能，颇有反对党之风，既可看作蒋介石意在振作国民党组织效率与能力的期盼，也可视为蒋介石视党权为其个人专权障碍的反映。直至1938年4月国民党“临全大会”上当选国民党总裁后， 蒋介石才有一种大业完成、如释重负的感觉(41)。此后，以军权主导的“党国”体制，呈现出了与孙中山“以党治国”、五权宪法并力求“还政于民”思想的本质区别，其发展的走向是专制独裁的歧路。
“党国”体制在地方层面上的运作，显示出与中央层面截然不同的景象。1928年8 月国民党二届五中全会规定：“凡各级党部对于同级政府之举措有认为不合时，得报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府，转咨其上级党部处理”(42)，1929年6月15日，国民党三届二中全会重申了各级地方党部与政府间关系的原则(43)。一系列政策显示，国民党在地方实施的“党政双轨制”中，地方党政机构间是一种互不统属、平等分开、相互监督的关系。此后出台的有关地方党政关系的政策都坚持这个原则：即国民党地方党部不能直接干预地方政府的政务，国民党中央只有通过中政会和国民政府才能向地方政府发号施令。反之，地方政府也无权干预地方党部的行动。党政系统如果互有意见，可以逐级上报党务或行政系统，再转行政或党务系统处理。此外，国民党党章还赋予国民党地方监察委员会对政府的稽核权，也是一种党对政府具有监督权的表现。
“党国”体制在中央与地方层面的不同原则及表现，在很大程度上影响着国民党的执政效率与渗透、控制社会的能力。战前，国民党与政府的关系是采取公开、外部控制的形式，即国民党有从中央到基层的系统，国民政府亦有相应机构，两大系统的县以上组织均公开存在，国民党对国民政府各级机构的指导、控制具有法律依据，如国民党中央通过中政会控制国民政府五院，省党部控制并监督省政府，县党部“指导督促”县政府，省县政府应将自己施政纲领送至同级国民党党部审核，如党部有不同意见政府应进行修改，但实际运作中这种控制却是逐级弱化。在中央，尽管派系纷争不断，但党政军间在重大事务上如“剿共”、建立战时体制等问题上没有较大分歧，政治运作尚称顺利。在省级以下，党政系统相对独立，省党部对省政府实行外部控制，国民党中央曾明确指示下级党部成员不列席省政府的会议，其意图是对省政府的政策与政绩保留批评权，这种批评是以省党部的组织名义提出，比起列席省政府会议、以与会人员身份提出更具权威性。然而在具体利益与权力面前，国民党体系不可能只从事意识形态宣传、甘于清贫，而听任行政权力在社会上独自“寻租”。于是，本来希望能成为国民党稳定执政基础的双轮，实践中却难以平行运作，相互争斗只能自乱控制体系。结果是无权力可恃的地方党部被严重虚化，“党国”体制严重空洞化，变成了一块锈蚀的招牌。
1937年7月中日战争全面爆发后，中国政治制度迅速转向战时体制， 党组织的作用被淡化，“党国”体制被进一步空洞化。这种体制的调整，首先是在党内确立了领袖制。1938年3月31日，国民党“临全大会”提出：“中央党部应在制度上明确规定全党之领袖，俾此革命集团有一稳固之重心”，并在修改的党章中加上“总裁”一章，规定“总裁代行第四章所规定总理之权”(44)。总裁既是党的全国代表大会主席，也是中央执行委员会主席，授权其“统一党政军之指挥，负抗战建国之大任”(45)。大会选举蒋介石为总裁。至此，以军权起家的蒋介石，终获党的领袖地位，正是国民党体制中“政强党弱”、“军强党弱”特征的具体表现。
为提高战时行政效率，国民党对国防机构进行改组。1937年8月， 设置国防最高会议。1939年1月，改设国防最高委员会，“以统一党政军之指挥”， 由国民党总裁任国防最高委员会委员长，“委员长对于党政军一切事务，得不以平时程序，以命令为便宜之措施”(46)。国防最高委员会受国民党中执会领导，只需议定国家大政方针，无需法律上的职权。国防最高委员会事实上代行了国民党中政会职权，包括立法原则、施政方针、军政大计、财政计划、特任特派官吏及政务官人选、中央执委会交议事项等6项职权；中常会则主要处理党务， 但战时党务更多的是为行政与军事服务，所以，主要处理军事及行政事务的国防最高委员会，事实上兼有了对所有党、政、军事务的决策权力。国防最高委员会的成立，是国民党战时政治体制的集中体现，它不仅拥有国家大政方针的决策权，而且拥有实施决策的直接指挥和监督权，成为凌驾于国民党中常会和国民政府之上的最高领导机构，委员长则是事实上的独裁者。中央权力结构上的党政军一体化特征十分明显。
