上海银行公会与银行法制建设述评（1927—1936），本文主要内容关键词为：述评论文,公会论文,法制建设论文,银行论文,上海银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F832.3 文献标识码 A 文章编号 1000-2456（2004）04-0015-09
在现代社会，经济法规是政府施行经济政策的权威体现，也是协调和引导经济发展不可或缺的重要保障。作为一定形式的经济组织，银行不可避免地具有一定的法律规定性，即银行在运作过程中不仅要受法律的保障与规范，也要受其监督和制约。因此，作为银行业利益的代表，银行公会是否参与银行法制建设，怎样参与，不仅关系到银行业的切身利益，还关系到银行法规的科学性和可行性。多年来，学术界对近代中国金融政策、法制建设和银行制度等领域进行了详细的探讨，并取得了一系列相关成果。但是，已有成果或着重揭示银行法制建设的艰难与变异，或侧重探讨政府对银行界的控制，对银行公会在法制建设中的地位与作用缺乏比较深入集中的研究。因此，本文拟对1927—1936年上海银行公会参与银行法制建设的历程略作考察，侧重探讨它以何种方式参与法制建设并影响政府相关政策，进而藉此透视银行公会与政府之间错综复杂的关系。上海银行公会因改组曾几次变更名称，改组前称“上海银行公会”、改组时一般称“上海银行公会改组筹备委员会”、改组后称“上海市银行业同业公会”。为了叙述的方便，本文统称“上海银行公会”。
一、反对《金融监理局组织条例》
20世纪初期，随着中国银行业的萌生与初步发展，政府先后制订了各种法规对银行实施管理，如1908年清政府颁布了《银行通行则例》、1924年北京政府颁布了《银行通行法》。这些则例、法规的颁布在一定程度上适应了近代中国社会的发展，可是由于国内局势混乱，军阀横行无忌，都未能付诸实施。南京国民政府成立初，为了密切与银行业的关系，加强对上海银行业的管理，政府任命银行界知名人士钱新之为财政次长。钱就任财政次长后，鉴于“中国金融向来无制度、无整理、无监察，以致金融有不能统一之苦”，建议政府在上海设立金融管理处，“所有银行、保险公司和交易所等均将隶其范围”，并延揽专门人才和有学识者赞襄其事。加之，钱反复强调管理处“名为监察，实即保护”[1]，因此，成立金融管理处的提议立即得到上海银行公会的支持。可是国内政治局势变化多端，金融管理处还在筹备之中就夭折，并很快被金融监理局取代。
金融监理局是国民政府在上海设立以监管全国金融行政一切事宜的机构。1927年7月15日，汪精卫在武汉发动“分共”事变，并于24日致电南京，表示愿意“和平统一”，“迁都南京”。8月8日，蒋介石、李宗仁等人致电欢迎武汉重要分子至宁“柄政”。可是，局势对蒋愈来愈不利。8月13日，蒋通电下野，钱新之也被迫辞去财政次长之职。9月16日，由宁、汉、沪（西山会议派）三方组成的“中国国民党特别委员会”成立，行使中央执行和监察委员会之职权。9月20日，孙科出任财政部长。11月1日，国民政府议决在上海设立金融监理局，“监理全国关于金融行政上一切事宜”[2]，同时下令“将上海交易所监理官、江苏银行监理官、全国特种营业稽征特派员等一律裁撤，归并金融监理局以事一权”[3]。同日，金融监理局致函上海银行公会，知照《金融监理局组织条例》（以下简称《组织条例》），规定金融监理局不仅有权审核银行之章程则例、检查银行业务及财产、监察银行纸币之发行及准备，而且还负责审核各种金融机构的设立和注册，厘定一切金融法规和调查国内外金融状况等[4]（p524—526）。细绎该项条例，不难发现其并没有对金融机构的经营范围与内部管理作明确的限定，因此，在孙科和国民政府看来，该条例应该不难得到上海银行界的支持。可是，出乎他们意料之外的是，此条例刚刚公布就遭致上海银行公会的猛烈抨击。
