论征转分离制度的合理性及其改良，本文主要内容关键词为：合理性论文,制度论文,论征转论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D923.9 文献标识码：A 文章编号：2095-3275(2012)06-0112-10
我国所实行的土地分属国家与农村集体经济组织所有的土地双轨制正面临着快速发展的市场经济的考验——城市建设需要大量土地，而农村大量土地无法得到有效利用。于是为回应市场经济抛出的难题，集体土地征收与集体土地入市成为被改革的对象：对于征收补偿制度而言，土地征收权益分配是关键，补偿标准和安置方案是衡量制度效果的因素；对于集体土地入市而言，土地流转途径是关键，公平与效率的兼顾是牵制制度设计的因素。继2009年湖南省株洲市天元区、天津滨海新区开展“征转分离”试点工作之后，国土资源部办公厅下发了《国土资源部办公厅关于部署开展征地制度改革试点工作的通知》，而后广西壮族自治区北部湾经济区于2010年2月、重庆市两江新区于2010年6月也陆续步入“征转分离”土地改革试点阶段。其中，重庆市两江新区所采取的“集中成片、整村推进、全征全转、征转分离”的征地模式获国家土地督察重庆专员赞誉，称其创造了快速征地及和谐征地的新纪录。然世间难有十全十美的制度，在欣赏“征转分离”所带来的好处之余，难免要问：对于前述土地双轨制所面临的矛盾而言，“征转分离”制度是直击要害还是隔靴搔痒?快速征地是否以牺牲公平为代价?催生“征转分离”制度的原因是什么?何谓“征”，何谓“转”?“征转分离”与“征转一体”有何异同，其初衷与结果又是否有出入?“征转分离”是否可以建立土地利益共享机制，并达到公平正义?值得一探。本文以重庆市“征转分离”的实施为主要分析对象，原因有二：其一，重庆市“征转分离”制度的实施是对天津滨海新区相关经验的完善；其二，重庆市地票交易制度同为对集体土地入市所做探索，可一并予以讨论。
一、运作机理：概括征收，适时转用
(一)“征转分离”主要内容
根据《关于天津滨海新区土地“征转分离”的实施方案》、《广西壮族自治区试行土地“征转分离”实施方案》、《重庆市两江新区工业开发区土地“征转分离”实施方案》，土地“征转分离”是指将集体土地征收与集体土地中的农用地、未利用地转用相对分离，将重点发展区域和近期建设项目用地所涉及的集体土地先行征收(不论是集体土地建设用地、集体土地农用地还是集体土地未利用地)，再根据开发需要和年度农用地、未利用地转用计划指标等情况，适时实施转用，以供建设项目使用。
1.制度与机制。
所包含的制度有：第一，统一征收安置制度，即先根据两江新区土地利用总体规划确定需要转为建设用地的集体土地，然后由重庆市人民政府进行统一征收，并根据不同区域实际情况对该片区农民进行统一安置。第二，土地整理单位单独筹建制度，即为更好实施征收及转用计划，两江新区筹建专门单位负责征收后的土地融资及管理工作。第三，征地补偿安置费用预交制度，即先将征地补偿款预先提存专门账户，用于被征地农民安置工作。第四，创新被征地农民安置机制，即借鉴其他省市相关经验，在实施土地征收前，根据被征收土地不同区域实际经济发展情势修订征地区域的综合地价标准，并实现农民社会保障费用与征地片区地价考量相对分离(不再实行前者包含后者的考量机制，而是将社会保障费用提前拨付相关部门)；同时综合运用留地安置、土地使用权入股、土地股份合作等方式以实现城镇就业体系的多元化、农村社会保障机制灵活化。第五，“征后转前”创收机制，即授权土地储备机构根据不同区域实际经济情况在农用地转用之前，实施农户统一经营或承包经营、临时租赁、招商引资等。
2.环节与步骤。
“征转分离”可分为以下四个环节：第一，依法报批土地征收，申报“征转分离”土地征收可行性研究报告；第二，土地征收审查批准，实施征地；第三，核发土地储备证，纳入土地储备；第四，适时报批，土地转用。以上环节中，“可行性研究报告的内容必须详实、细致”是前述各省市(广西壮族自治区北部湾经济区、安徽省皖江城市带、湖南省株洲市、重庆市两江新区、天津市滨海新区)于公文中所达成的共识：必须首先论证该地区实行“征转分离”的必要性，而后以详细数据说明对计划征收土地的调研情况(包括批而未供、供而未用、节约集约程度等土地利用情况；计划征收土地及人口组成现况；融资主体、资金来源等情况，对被征地农民安置补偿措施)，并须明确在土地征收后转用前一段时期内对该区域土地的具体管理措施及实施土地转用的计划安排[1]。