战时基层党政军的一体化也在进行中。1938年4月， 国民党“临全大会”规定：省市及县一级的党政关系原则分别是“省及特别市采取党政联系的形态”和“县市采取党政融化的形态”(47)。县以下党部，对于政府及民众团体不直接发生指挥与监察关系，但与同级政府切实联系，推动民众执行本党政策及政府法令；各级党部书记长以下人员，不得干预各级政府机关人事任免升降；县党部书记长应出席县政府会议并兼任县参议会秘书，县政府教育（或社会）科长、军事科长，应由县党部提出的在中央训练合格的党员担任(48)。但在实际运行中，党政融化并非易事，两者矛盾重重，纠纷不断。没有实权且缺乏政治资源的党部，在斗争中常处劣势，党权进一步弱化。后来，国民党中央意识到地方党政对立问题的严重性，采取措施进行协调，但效果极微。
在沦陷区或战区，地方党政军间的矛盾相当突出，不是党在指导、监督军政，相反，党部是政、军指导下的“工作机”(49)。国民党中央对在战区或沦陷区党务工作的要求，没有考虑党务系统的活动能力以及党政军间的权限分配，势必引起矛盾与冲突。事实上，地方党部也无力干预政和军的活动。在战时军队体系中，还存在着党、军矛盾。国民革命军模仿苏联体制建立的政工制度，“清党”后面目全非。军队的政工制度虽经过数次改革成效不大，效率很低，甚至地位也不明确，毫无前途可言。军中党部也几度废设，1939年，国民革命军恢复建立党部后，又存在党部与政工制度重复建设的问题，更加影响到党部的地位和工作效率。缺乏制度保障的“以党治军”原则，根本无法贯彻，战时党务极难开展，逐渐沦为军队的附庸。最终，军队中形成了事实上的“以军统党”局面。
战时的“党国”体制，有别于战前。为提高军事、行政效率，避免党政军在体制上的相互纠缠，1938年3月，国民党“临全大会”决定， “调整党政关系之原则三项：一、中央采取以党统政的形态；二、省及特别市采取党政联系的形态；三、县采取党政融化，即融党于政的形态”(50)。三项原则的特点是，在中央一如既往地实行公开控制，继续“以党统政”，但愈往下控制方式愈弱化，“党国”体制的特点愈不明显。
战前党“统政”的路径是通过“中政会”实现的，战时却由国防最高委员会代行。在省市党政关系上，战时改为“党政联系”形态，由省党部主任委员与省政府主席轮流担任党政联席会议主席，联席会议做出的决议按其性质分别由省党部或省政府施行，并将战前的事后督察变为事前监督，进一步加强了国民党对政府的控制。县以下各级党部与政府的关系取“党政融化”原则，即“融党于政”，但不取消国民党的基层组织。县以下各级党组织机构“对外秘密”，县党部在成立“地方自治筹备委员会”后才实行秘密。地方自治筹备委员会为代行县参议会的一个机构，拥有预算、决算、施政方针及指导权力。之后，国民党还加强了在基层行政及民众团体中的“党团”工作。以党统政、党政联系、融党于政、运用党团四项方式，成为国民党战时党政关系的基本原则。但战时的社会形态，决定了在具体的战区和行政方面，党务活动只能配合军事和行政权力的实施，“党治”的原则不可能充分体现。
抗战结束后，中共等各种政治力量的强大以及外部因素，有力地推动着国民党主导的“党国”体制的变革，如政治协商会议召开、“制宪国大”、“行宪国大”的举行，《中华民国宪法》的颁布，政府的改组等。但作为统治集团的国民党，缺少一种从“党国”体制走向“还政于民”的诚意与理念，不可能与其他政治力量分享政权，在孙中山作为社会变革手段的“党国”体制运作中，国民党渐渐习惯于独占政治资源，自然引发了诸种政治势力的反对，抗战之后的中国被迫再次走入内战的硝烟，“党国”体制由此终于崩溃。
结语