11月5日，上海银行公会召开临时会议，一致认为“该组织条例于金融现状多所窒碍”，“宜电请政府撤销，以安人心”，同时强调“此后无论何种机关如向会内银行查账，认为关系市面金融者，非经本会大会通过不得任意检查”[5]。7日，上海银行公会致函孙科和财政部，进一步指出“敝会忝属金融团体，虽事前未获稍参末议，然既同隶该局管辖范围之内，对于大部设官置局之命意自不得不详加讨论，期符官民合作之本旨。迩来颇有谓政府将以该局为强制金融界之一种武器，并有谓出于一二筹画财政人员藉此以肆其技能者，循译条例不无可疑。溯自鼎革以来，连年兵燹，商辍于市，工辍于肆，金融机关虽勉力支持，然已躯壳仅存，不堪一再摧折。我部长次长有鉴及此，月前在沪曾经一再宣告，此后凡百措施关于国民经济、地方金融，必先博征舆论采取众见，务期适合国情无违民意，金融同业咸相庆幸。不谓未隔两月，即有此与经济金融有重大关系之机关突然宣告成立，消息传来，群情惶惑。究竟此种机关对于现今市面状况是否适宜，似尚有共同讨论之必要，万一因此引起误会酿成风潮，牵动政府后方金融，谁负其责？当此军事时期，政府正宜维持社会现状，安定群众心理绘图收拾，万不容有枝节横生致误大局。敝会心所谓危，不敢箴默，用敢据实电陈，仰恳大部将金融监理局暂行停止进行”。不仅如此，上海银行公会还希望政府能够“召集各金融团体从长研究，以符政府历次宣言与民合作之原旨，藉安定金融而定人心”[6]。由此分析，上海银行公会之所以反对金融监理局及组织条例，不仅因为它认为该局的组建与条例的颁行有碍市面金融，还因为（甚至主要因为）该局的组建及条例的颁行“出于一二筹画财政人员藉此以肆其技能者”，且未经公会参议。因此，在公会方面看来，“政府将以该局为强制金融界之一种武器”违反了“官民合作之本旨”，因而“不得不详加讨论”，要求暂行停止进行。
对于上海银行公会的意见，财政部不以为然，反而电令上海银行公会，指出金融监理局“一方面在执行政府监督银行交易所任务，一方面在巩固金融机关之信用使得充分保障，不特为世界各国已通行之惯例，亦为我国金融界目下之急需”，“贵会领袖金融，素多明达，应本此旨，劝导同业，安心合作”[7]。此番解释当然无法博得公会认可，上海银行公会不仅无心劝导同业与政府合作，而且通告会内银行切勿单独与该局接洽。因此，当金融监理局训令中国交通两行时，即要求两行“自本年十一月十五日起，应将管辖内各分支行号、兑换券发行数目、准备状况以及营业日计表，每逢星期六分别编制一份呈报本局，以凭考核”[8]，两行以“本市银行公会对于金融监理局之成立尚未正式承认”为由予以拒绝，同时指出如果执行该项通令，将会引起市面误会和金融秩序的动荡。11月14日，当金融监理局派员到中国银行进行检查时，行长贝淞荪再次拒绝接受检查，并出示了上海银行公会的通告。
就在金融监理局通令中交两行遵行《组织条例》时，财政部先后公布了《金融监理局检查章程》（以下简称《检查章程》）和《金融监理局补行注册简章》（以下简称《注册简章》）。依据《检查章程》，金融监理局不仅可以检查银行的一切业务及财产事项、银行纸币及其他流通性之蓄券的发行及准备事项，而且金融监理局还可随时检查一切文件帐簿及库存各项。不仅如此，对于金融监理局的检查，任何银行都不能以任何理由抗拒[4]（p526—527）。由此可见，相比《组织条例》，《检查章程》赋予了金融监理局更大职权。为了进一步加强对银行、交易所等金融机构的监控，《注册简章》进一步规定，“凡已开业之银行、交易所、信托公司、保险公司、储蓄公司、储蓄会等各金融机关不论已否注册，概自通告之日起，在一个月内照下列各项填具注册呈报书，向本局呈请补行注册，换取执照”。注册呈报书内容主要包括：公司组织、股本总额、已缴股本数目、每股银数、每股已缴银数、官利定率、公积金数目、特别公积金数目、营业年限、总行开业年月日、总行所在地、曾在何处注册、分行所在地、董事姓名、监察人姓名等十五项。不仅如此，《注册简章》还规定银行补行注册时，“应造具自开业之日起自（至）本年六月三十日止之简明业务报告书，以资查核”[4]（p527-528）。