3.保障与监督。
为实现征地工作、转用工作与建设项目达到有效衔接与协调，目前实施‘征转分离’的区域均针对土地征收前的申报阶段、征后转前的阶段规定了保障与监督措施。
第一，申报初期，严格控制面积。目前实施“征转分离”的省市均规定，“每年申报实施“征转分离”计划的土地面积必须不超过当年农用地、未利用地转用批准面积的两倍；首年度申请农用地征收的土地总量不得超过当地当年农用地转用计划的两倍；其后每年申请农用地征收的土地总量不得超过当年当地农用地转用计划的一倍”[2]。第二，征收后转用前，严格控制年限及土地利用。一方面当某区域所申报的土地征收被批准后，超过两年未进行农用地或未利用土地转用申报的，该区域申报新的土地征收资格将予以暂停；另一方面，被征收土地出现撂荒等问题的，该区域申报土地转用资格将予以暂停，如若出现擅自实施建设工程项目则按违法用地处理。
(二)“征转分离”与“征转一体”
从上述“征转分离”的环节和步骤可见，在征收模式采用的过程中，影响选择的因素在于：(1)对耕地的保护；(2)对土地用途转移的管制；(3)对征收矛盾的缓解。此处以重庆市两江新区土地征收情况为例分析。重庆市两江新区工业开发区2011年全年计划完成征地75000亩，征转一体22500亩，“征转分离”45000亩，只征不转7500亩[3]。其中，征而不转的7500亩可被视为“征转分离”过程中尚未完成的步骤，故两江新区采取征转一体模式的土地是22500亩，采取“征转分离”模式的土地是52500亩——几乎是征转一体模式的两倍。试问，是否采用“征转分离”模式能更好地完成对耕地的保护与对土地用途转移的管制?
“征转分离”即先征后转，是指根据对当年建设用地的总体规划，先统一征地，而后再根据建设用地实际需求量，分批将农用地、未利用地转用为国有建设用地的集体土地征收模式；征转一体即先转后征，是指根据具体建设项目的需要，将目标集体土地中的农用地、未利用地申请土地用途转用，得到审批之后，再由国家征收为国有土地的征收模式。(1)就耕地保护而言，“征转分离”模式更优。因为“征转分离”中，在征收之后、转用之前，耕地可由土地整理单位(融资单位)酌情分配给农户或承包耕种或统一耕种，达到有效利用耕地目的；而征转一体模式在农用地转用之后、征收完成之前，基本闲置，既无法继续由农户耕种(鉴于其性质已是非农用地)，也无法进行建设(鉴于其尚未完成征收程序)，是对“切实保护耕地”基本国策的违背。(2)就土地用途转移的管制而言，二者旗鼓相当。因为“征转分离”中，在征收之后转用之前，土地仍为农用地或未利用地性质，只不过进入政府宏观调控范围，更有利于形成土地总体规划与城市建设规划的衔接；征转一体模式在转用之后征收的过程中，农地及未利用地已然成为准建设用地，也能有效达到土地总体规划与城市建设规划的有效衔接。(3)就征收矛盾的缓解而言，“征转分离”模式更优。因为“征转分离”中，征收单位可利用征后转前的一段时间，消除征地阻力，实施安置方案，完成补偿工作；而征转一体模式下，农地以及未利用地的转用若遇到阻力，会直接延迟征地工作步伐，更无法争取时间以加快资金周转、拓宽融资渠道。综上分析，“征转分离”模式能更好地实践科学发展观、促进城乡统筹，也能更好地推动和谐社会的构建。
二、运作功效：活泛农业，均衡城乡
政府对土地的征收永远充斥着被质疑的色彩。中国农地征收所涉及的不是所有权从一个私人实体到一个政府组织的转移，而是所有权从一个政府组织到另一个政府组织的转移；被征收人失去的不是简单的所有人权益，而是在一段有限时间内对土地作限定用途使用的权益，而这些权益在某种程度上是与被征收人作为特定集体组织成员的身份相联系的，并且屈从于征收发起方作出的规律性变化和调整(因被征收方缺乏在公开市场上将前述权益进行流转的经验，导致一方面难以对权益的市场价值作出正确评估，另一方面难以对政府提供的补偿款作出合理评估从而接受)。下文将从制度创新与功能定位层面分析“征转分离”制度所致功效。
(一)制度创新层面
1.凸现体制僵化，打破制度均衡