民国初创，标志着中国政治体制从传统皇权向近代代议制的根本性转折，政治合法性也由“君权神授”向人民“付托”转变。然而源于西方的政党政治和代议体制，必须以获得民众的政治认同为前提。正是由于当时中国社会与文化中缺乏这种认同意识，代议制在军人政客的手中发生变异而被视为敝履。显然，培植对代议制的共同意识形态，成为政治家寻求合法性的必然。孙中山几经挫折后形成的“党治”理念，是基于西方政党政治理念及苏俄“党国”体制的影响而确立的，它以“三民主义”和“五权宪法”为核心，以“主义治国”为理念，以“党国”体制为模式，以“党政双轨制”为权力控制体系，以“还政于民”为根本目的。由于迅速构建全民意识形态认同的需要，国民党强调了“党治”原则，推行党组织自上而下向社会结构的逐级渗透。
广州国民政府创设的“党国”体制，是孙中山“党治”理论实践的载体，一个基本特点是党权高于政权，党成为国家与社会间的联系纽带，“党政双轨制”初具规模且在地方实践中颇有特色。这一时期，对国民党中央和地方的具体组织原则，以及党政关系都有明确的规定，几乎所有的决议案，都会强调国民党的指导监督，“以党治国”得到很好的体现。
进入国民党全国执政的南京政府时期后，“训政”被提上了政治日程，“以党治国”的原则也渐被民众认同。在中央严格奉行党指导政府的原则，充分体现国民党的领导地位；在地方实行党政分开，党的系统和地方政府一反以前的主从地位，成为平行、互不统属的关系，无权的党权在实践中渐被弱化，“党国”体制的特征日益模糊。抗战时期，“党国”体制在实践中转向“战时体制”，以国防最高委员会统摄党政军大权于一体，蒋介石借机实现了个人独裁，地方党政军关系出现了明显的“军强党弱”、“政强党弱”的迹象，由此造成了国民党“党国”体制的空洞化。
在1948年，中央大学教授吴世昌曾对国民党体制有一个十分精当的评价：“国民党之一党专政，无疑是模仿苏联的。不过国民党政纲规定训政以后有宪政，不像苏联的长期一党专政，是仍以民主政体为目的，训政不过是一段过程。但不幸这段过程太长，甜头太多，竟使它还没有走到目的地，便腐化起来。”(51) 确如斯言，国民党主导的“党国”体制，在理念及实践层面上都存在着先天性的困境，孙中山“以本党的主义治国”的“党治”原则，在政治体制由传统向近代化迈进的进程中，不可能停留在意识形态的宣传教育上，而在缺少权力监督的“党国”体制下，“党员治国”的利益诱惑导致党员“滥化”现象的出现；“党政双轨制”在实践中也不可避免地形成了党政两条系统的利益纷争，大大增加了行政成本，降低了行政效率，激化了双方的矛盾；最为关键的是，“党国”体制对政治资源及物质利益的过度把持，必然会造就占据要津的既得利益集团，从而形成体制改革的最大障碍，在渐渐淡忘“还政于民”的终极目标的同时成为政治腐化与社会动荡的根源。
（本文系天津市哲学社会科学重点学科建设工程项目“中国近现代政党史研究”中期成果，项目编号为：TJSKGC0502。）
注释：
① 王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版，第180页。
② 早在20世纪20年代，有关中国国民党史的研究即已开展，代表作是国民党元老邹鲁的《中国国民党史稿》（台北商务印书馆1976年版）。80年代前，相关的研究成果多出自台湾、香港及美国，著述颇多。此后，中国大陆开始重视从学理上对中国国民党史的研究，出版了肖效钦主编的《中国国民党史》（安徽人民出版社1989年版），刘健清、王家典主编的《中国国民党史稿》（江苏古籍出版社1992年版），茅家琦主编的《百年沧桑：中国国民党史》（鹭江出版社2005年版）等10余本国民党简史。1994年，为纪念中国国民党的百年历程，台湾中国国民党中央委员会党史委员会推出了李云汉著《中国国民党史述》。这些著作基本是从纵向角度考察中国国民党的历史沿革，对本文的关键性概念“党国”体制分析较少。2000年后，有关国民党史的研究开始从简史写作转入专题探讨。江沛、纪亚光在《毁灭的种子——国民政府时期意识形态管理研究》（陕西人民教育出版社2000年版）一书中，设专章从政治文化的角度讨论国民党的“一党制”问题，由于角度不同，没有细致考察“党国”体制的特征。2003年，王奇生开始尝试从政治学的角度深入讨论国民党组织在中国的源流、具体运作过程及其意义，涉及到了国民党政权在行政体制上的“党政双轨制”，其中新意较多，是近年来大陆中国国民党史研究中的高水平著作。［日］深町英夫在《近代广东的政党·社会·国家——中国国民党及其党国体制的形成过程》（社会科学文献出版社2003年版）一书中，追述了中国国民党的发展历程，并从民族认同、民国认同、革命认同等角度逻辑性地展开了中国国民党在建立广州国民政府前后“党国”理念的形成及组织体系特征，颇有启发性。白纯所撰《国民党“以党治国”理念的发展脉络：1928—1937》（《江苏社会科学》2003年第2期），梳理了国民党“以党治国”理念从孙中山的三民主义到蒋介石个人独裁的发展进程。