《组织条例》本已引起上海银行公会的强烈的反对，现又未经银行界参议就公布了严格的检查和注册程序，上海银行公会的态度可想而知。12月10日，上海银行公会知照会内各行，要求对金融监理局关于限期注册及其他令文“暂时搁置不理为是”，并“切勿单独与之接洽或留一字痕迹，应俟执行委员会精密考虑得有妥善对付之办法，再行通告办理”[9]。随后，上海银行公会呈文财政部，指出“金融监理局分令各银行补行注册，各银行深恐市面误会，动摇金融，纷请敝会维持，谨再将困难情形为大部呈之”，“务祈俯念商艰，曲循民意，俯准将金融监理局令饬各银行补行注册手续从缓进行”[10]。19日，上海银行公会再次呈文财政部，指出上海银行界“自国民政府定都南京，迭为政府认销库券，亦已竭尽棉（绵）力，又以粤省封闭银行勒提商本，汉埠封存现金强借巨款，致人民对本国银行信用观念已形薄弱。虽政府负责之人先后不同，而人民观念究难解释。敝会之意，当此大局未定，政府对于金融界及金融界之自处均宜力持镇定，方能稳渡难关，若必将条例见诸施行，一般人民未喻此旨必疑政府将别有所图。风声所播，势必纷提存款扰动金融，凡百业均蒙影响，纵政府三令五申亦无以解释群疑，甚非政府维护商民之意”[11]。可见，上海银行公会不仅担心政府对银行业的监管与控制，更怀疑政府“别有所图”，即担心“封闭银行勒提商本”或“封存现金强借巨款”之事再次发生。正是在上海银行公会的坚决反对下，《检查章程》和《注册简章》始终未能付诸实施。
1928年初，国内局势突发剧变，蒋介石复任总司令职务，特别委员会随之撤销，宋子文也取代孙科出长财政，并任命陈行为金融监理局局长。金融监理局尽管没有立即撤销，但其工作重点略有变化，除了还负责监管金融事宜，但主要是配合政府整顿币制[12]。6月20日，政府在上海召开全国经济会议，将有关经济政策与施政方针付诸“公开讨论”，以“咨询众意”。此次会议上，陈行代表金融监理局提交了《银行条例草案》，得到了上海银行公会与会代表贝淞荪、胡孟嘉、陈光甫、徐新六等人的欢迎与支持[13]。随后，政府撤销了金融监理局，该局颁布的条例与规章也随之废除[14]。次年，财政部在吸取全国经济会议和上海银行公会的意见与建议的基础上，颁行了《银行注册章程》及施行细则。
综上所述，上海银行公会围绕《金融监理局组织条例》所展开的活动，一方面体现了公会为维护同业利益与银行业的独立所进行的努力，另一方面也展示上海银行公会对政府政策参与的渴望与向往及在这种参与活动受阻时所表现出来的抗争。虽然上海银行公会的参与行为不能对当时的政治局势与政府决策产生决定性的影响，但政府也不能完全漠视它的存在及其相应地位。随着银行业的进一步发展和壮大，上海银行公会在参与和辅助政府政策的施行、维护社会经济稳定发展等方面的功能必将更加突出。
二、围绕《银行法》和《储蓄银行法》的交涉
南京国民政府成立后，为了博取资本家阶级的进一步支持，实施了有利于社会经济发展的政策和措施，社会经济也较前有所发展，银行业亦得以迅速发展。为了对银行业实施有效的管理和监控，政府认为《银行注册章程》及施行细则虽然在某种程度上体现了国家金融政策，但有些规定已不合时宜或不能满足需要，因此，只有制定和颁行一部正式意义上、作为国家立法的《银行法》，将银行的各项业务置于中央财政机构的严格监督控制之下，才能使紊乱不堪的金融业逐步趋于有序。
为了制定一部既体现国家金融政策，又适合当时国情并与国际接轨的《银行法》，马寅初提出了七条立法原则：营业范围的确定、图银行资本的充实、助长稳健的经营、保护存户的利益、以冀监督调剂、防遏不当的竞争、谋银行改善的进步。1931年2月28日，立法院通过了依上述原则制定的《银行法》，该法不仅对银行的组织形式、营业范围和最低资本额有明确限定，对银行监管的内容和手段也作了具体规定，而且首次明确规定银行必须采取公司制之组织，其具体形式可分为股份有限公司、两合公司、股份两合公司和无限公司四种；若采用前三种形式注册，资本至少要达到50万元，后一种也要达到30万元，商业不发展地区，经财政部核准可以相应减少到25万元和5万元。为了“助长稳健的经营”，该法规定股份有限公司之股东及两合、股份两合公司之有限责任股东应负认股额加倍之责任，还规定作为法人的银行不能向任何商号、公司以及其他银行直接投资，并成为这些商号、公司或者银行的股东，凡是有上述直接投资或成为股东的银行必须在该法施行后三年内退出。此外，该法对银行日常业务经营中的保证金缴纳、接受股票抵押和放款数额的限制、以及每营业年度向财政部上报营业报告书的格式和内容、银行清算之程序等也作了具体的规定。由于这些规定一定程度上是对“过去金融传统在制度上的一种突破，是一种创新”[15]，因此，上海银行公会对《银行法》的出台总体上是持肯定态度的，认为与以前的银行法规相比，《银行法》“关于普通银行事业范围提纲挈领，规定至为详密”[16]。《银行周报》也刊文指出，“我国从来对于法律观念异常幼稚，民国以来至最近始将各种法律次第颁行，银行法虽非重要法律而既为斯业所希望，则其订立亦属刻不容缓，有法胜于无法”[17]。