体制僵化是收入差距扩大、社会动乱爆发的深层因素。土地问题固非造成体制僵化的唯一动因，但其确是判断体制是否僵化、是否亟待创新的关键。尽管我国近年来在工业化进程中取得令人瞩目的成就，却仍未改变三分之二的人口构成是农民的事实。中国的农民在促进国家繁荣方面一直发挥着不可替代的作用，但在改革成果分享方面他们不仅未曾得到重视，反而被命以承担城市化与工业化进程所花费的社会成本，如土地征收制度。根据制度经济学理论，当相关价格变动达到制度均衡时，体制创新成为必然举措。影响经济交换总量的是参与者谈判协商能力与所提供的契约性协商方案，当任一参与人都不愿或不敢继续将资源投入现存体制框架内时或参与人认为在现有体制框架下作长远投资无意义时，经济交换总量无法保持持续增长，体制创新便必然成为回应。如将这套逻辑体系运用于中国的土地体系，问题可表述为：中国现存的土地所有权体系是否已经达到制度均衡?即现有经济因素是否已不再达到成功驱使参与者对土地做更进一步投资的效果[4]？笔者认为，就农村土地体系而言，制度均衡已达到。首先，当前农民面临的主要问题在短期内难以得到有效解决：一方面，虽然土地基于国外投资增长而日益具有贵重商品的属性，但开发商和集体都未被赋予与对方直接交易的合法资格；另一方面，征收补偿的计算是基于现有价值而非未来使用收益，并且农业用地的价值与工业用地价值相较明显偏低。其次，对于集体土地所有者成员的农民而言，已无继续投资运营土地的诱因：一方面，中国农民所享有的耕地承包经营权最长期限只有30年，且根据《物权法》相关规定，在此期间权利不可被抵押；另一方面，地方政府通过征收土地后将其从农业用途转为工业或商业用途的牟利行为更加浇灭农民积极经营农地的热情。因此，与兴旺的城市房地产市场不同，农村土地征转体系呼唤制度创新[5]。
“征转分离”制度因此应运而生。通过对农村集体土地先统一征收，拨付补偿款额，而后统一转用为建设用地的方式，为失地农民提供定心丸：一方面，在土地征收后转用之前通过组织农民进行农地经营，将农民从征收前患得患失的土地经营困境中解放出来；另一方面，土地征收中补偿款的提前拨付保障了农民作为体制参与者的谈判协商能力，保证其对所有财产作长远投资的信心。
2.促进土地集约化利用，实现农业规模化经营
农业商品价格在国际市场上不断增长的波动性以及能源与食物商品市场之间的合并已经促使发展中国家在农地征收方面步伐的不断加剧。但仅依靠扩大征地规模远远不够，唯有从根源上转变我国现有农业经营模式，促进土地集约化利用，实现农业规模化经营才是长远之道。我国现行农村集体土地制度虽保障农户均享有对土地的使用收益权利，但鉴于土地分散，农用机械使用率低下，使得土地经营分散化，无法实现现代农业应有的规模经济效应。经营模式的限制为市场风险抵御能力弱小注入遗传基因，只有寻求对土地进行集约化利用的途径，才能从根本上改变我国农业经营模式的遗传因子，向现代农业经营模式转变。
“征转分离”制度中，单独筹建土地整理单位的举措不仅有利于土地征收之后的融资及管理工作得到专门负责，而且有利于土地征收与转用工作计划的有效推进。同时政府可在土地整理单位运作能力方面予以政策扶持，并对农民适应市场复杂规范与要求提供导向。就土地利用而言，土地整理单位(土地储备机构)有权因地制宜，通过招商引资等途径组织失地农户对土地进行统一经营。而在统一经营中，一方面可通过贯彻民主原则，规定开支分担、收益共享的规则，激发失地农村集体组织农户经营土地的积极性；另一方面，能够通过统一采用现代农业机械进行运作，实现土地集约化经营，增强抵御市场风险的能力。就内部而言，可在暂时不触及土地权属的前提下，为买方提供一个稳定的粮食供应来源，为卖方提供一个可靠的粮食买主；就外部而言，可利用招商引资提升农地生产力水平，防范粮食生产风险，并为外商与政府形成持续合作关系提供过渡平台[6]。
(二)功能定位层面
如何保证在现有体制框架内对土地征收与转用体系的革新不是权宜之计下的以地方政府、开发商为利益主体的妥协，而是一个能够充分作用于被征收人权益保护与城乡统筹与发展、城乡生态环境构建的有益探索，才是制度革新的功能定位需要关注的核心[7]。
1.有效利用征收盈余，满足城市土地发展需求