③ 张玉法：《民国初年的政党》，岳麓书社2004年版，序言第1页。
④ 《中国革命史》（1923年1月29日），中山大学历史系孙中山研究室编：《孙中山全集》第7卷，中华书局1985年版，第60页。
⑤ 《中华民国》（1912年7月中下旬），广东省社会科学院历史研究所等编：《孙中山全集》第2卷，中华书局1986年版，第393页。
⑥ 《在北京共和党本部欢迎会的演说》（1912年9月4日），《孙中山全集》第2卷，第441页。
⑦ 《致壩罗同志函》（1914年12月30日），中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室等编：《孙中山全集》第3卷，中华书局1984年版，第147页。
⑧ 李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社2002年版，第325—328、541页。
⑨ 《同题异文》，中山大学历史系孙中山研究室等编：《孙中山全集》第5卷，中华书局1985年版，第148页。
⑩ 《在上海中国国民党本部的演说》（1920年5月16日），《孙中山全集》第5卷，第263页。
(11) 《总统新年在桂之演说》，《民国日报》（上海版）1923年2月23日。
(12) 《民国日报》（广州版）1923年8月15日，引自王永祥：《中国现代宪政运动史》，人民出版社1996年版，第33页。
(13) 《孙中山致越飞的信》（1922年12月20日），中共中央党史研究室第一研究部编：《共产国际、联共（布）与中国革命文献资料选辑（1917—1925）》，北京图书馆出版社1997年版，第396页。
(14) 《苏联政府致孙中山电》（1923年5月1日），《共产国际、 联共（布）与中国革命文献资料选辑（1917—1925）》，第414页。
(15) 《孙文越飞联合宣言》（1923年1月26日），《孙中山全集》第7卷，第51—52页。
(16) 王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，第13页。
(17)(19) 《中国国民党第一次全国代表大会宣言》（1924年1月23日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版，第18、19页。
(18) 《在上海中国国民党本部的演说》（1920年5月16日），《孙中山全集》第5卷，第263页。
(20) 《在广州中国国民党恳亲大会的演说》（1923年10月15日），《孙中山全集》第8卷，第282页。
(21) 《中国国民党总章》（1924年1月28日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，第23—33页。
(22) 《组织国民政府之必要提案》（1924年1月20日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，第34页。
(23) 《中华民国国民政府组织法》（1925年7月1日），蔡鸿源主编：《民国法规集成》第2册，黄山书社1999年版，第230页。
(24)(27) ［日］深町英夫：《近代广东的政党·社会·国家——中国国民党及其党国体制的形成过程》，第263、265页。
(25) 《国民政府关于任用文职委任武职尉官以上人员应为国民党党员令》（1926年9月28日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第4辑（1），江苏古籍出版社1991年版，第157页。
(26) 王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949 年中国国民党的组织形态》，第45—46页。