但是这并不意味着上海银行公会完全接受《银行法》，因为在公会看来，该法的许多条款没有考虑银行营业之需要，脱离了中国银行业的经营习惯。因此，得知《银行法》通过之后，上海银行公会立即呈文财政部，指出“银行方面已成之事实习惯与本法是否能尽吻合，抑或有窒碍难行之处，一时头绪纷繁殊难断言”，“敝公会忝居沪上银行领袖，爰不自揣量对于本法正在刻意研究之中，总期在施行日期尚未规定以前得略贡管见，备政府之采择，俾将来实施之际法令事实双方可以并行不悖，为此函请大部对于本法施行日期暂缓颁布”[16]。不仅如此，公会还在《银行周报》上连续发表专家之评论和召集全市银行会议，并积极联络各地银行公会共同呈文政府等方式来表达对《银行法》的意见。3月19日，上海银行公会致函全市各银行，指出《银行法》“于吾业事实方面究竟有无窒碍难行之点，似不可不于本法未经规定施行日期以前祥为研究，以冀一旦实施可免扞格之弊”，希望各行提出“补充或修正意见”[18]。3月25日，上海银行公会认为“此项银行法关系银行本身甚巨，不得不慎重研究”，希望“各会员于三日内用书面提出意见”，然后由公会转呈政府和立法院[19]。
可是，在政府看来，只有对银行等金融机构的设立、组织、经营和清算倒闭等各个环节都作出明确的规定并施以监控，才能逐步规范紊乱不堪的金融市场。因此，政府置上海银行公会上述意见和建议不顾，于3月28日公布了《银行法》，不过同时规定该法施行日期将以命令定之，即《银行法》的公布并不意味着立即实施。为了使政府在法规实施前对相关条款进行修正，4月18日上海银行公会联合北平、汉口两地银行公会呈文财政部，指出《银行法》“一旦实施，全国金融业隆替所系，关系滋巨”，因此“敝公会等爰就本法范围所及谬加探讨，并参酌国情及银行现行习惯，拟具意见书一件……送呈大部察核”，并请财政部转呈立法院，以冀后者对该法“补加修正、以利施行”[20]。4月底，上海银行公会在全市各银行意见的基础上，并参酌北平、汉口等地银行公会的意见编制了《上海、汉口、北平银行公会联合意见书》，认为“助长稳健的经营”绝非股东加倍负责所能防患，而是由银行资产之性质及资产负债之比例决定的，因此要求三年内收齐额定股本的规定只会使“认资者急于转移权利，致使股票及凭证市价大跌，即银行自行减少资本，损失对外信用”；“营业范围之确定”应结合中国社会经济的实际情形，关于银行不得兼营他业、不得向任何商号、公司以及其他银行直接投资和成为商号、公司或者银行的股东等规定欠妥，因为只要银行接受股票抵押，上述情形就会发生，所以政府不应明令禁止；至于未经财政部核准银行不得经营信托业务的规定，银行公会认为该项规定不太明晰，应重新拟订，等等。为了进一步征询意见，博取社会舆论支持，上海银行公会不仅将意见书分发给各地银行，同时刊载于《银行周报》。
尽管政府最终未采纳上海银行公会的意见对《银行法》进行修改，该法也因各种原因未付诸实施，但公会的上述努力表明，作为一个群体，上海银行公会曾尝试采取多种措施、通过多种途径争取更大限度地参与政府决策，希望能够维护银行业的利益和获取决定自身事务的能力。这点在围绕《储蓄银行法》的交涉过程中体现得更为清晰和真切。
中国最早对储蓄银行施以规范的法律是清政府1908年颁行的《储蓄银行则例》[4]（p148-150）。此后，南京临时政府和北京政府先后试图公布相关法规对储蓄银行予以监管，但终未实现。南京国民政府成立不久，全国经济会议金融股在《储蓄银行则例》的基础上拟订了《储蓄银行条例草案》。1930年9月，上海银行公会组织了储蓄银行法研究会，对有关储蓄银行的状况和法规进行了初步的研究，拟有《储蓄银行条例草案》备政府立法时采择[21]。1931年3月，立法院商法委员会拟有“储蓄银行法草案初稿”，严格取缔非法储蓄机构[22]。1933年9月，立法院商法委员会在上述则例基础之上拟订了《储蓄银行法草案》，并致函上海银行公会征询意见。对立法院的咨询，上海银行公会认为“事关储蓄银行前途至巨”，立即组建了以瞿季刚为首的储蓄银行法研究委员会，该委员会对《储蓄银行法草案》进行了“条分缕析”的讨论，并拟就了意见书一件呈送立法院，以冀采纳[23]。