促使中国土地征收不同于其他国家的主要因素，在于其不只是一种影响所有权转移的手段，而且是唯一改变土地用途的方式。集体所有的土地，在没有首先被转化成国有土地的前提下，不能被用于除农业耕种、农房建设、农村公用设施之外的目的。而一旦土地完成从集体所有至国家所有的转变，其用途范围则大大拓宽。从流转层面上考虑，国有土地上的农地使用权比农村地区的农地使用权更加商业化，例如前者在进行流转时，可以少考虑或不考虑参与流转当事人的身份，且可以被抵押。因此，即便是两亩相同的农地，国家所有的农地使用权价值会比集体所有的农地使用权价值更高，即所谓的征收盈余。征收盈余的存在是造成中国土地征收态势紧张的主要缘由，其源于政府在农村土地征用过程中赋予土地的附加发展权益(将土地作非农业的商业目的使用的权益)以及附加流转权益(将土地用作抵押的权益)，故征地总补偿额通常只是实施征收的政府在将所征收土地出卖给新的私人使用者后所获得款项的一部分。例如，云南省被征收土地的农地使用权曾售价每亩15万元(大约为每公顷土地的六分之一)，但对农村集体组织的补偿款仅为每亩2.8万元，征收盈余约等于征收补偿款的百分之四百三十五[8]。
实际上，征收盈余是两个单独现象合成的结果：其一，被指定用于农业用途的土地价格与被允许用以私人商业建设的土地价格之间的实质性不同是被默许的，即体制默认“城镇化盈余”的存在；第二，存在一个需要从前者到后者进行征用转换的土地使用机制[9]。我国当前运行的土地双轨制注定征收盈余的存在：土地用途转换后的“招拍挂”催生第一个现象，即农业用途土地价格与商业用途土地价格确实存在实质性不同；土地必须经过农业向非农业用途的转换之后才能被予以出让的规定则对应前述现象之二。征收盈余短期内无法消除的属性使得对其承认并加以利用成为最优选择——“征转分离”制度通过对征收盈余的充分利用，实现与地票交易制度的挂钩，满足乡村反哺城市的需要。具体而言，因地票交易制度规定，集体组织宅基地、公用设施用地等须复垦为耕地后，才能由集体组织成员申请地票交易，故“征转分离”制度中，在农用地、未利用地被统一征收之后转用成建设用地之前，可由土地整理单位统一申请，参与地票交易。较高的地票收益不仅可保证征收盈余返归农民，而且可与征收补偿中安置补偿方案相结合，为农民入住城镇提供利益补偿机制，更妥善解决失地农民的医疗、就业、教育等社会保障问题。
2.疏通城乡对话路径，构建良好生态环境
城镇和乡村均是在经济利益与政治利益的驱动下开发土地。这一现象在20世纪90年代尤为明显，其源于中央政府对省政府在找寻税收的替代性方案上所施加的压力。一方面，地方政府在征收土地并出售给开发商的过程中，获利颇多，夯实地方财政实力；另一方面，地方分权化过程中的财政压力与实质性经济增长的承诺共同作用于对农村地区的开发与建设，诱人的政治与经济利益孕育了一个不计实际需求过度开发农业用地的体系。于是农民赖以生存的土地被纳入开发体系后，能够期待的只能是通过改革征地补偿制度，获得丰厚的补偿款项。瑞典的征收法案认为，被迫交出土地财产的所有人的经济地位必须如同从未被征收一样得以保障。因此，土地所有者因征收所受的损失必须被补偿，而补偿金确定的主要标准是土地财产的市场价值[10]。但我国农村土地征收补偿是一个难以进行改革的领域：第一，法定补偿额计算公式不合理，相较于根据农用地年均产出量作为决定补偿金的标准，根据市场价值来确定补偿标准更为合理；第二，将补偿金额与市场价值相联系并非易事，因为对农民无权出卖的土地进行市价评估尤为困难，只有当其进入公开市场并历经土地商业化发展过程后才能得以确定。这两个因素成为制约征地补偿体系改革的瓶颈。不仅阻碍失地农民物质生活与精神生活质量的提高，而且缺乏进入市场经济体系路径的事实会使农民缺乏与城镇居民平等对话的平台[11]。
“征转分离”制度的实施不仅能作用于疏通城乡居民对话路径，搭建对话平台，而且能作用于城乡结合生态环境的良好发展。第一，农地、未利用地征收后转用前，失地农民在土地整理单位的组织管理下，在征地补偿款预先提存账户的物质支持下，能够通过土地使用权入股、土地股份合作等方式被吸纳进入城镇就业体系，从而一方面获得进入市场经济体系的路径，另一方面踏上与城镇居民的平等对话平台；第二，农民社会保障费用与征地片区地价考量相对分离体制的运行，能够一方面因地制宜地确保失地农民享有社会保障体系关怀，另一方面灵活结合社会保障体系与安置方案，逐步消除征地过程中的不稳定因素，保障城乡结合生态环境的良好发展。