(28) 《中华民国国民政府军事委员会组织法》（1925年7月5日），蔡鸿源主编：《民国法规集成》第2册，第232页。
(29)(30) 《国民革命军总司令部组织大纲》（1926年7月7日），蔡鸿源主编：《民国法规集成》第2册，第292页。
(31) 《省政府组织法》（1926年11月10日），蔡鸿源主编：《民国法规集成》第2册，第231页。
(32) 《修正省政府组织法》（1926年11月10日），蔡鸿源主编：《民国法规集成》第2册，第305页。
(33) 《省党部与省政府之关系议决案》（1926年10月20日），中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，安徽教育出版社1994年版，第546页。
(34) 《修正省政府组织法》（1926年11月10日），中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第547页。
(35) 王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，第182页。
(36) 《第二届中执会第三次会议全会通过对全体党员训令案》（1927年3月16日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第4辑（1），第401页。
(37) 胡汉民：《从国民党党史上所得的教训》，王养冲编：《革命理论与革命工作》，民智书局1932年版，第1235、1240页。
(38) 胡汉民：《党外无政，政外无党》，《大公报》1928年9月21日。
(39) 《中国国民党第三次代表大会重要决议案》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编，政治（2），江苏古籍出版社1994年版，第95页。
(40) 蒋介石：《党员的责任和地位与组织纪律之重要》（1926年8月14日），张其昀主编：《蒋总统集》第1卷，“台国防研究院”、中华大典编印会1968年版，第477—478页。
(41) 黄仁宇：《从大历史的角度读蒋介石日记》，中国社会科学出版社1998年版，第199页。
(42) 《各级党部与同级政府关系临时办法案》（1928年8月11日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，第543页。
(43) 《训政时期党务进行计划案》（1929年6月15日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，第757页。
(44)(50) 《改进党务并调整党政关系案》（1938年3月31日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第476—477、477页。
(45) 《临时全国代表大会宣言》（1938年4月1日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第475页。
(46) 《国防最高委员会组织大纲案》（1939年1月28日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第563—564页。
(47) 《对于党务报告之决议案》（1938年3月31日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第501页。
(48) 《县级党政关系调整实施办法》（1938年4月），国民党中央组织部档案717④—1493，中国第二历史档案馆存。
(49) 吴铁城：《党务检讨报告》（1945年5月7日），秦孝仪主编：《革命文献》第76辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1978年版，第478页。
(51) 吴世昌：《论党的职业化》，《观察》（1947年3月8日），第10页。
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