次年4月26日，商法委员会为起草《储蓄银行法》召开审查会，上海银行公会应邀选派代表参加。代表公会列席审查会的王志莘发现该法草案对公会的意见“未荷采纳”，因此指出该法“难以诠释及不易实施者甚多”，如“一旦施行，将使储蓄银行事业日趋狭隘，与政府提倡储蓄之旨更大相凿枘”[24]。会后，上海银行公会立即致函商法委员会，希望暂缓将该法草案提交立法院，同时请其抄示审查结果以资研究。由于一直没有得到答复，6月7日上海银行公会再次致函商法委员会，认为“此事攸关市面金融至巨，切盼贵委员会能予以第二次陈述意见之机会，庶于将来实施之时收效较宏”[25]。6月9日，公会主席陈光甫呈文立法院院长孙科，请暂缓将草案付诸审议，并“将修正草案迅赐检寄，以资研讨而贡意见”[26]。13日，王志莘再次应邀参加了商法委员会召开的《储蓄银行法》谈话会，同时提交了公会拟具的第二份意见书[24]。为了即将颁行的《储蓄银行法》能够更多地体现银行界的意识，上海银行公会于19日再次呈文孙科，指出“激励国民储蓄更属当务之急，则立法非求适合国情，殊不足以期储蓄前途之发展，若遇事苛求为事实所难能，一旦实施势必反多扞格之虞”[27]。22日，立法院审议通过了《储蓄银行法》，虽然该法部分采纳了公会的意见，但上海银行公会指出对已经提出的“于活期储蓄与定期储蓄之不能以比例相限制、资金运用不能以成分规定、董监事不能负责任以外之责任”等重要意见没有采纳，因此，“非请政府重新修订，万难遵行”[28]。为了引起政府和立法院的重视，上海银行公会还在《银行周报》上同时刊发了提交政府的意见书、商法委员会拟具的《储蓄银行法草案》与立法院通过的《储蓄银行法》，并将三者作了详细的比较[29]。
7月4日，政府不顾上海银行公会的强烈反对公布了《储蓄银行法》，并训令于即日开始实施，财政部亦随后训令上海银行公会对各行储蓄帐目进行检查，同时抄送各行存放款明细表。上海银行公会对此不以为然，认为尽管政府已经明令实施《储蓄银行法》，但该法仍有不少窒碍，一旦施行将对各行储蓄业务造成很大不便，乃至损害银行利益，因此议决拒绝执行，同时推派张嘉璈、陈光甫、唐寿民、徐新六等人赴南京晋见财政部长孔祥熙，希望政府能够对该法进行修正[30]。虽然孔祥熙同意将公会的意见转呈行政院，但同时声称财政部无权对该法作出修正。因此，上海银行公会随后呈文国民党中政会，再次阐述了上述意见，强调该法与习惯不符、与国情不合，应重新提交立法院修正审议[31]。
可是，财政部认为储蓄银行关系国计民生，非经政府严密监督不足以保护储户利益，而《储蓄银行法》对于银行而言只是增添了几道手续而已，但同时认识到要上海银行界完全执行该法还尚待时日。因此，财政部致函上海银行公会，希望能够先将该法第九条实施，即要求各行将相当于储蓄存款结存总额四分之一之政府公债库券，按照市价核实计算即日交存中央银行。接到训令，上海银行公会立即召开执委会，议决呈文财政部予以抵制，指出《储蓄银行法》还在呈请修改之中，不能擅将其中部分条款先行实施，而且交存公债库券之事与该法第九条——储蓄银行至少应有储蓄存款总额（以每半年末日结存总额为准）四分之一相当之政府公债库券及其他担保确实之资产，交存中央银行特设之保管库，为偿还储蓄存款之担保——有不尽相合之处，因此“为保障储户及尊重业务起见，在整个储蓄银行法尚未决定之前，对于该法第九条，拟恳大部缓于施行”[32]。此外，上海银行公会认为“在此潮流演变金融界多事之秋，非积极团结不足以应付外来之困难，非集思广益不足以促进业务发展”，因此，邀集全市华商银行举行茶话会，以引起政府和立法院的重视[33]。一些会外银行在《储蓄银行法》颁行之际也认识到该法的规定“无疑限制储蓄银行之活动，对于此后业务发展阻碍甚多”。因此，当上海银行公会召集茶话会时，它们积极响应，出席代表多达65人，几乎囊括了当时上海专（兼）营储蓄的银行和储蓄会[33]。茶话会一致议决《储蓄银行法》有窒碍难行之处，在未修改之前应暂缓施行，同时认为应由在会银行与会外银行分别拟具意见，呈送立法、行政两院暨财政部，请其结合公会前述意见将《储蓄银行法》重新审议修正[28]。