3.扼守耕地红线，落实科学发展观
我国基于推进城市化进程和发展经济的需要，肯认对集体土地进行征收是房地产市场发展的预设前提。事实上，土地征收过程中的获利也为国家税收和GDP增长做出巨大贡献。但不容忽视的是，土地征收同时导致失地农民的不公平遭遇——合法权益被侵犯，被迫离开赖以生存的土地和房屋。在改革开放前20年，致力于GDP增长是经济领域唯一的目标(当前的土地权利的法律框架，更大程度上也是改革开放前20年的成果)。但在2003年胡锦涛总书记在党的十七大会议上提出“科学发展观”的思想。科学发展观认为，发展必须在保障经济增长的同时，扼守耕地红线，同时坚持可持续发展，致力于社会保障体系建设，构建以人为本的和谐社会[12]。
“征转分离”制度中先将集体土地中的农用地、未利用地统一征收，再视具体情况实施转用的运行机制，有利于预防耕地流失，提高农地质量，增加农业产出。具体而言，土地整理单位在农地转用成建设用地之前将征收土地分配给失地农民进行统一耕种的方式，一方面达到土地闲置困境的破除，实现耕地利用率的提高，另一方面通过土地集约化利用实现向现代农业规模化经营的转变。
三、“征”之质疑：公权异化，形具实虚
是否应当寻求途径纠正政府错位的角色，并通过创新体制引进多方主体以打破土地增值利益垄断化局面?兴起于国外20世纪六七十年代的土地银行或许可为我们思考这一问题提供参考答案。美国房屋与城市发展部近期将土地银行的概念重述为：土地银行是由政府或非政府机构建立的非盈利性机构，至少在一部分是为了稳定社区与鼓励再利用或城市再发展的目的而积聚、暂时管理并处理闲置土地[13]。在这一定义中，值得注意的关键词是“政府或非政府”、“非盈利性机构”。
(一)角色错位依旧存在
“征转分离”制度并未通过改良土地征收机制而改变政府的错位角色——身兼“裁判员”与“运动员”双重身份。根据宪法，只有国家才能享有征收集体所有土地的权力。但鉴于国家主体的虚位，具体的权力行使机关通过授权获得了对集体土地的征收权，国家权力被具象为国家机关的权力。问题接踵而至：即便国家机关有权进行征收集体土地，但其仅限于一种决策者身份，职能亦仅限于完善土地市场体系，促进土地资源合理流动和优化配置，同时加强国家的政策引导，履行好统一规划等等。而实际情形远不止此：政府及其职能部门还必须充任土地征收执行人身份，政府最终成为市场主体，土地征收的双方当事人亦被定格为政府与集体，乡村土地征收的实质演变为集体土地所有权向国家所有权的嬗变，演变为地方政府的权力。政府介入土地市场并成为市场主体的直接结果是：政府一身二任，土地征收机制成为地方政府获取垄断性利润的合法性支撑。
(二)制度性寻租催生土地增值利益垄断化
“征转分离”制度改变的是土地征收与农用地转用的先后顺序，未改变的是土地增值利益的壁垒化与垄断化。政府在土地征收过程中至少享有规划权、征收权、定价权、开发权、收益权、征税权、监管权等一系列权力，形成一个内部自足且相互循环的权力磁场，不仅可以最大程度实现土地增值利益最优，还可外在拒斥其他资本进入土地市场，借此实现土地利润最大化基础上的垄断化、壁垒化。有研究数据表明：北京市郊区国有土地价格高达3426元/m[2]，而集体土地征收价格仅为72元/m[2]，就单位土地面积而论，政府制度性租金为集体土地收益的46.6倍。相关研究人员对全国七大片区35个城市政府制度性租金进行调研，其结果也表明土地征收壁垒的存在：作为土地产权的最终控制人——国家(其代理人为各地方政府)与土地的最初供给者集体之间的收益比为1/17.2—1/17.4[14]。由表1不难见出：就政府与乡村集体土地增值利益绝对值差距而言，全国七大区域的比例华北最高，为28.1倍，西北居次，为23.4倍，东北再次，为20.7倍，最低的华中、华南，分别为11.1倍与10.5倍。
(三)土地发展权暗中转移