可是，财政部认为“缴存政府公债库券系为保障储户利益、增进银行信誉”，“其担保确实之资产种类数目应随时由本部核定，各银行依照办理绝无不便之处”，“储蓄银行法业奉国府明令公布施行，本部自应遵照办理，而各银行自订之章程亦不应稍有违反，所请缓予施行一节应勿庸议”，但同时表示“该公会所请修改储蓄银行法窒碍难行各点，核与第九条无关，业由本部据情呈请行政院转咨矣”。鉴于缴存公债库券已成定局，加之财政部允准将公会的意见转咨行政院，上海银行公会复函财政部，指出会员银行当遵照《储蓄银行法》第九条之规定办理，但同时也对由中央银行独设保管库为偿还其他储蓄银行存款之担保表示异议，要求财政部组织专门的保管委员会，其成员除了财政部遴派之人外，还应有银行公会和其他社会团体的代表，“俾其在保管范围内得以独立行使其职权”，以增加储户之信任以及资产存取之便利[34]。经过多次磋商，财政部最后接受了上海银行公会的意见，成立了“储蓄存款保证准备委员会”，共设委员7人，其中财政部代表1人、中央银行代表2人、银行公会代表2人、会外银行及储蓄会代表2人。尽管这个委员会最后可能被财政部和中央银行控制，但上海银行公会围绕《储蓄银行法》的交涉显示了自身的力量，所提出的意见为政府所不能忽视，从而使某些法令条款不致于仓促施行，造成与立法本意相反的结果，在维护银行业利益的同时，促进了国家意志和民间意志的交流，发挥了对政府政策的咨询作用。
三、抵制“两税法”
在商人看来，他们参与政治的基本目的是通过恰当地调适官商关系，为自己争取最大限度的经济利益和政治权利，所以他们最为关心的政治不是与权力分割相关的“纯政治”，而是与其切身利益密切相关的“商政”，主要有“商法”和“税政”[35]（p330-331）。因此，规范“税政”的“商法”就成为商人关注的重中之重。南京国民政府成立后，为了加强对银行业的管理，先后拟订了《银行兑换券发行税法》和《银行业收益税法》（以下简称“两税法”）。由于“两税法”直接对银行业的利益予以限制，因而引起了上海银行公会的强烈抵制。
1928年宋子文出长财政后，曾先后拟订了有关银行兑换券发行、印制和运送等方面的章程条例，以规范和监督银行经营[36]（p528）。1931年，宋子文进一步指出“兑换券发行税东西各方创立已久，一方谋求币制政策之贯彻，一方谋求国库收入之增加，用意至善”，“我国各银行在北京旧财政部时代，取特许发行权者不下十有余家，自应参酌世界先例、审度国内现情，举办兑换券发行税”，并拟具了《银行兑换券发行税法》草案[37]（p20-21）。同年，财政部认为银行为股份有限公司应依营业税法完纳收益税，并拟具了《银行收益税法》草案。不久，立法院先后审议通过了上述两法草案，并于8月1日同时颁布。《银行兑换券发行税法》规定“凡国民政府特许发行兑换券之银行应完纳兑换券发行税”，“发行税以保证准备额为标准，定为百分之二点五，其现金准备之部分免征发行税”[4]（p372-373）。《银行收益税法》按照纯收益额为标准，将税率分为百分之五、七点五、十、十五四个级别，规定“凡股份有限公司组织之银行，应完纳收益税”，但“中央政府及地方政府设立之银行免征”[38]（p875-876）。
尽管当时公会忙于筹备改组事宜，但鉴于“两税法”“直接影响各行营业，间接牵动金融市面，颇多窒碍难行之处”[39]，上海银行公会仍积极与政府交涉，希望政府能够对该法加以修正以适应银行业发展的需要。8月3日，上海银行公会召集临时会员大会，经过长时间讨论，一致议决不仅需要征求在会银行之意见，而且“此项税则有关全国整个银行界之生存问题，故未加入银行公会之各银行亦由该会颁发通知，请其对于此意，即日作缜密之研究后，将所有意见汇交银行公会，以便转呈财政部核办”[40]。会后，上海银行公会立即致函会员和非会员银行，指出对于“两税法”“如不事前有所研究，一旦实行势难力争，……在本会立场不得不向当局有所陈述，惟理论事实之间出入颇巨，应先征集各行意见”[41]。
为了多方面给政府施加压力，迫使政府作出让步，上海银行公会不仅将“两税法”快递至北平、天津和汉口等地银行公会，请“一致主张向政府力争”，“最好办到免征，次则拟请缓行，至少亦须将征收条例修改妥善”[42]，而且还积极联络全国商会联合会和上海市商会，指出“两税法”对外国在华银行未作任何规定，是专门针对华商银行而设，请其一致主张，以壮声援[41]。上海银行公会的建议立即得到了上海市商会和各地银行公会的赞同，纷纷复函认为若对中外银行不能一致办理，“是不啻助洋商银行之进展而促华商银行自行消亡”[43]。上海银行公会秘书长林康侯进一步指出，尽管《银行兑换券发行税法》的规定是仿照世界先例而定，但却与之互异，因为世界各国是就发行额超出部分征税，不是就保证准备额征收，加之该税法与营业税“一物不得两征”相抵触，故公会全体主张“拟请财部勿予举办以维萌芽时代之中国银行界”。同时，林康侯还指出当时世界上征收银行收益税最高的日本也不过3％，而《银行收益税法》所定的税率最低也达5％，所以“吾国银行实难担负”[44]。
公会的意见不仅未引起政府的重视，宋子文反而于25日训令上海银行公会，要求其将“两税法”“转行各行一体遵照”[45]。由于事关银行业的切身利益，上海银行公会于9月11日再次拟具详细意见呈送财政部，认为“人民对政府有纳税之义务，银行亦属百业之一，自当与百业同其甘苦”，但是“两税法”所定税率过重，银行界委实难以担负，而且如不向洋商银行征税，则“外钞将重行充斥市面，侵损主权，动摇金融”；并进一步指出如果“对于收益税原则上尚有可勉力承认之处，……发行税实有复税之嫌，且恐因此减少社会资金供给，阻碍实业前途之发达”，因为“制造兑换券费用日巨，而现金准备常在六成以上，利息极薄，今复课以重税，各行势必提高放款利率以图补救，设工商业不能得到低利资金，殊阻碍国家经济之发达”[46]。由此可见，上海银行公会的活动主要是从维护同业利益出发，而非有意为难或与政府对抗。不久，“九·一八”事变爆发，国内局势顿然紧张，政府陷入了内困外患，“两税法”之事被暂时搁置。
1932年5月5日，《上海停战协定》签定，紧张的局势一度缓和。8月初，国民政府拟正式开征银行兑换券发行税。17日，中国、交通、四明、中国实业、中国通商、浙江兴业、中国垦业、中国农工和中南等9家发行银行在上海银行公会举行联席会议，会后呈文财政部，请其复加考虑1931年9月11日上海银行公会呈具的意见[47]。20日，上海银行公会联合上述9家发行银行上书财政部，认为金融枯竭已达极点，“若再科以重税，直接影响各银行业务经营，间接牵动全国金融”，因此“据情环请钧部体恤商艰，顾念民困，复赐考虑，迅将前定税率准予减轻，至多不得逾保证准备数百分之一点二五”。上海银行公会还进一步指出，征收发行税主要不是为了增加政府收益，而是为了调节通货供应、发展工商业，可是近期“各业凋敝”，“正赖金融界为之维持，今若科以重税，银行只可取偿于各业，否则必致收缩放款，而市面实受其害”；同时强调在与外商银行的竞争中，华商银行本就处于不平等地位，如果外商银行兑换券不征税，华商银行何堪重负，信用势难以维持，其发行地位势必为前者所攘夺[48]（p88-90）。此外，上海银行公会还推派李馥荪、胡孟嘉两人为代表与财政部接洽[49]。由此可知，当与政府之间产生意见分歧时，上海银行公会总是希望通过对话和协商解决问题，并竭力寻求最妥善的解决办法。
上海银行公会的据理力争终于引起了政府的重视。财政部依上海银行公会的建议对9家发行银行进行了调查，发现据1931年颁行的《银行兑换券发行税法》，中国银行应缴税款1535574元、交通银行应缴622690元，可是同年底中国银行的纯收益为1837400余元、交通银行为787500余元。“以此相衡，全年纯益最大如中、交两行者已几尽充缴税之需，其他更可概见”，因此，财政部承认上海银行公会“所称负担过重力不能胜，应请减轻照保证准备数百分之一·二五各节，尚属实请”，指出原定百分之二点五的税率“自属过重”，因而对《银行兑换券发行税法》进行了修正，将税率由2.5％降到了1.25％，“以期于增益国库与体恤商艰双方兼顾”[37]（p22-25），部分采纳了上海银行公会的建议。