“征转分离”模式并未改变将土地所有权与土地承包经营权一并征收的传统方式，这不仅意味着土地承包经营权在征收补偿中将会被忽略，而且意味着土地发展权交易在“征转分离”中被形虚实具。土地发展权交易是从西方舶来的概念，是指由政府或非营利性组织从土地拥有者处购买土地发展权，而土地拥有者可以继续从事目前的使用，交易其土地权属，但不能从事土地开发[15]①。我国集体土地所有权与经营权相分离的体制为“征转分离”模式的诞生提供了制度土壤。具体而言，我国“征转分离”模式中两个因素推动了土地发展权的暗中移转。
第一，模糊征收和征购概念，扩大解释公共利益。集体土地征收，依照《中华人民共和国物权法》，是指国家为了社会公共利益而对集体土地所有权进行强制转移，并将其用于公共设施建设；集体土地征购是指非基于公共利益目的，国家从集体组织处取得土地所有权，并出让给单位、个人用于非特定建设项目使用②[16]。“征转分离”方案中的相关表述为征购藏身于征收提供前提条件，从而为土地发展权只移转不补偿创造理论前提。且看天津、重庆等省市“征转分离”实施方案中的相关表述便知：“实施土地‘征转分离’，即土地征用和农用地(未利用地)转用相对分离，指在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，将重点发展区域和近期建设项目用地涉及的集体土地先行征收，再根据开发需要和年度农用地(未利用地)转用计划指标等情况适时实施转用。”③试问，是否但凡列入重点发展区域和近期建设项目用地列表的都是基于公共利益需求?重点发展区域尚可理解为农田、水利、交通设施的用地，并可与征收后土地利用方式(划拨)联系起来；但近期建设项目不仅可将基于商业使用的建设工程纳入其中，还可将基于招商引资目标的土地使用纳入其中，故将其同样纳入公共利益名下未免稍显牵强。
第二，先征后转不可逆，土地发展权价值难辨。如前文所述，“征转分离”模式下先根据重点发展区域与近期建设目标对欲转用的农用地、未利用地进行概括征收，再适时转用，即在征收当时并没有具体、特定的建设项目，而是对所有可能涉及的农用地、未利用地进行所有权国有化。提问一：当集体土地概括征收后并未发生计划初期基于公共利益需求建设用地时应作何处理?提问二：假设政府对集体土地所有权人及土地承包经营权人补偿款项中含有对集体组织所丧失的土地发展权作补偿，但根据“土地发展权市场价值=农村集体土地转用后的土地出让价值-农村集体土地转用前的土地承包经营权流转价值”公式，不同于征转一体(先转后征)模式下对土地出让价值的可测性，“征转分离”(先征后转)模式在补偿费用必须提前预存机制下又如何计算土地发展权市场价值?
四、“转”之质疑：高额利润，低额补偿
“征转分离”中的“转”是将农用地、未利用地转为城市建设用地，纳入土地一级市场进行流转。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条，我国土地分为农用地、建设用地、未利用地。故就重庆市而言，“征转分离”制度和地票交易制度的结合能对农村闲置土地的利用达到效益最大化，因“征转分离”所针对的是农用地、未利用地，而地票制度针对的是宅基地、附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地。二者不同之处不仅在于“转”的方向不同——“征转分离”是向建设用地转，而地票制度是通过复垦向农用地转；还在于启动程序的主体不同——“征转分离”由政府掌握主动权，征收集体农用地(未利用地)，而地票制度是由农民申请复垦集体建设用地而启动程序。暂不论二者对于城乡统筹发展进程而言孰优孰劣，地票制度的“转”通过公开拍卖的方式比“征转分离”的“转”更透明更灵活地展现了土地的增值利益，并且在调动农民积极性的同时拓宽了集体土地入市的路径。
但在“征转分离”模式下，并未对集体土地入市的单一路径有所改变，反而起到强调作用。它使集体农用地、未利用地要进入土地一级市场流转的唯一选择是被征收。但所征收土地转为建设用地后具备的高额利润与被征地农民得到的有限补偿款形成鲜明对比，从而成为集体土地隐形入市的助推力，即被征地农民会以集体土地利益最大化为目标自行流转土地使用权。暂且不论政府通过土地被征收后高价出让给开发商而得到的利润，仅就土地利用而言，被征收的土地并非能够得到充分利用。为何不能借助“征转分离”制度对集体土地入市路径作出改良，建立非公共利益目的下独立的“征转分离”程序?
改良方案A：第一步，对前文言及的因公共利益的征收与非因公共利益的征购作区别；第二步，规定因公共利益需要的集体土地征收使用“征转分离”制度，由国家统一实施征收后实施转用农用地(未利用地)；非基于公共利益而需要对农用地(未利用地)进行利用的则由计划取得农用地(未利用地)使用权的单位或个人向土地管理部门提出申请；第三步，由土地管理部门根据土地利用总体规划和城市建设规划对申请进行审查；第四步，由申请人与拥有农用地(未利用地)所有权的集体、农户签订集体土地使用权流转合同，实现集体土地通过出租、出让等方式灵活入市。改良后的“征转分离”制度不仅没有削弱土地管理部门对农用地转用的集中审查审批权，而且能绕开确定补偿范围、补偿标准、补偿方式的难题，有效缓解征收补偿程序中征收方与被征收方的冲突，有力保证集体组织合法权益的实现[17]。
改良方案B：限制概括征收的土地用途。土地银行的概念可以追溯到20世纪六七十年代，城市规划者建议在赋予城市边缘的城镇大量的耕地财产以实现对城市扩张的规划和控制时，土地银行作为一种替代性政府土地利用规划手段被提出，期望通过土地银行实现对地方土地市场的稳定和调控。所以土地银行，又称土地储备，被认为是挽救并复兴城市没落区域(尤其是针对闲置、抛弃、贫瘠的区域)的工具。但其曾面临过极大的政治反对意见，反对者认为政府为并不确定的城市再发展目的而潜在永久性地占用私人财产是违宪的。因此通过争论和改良，土地银行发展为只占有城市中最贫瘠的土地，即永不会被私人房地产市场所看上的不会盈利的土地，以及不涉及其他用益物权人，不会为财产的任何邻居带去不便的土地[18]。而这恰是“征转分离”制度应改革的方向——概括征收限定化，为土地理性转用搭建前期平台。
五、“分离”之质疑：利益垄断，信任流失
(一)土地增值利益垄断倾向明显
“征转分离”制度并未实现土地所有权人与土地使用权人对土地增值利益的共享。征诸西方经验，梅因爵士在《古代法》中曾论及永佃权制度以及由永佃权制度而产生的双重所有权，认为远在古罗马法时期，市政当局为反对大地产(latifundia)将土地分割为特有产，故而将纳税地(agrivectigules)出租甚至永久出租。出租契约中，佃农对土地具有有限的所有权并可以“物权诉讼”对抗所有权人，此种约定经裁判官认可后，永佃权制度由此产生，佃农只需准期交付租金(canon)，即可享有自由经营土地的权利而不受土地所有权人之干扰。梅因进而认为，此种双重所有权局面的形成起源于罗马法衡平法对所有权的影响，并最终在封建社会时期形成了地主的高级所有权和佃农的低级所有权，从而使英国佃农在衡平法上享有所有权[19]。延及近、现代资本主义社会，各国民法典纷纷对土地用益物权强行加以保护。换言之，国家通过立法对土地所有权人之所有权加以限制，从而赋予土地使用权人以相对自由的权利，一来协调所有权人与使用权人之经济利益，二来稳定社会经济秩序，三则充分利用土地资源，毋使荒废。有的国家之发展趋势更为可喜，如德国，国家和集体以私法人身份与土地使用权人形成投资、融资法律关系，彻底摆脱行政控制，使传统永佃权焕发出新的光辉[20]。反观传统中国，例明清时代，田皮权人所享有的权利实则已近于所有权人，地主与佃农的权利关系也接近于上述罗马法中的高级所有权和低级所有权。从历史层面考察，田皮权之产生直接导致了中国农村土地于明清两代业已形成“两权分离”局面，使用权人取得了全面性胜利，为恢复社会经济提供了动力保障，也丰富了中国民法内涵，其制度性价值于今时之农村地权改革及社会转型不无借鉴。