由上述可知，抵制“两税法”时，上海银行公会对政府的建言立论体现了“宽范围、多途径”的集体交涉方式：一是有组织地动员和依靠会员银行，广泛征集会员银行的意见，同时发表通电或诉诸舆论；二是选派代表，尤其是推举在金融界和社会上有较大影响且与政府素有往来的人作为公会的代表，与政府官员进行交涉；三是联络会外银行和其他社会团体共同上书请愿，一致抗争。这种“宽范围、多途径”的集体交涉方式，既维护了银行业的合法权益，也为政府金融政策和措施的制定与调整提供了依据，同时也在一定程度上维护了国家金融立法及执法行为的严肃性。
四、小结
综上所述，上海银行公会与政府围绕银行法制建设展开的交涉，一方面折射出国家拟以“法”的形式规范金融市场的运作和业务的开展，另一方面也显露出政府谋求对银行业的控制。由于近代中国金融风潮不断，常常因一两家银行倒闭而影响整个金融业的安全，因此，上海银行公会欢迎政府对银行业实施立法管理，因为这样有益于整个金融业的发展。可是，立法不可避免地会收回原本属于政府却掌控在银行业手中的权益，乃至颁布某些法令规章加强对金融业的监控，加之国民政府有时缺乏与金融界沟通的诚意，未能充分采纳银行公会的意见和建议，势必造成二者之间的冲突与矛盾。但是我们不能夸大这种冲突与矛盾，因为通过前述可知上海银行公会主要是在利益均衡的前提下与政府交涉，既出于公义，又据于法理，多方面给政府施加压力，迫使政府作出有条件的让步，使利益的分割为双方所接受；面对冲突和可能发生的冲突，政府亦主要是通过立法和司法等方式消解来自上海银行公会的抵制，尽管立法和司法有时可能徒有形式，但还是在一定程度上有效地调节了双方利益。由前述可知，虽然《银行法》和《储蓄银行法》未能付诸实施，但是各行的组织形式、营业范围和最低资本额等方面逐渐按照两法的相关规定办理，而且“对于规定资本额、检查手续、准备及投资成分等也逐渐趋于一致”[50]。因此，政府的立法管理不能简单地视为对金融业的掠夺与控制，上海银行公会的反对也不能简单地等同于对政府的抵制与对抗。
进一步分析，如果我们跳出“官立法、民守法”分析框架，从法制建设依据的标准和原则的角度来探讨政府与上海银行公会的互动，也许对二者之间的关系，乃至近代中国社会变迁的脉络会有更加深刻的认识。评价一个国家的金融法规和金融体系的标准是安全和效率，而不应是其他。从以马寅初为首的立法院商法委员会所拟订的制定《银行法》的七项原则来看，我们不难发现政府的银行立法重在追求金融安全、社会经济的稳定与统治的稳固，而非提升银行的竞争力。这种立法原则，在当时的历史条件下有着一定的合理性，这也是上海银行公会从总体上肯定政府银行立法的重要原因。但是安全和效率是相辅相成的，只追求效率而不顾及安全的金融法制终归会使社会经济付出巨大的成本，只有安全而无效率的金融法制也不能充分发挥其有效配置资源的作用，更为重要的是法律不是一种纯粹的权利作用，它的实现有赖于人们的服从与接受，这又与社会积淀下来的习惯密切相关。因此，上海银行公会又认为政府的银行立法未能考虑银行业的现实状况，忽视了近代中国银行业的特性，以致“非请政府重新修订，万难遵行”。
“任何时代的法律，其运作和实际内容几乎完全取决于是否符合当时人们理解的便利，其形式和布局，以及它能在多大程度上获得历求的结果，则在很大程度上取决于传统。”[51]（p2）因此，当政府在“以冀调剂监控”的原则下制定银行法规，实践中所积累的经验和在公共事务中被证明为有效的习俗和惯例又无法从中得到应有的支持时，上海银行公会也就有理由声称该法与习惯不符、与国情不合，希望政府重新审议修正，乃至拒绝执行。如果仅从法律变迁的过程观察（无意否认政府立法有意对民间予以监控），不难发现近代中国法制创新进程中最为缺乏的就是一种价值关怀，即对社会长期积淀习惯的认可和尊重、对共同体成员需求的关注和理解。因此，“中国习惯”和“外国条文”在近代中国法制建设过程中很难达到高度的融合，外来制度的原则和精神也很难有效地被接受和消化，政府和民间也往往因制度的变迁和运作而发生矛盾和冲突。这似乎不仅仅是近代中国法制建设所存在的问题，很可能也是当前我国社会主义法治进程中所面临的难题。