而“征转分离”制度依旧奉行的是农地增值利益由国家或其代理人垄断的模式。而基于土地所有权人对土地增值利益的分享，无论是依据《宪法》，还是《土地管理法》，抑或是《物权法》，农地的真正所有权人是集体而非国家。国家基于对自然资源的宏观调控及利益衡平，除采用土地增值税对土地农业用途改变后的土地价值差额进行分割外，不应享有其他权利。且征诸世界各国，没有任何国家或地区将土地增值利益全部归属于国家，最常见方式是通过收取增值税方式参与土地增值利益分配。如中国台湾地区完全秉承孙中山“涨价归公”理论，借此建立起来的土地增值利益系由土地增值税法规范。按其规定：土地增值未超过原值一倍者，只按40％征收，即土地增值的60％仍归土地所有者；同时，对征地以及按公告现值出售的土地免征[21]。
(二)坍塌的群体信念与流失的政治信任
我们所处的时代以及时代所发展的方向，将是一个群体的时代。而深刻影响群体秉性的手段，却不能到制度中去寻找。譬如美国，在民主制度下取得了高度繁荣与发展，而西班牙人的美洲共和国，在极为相似的制度之下，却陷入严重的混乱境地。历史已经证明，对群体给予恰当的影响，它将会为自己所信任的政府及政治理想慷慨赴死；而一旦对政府或政治理想心生厌恶，将立刻变为狂暴而极端的仇恨。这就是群体信念的特质[22]。此种自下而上的信任流失，短期内似乎无关于国家的基本政体与党的基本政治诉求，但学界的研究成果说明：如果“不信任的群体没有接近决策者的渠道，或是制度刚性太强而无法适应变迁，那就可能在社会中造成破坏性的冲突或崩溃”[23]；更为严重的是，当信任灭失，转变为“冷漠、不信任和犬儒主义”，民众的态度极容易转化为无法控制的行为[24]。同时，按照国外学者的观点：当民众收回对政府的支持而且不太愿意服从政府的决定，那么民主政体的合法性就会产生问题[25]。
“征转分离”制度设计视角较单一，未兼顾重塑政治信任，为政府信任的流失埋下隐患。社会学研究成果表明：社会经济地位较低的社会群体的失范与政治疏离发生率远远高于社会经济地位高的社会阶层；换言之，低收入阶层对政府及其决策最为不满。政府的强力推进不仅引致民众的群体对抗，增大治理成本，蕴积未来不可知风险，最为严重的是，引发了民众，特别是农民阶层对政府的信任流失。传统的政治信任一般系指公民对政府或政治系统将运作产生出与他们的期待相一致的结果的信念或信心。该种信任既可能针对整个政治共同体——即公民所属国家的态度，亦可针对特定政治体制，还可能针对政治行动者——即作为个体的政治家的判断和态度[26]。征诸中国现实，农民阶层在土地征收问题上以及基于土地增值利益分配问题上的信任感呈现为如下形态——对具体管理机关与个别官员的严重不信任构成土地征收及土地增值利益分配的最重要部分，一定程度甚至影响到对政治体制、经济体制的不信任。
结语
“征转分离”制度无疑是对土地管理机制、征收补偿方式所作的有益探索，相较于征转一体制度而言，更能缓解征地所带来的社会矛盾，并在突破体制僵化、实现农业规模化经营、扼守耕地红线、统筹城乡发展等方面做出贡献。但正是由于它对增强土地供给与保障能力、缓解征地矛盾的过分强调，造成“征转分离”模式下土地发展权市场价值的难以计算与集体土地入市路径的愈发狭窄；造成政府角色错位与土地所有权形具实虚；造成土地发展权市场价值的不当评估，造成土地增值利益共享机制构建的失败与政治信任流失现状的不改。只有正视土地所有权与土地使用权的关系，着力构筑土地增值利益共享机制，并重塑政治信任，才能逐步发掘“征转分离”的生命力，而不是使其仅成为一个苍白的术语。
注释：
①在我国，最早将土地发展权引入国内的文献要数原国家土地管理局1992年编制的《各国土地制度研究》一书。该书认为土地发展权，是指土地变更为不同性质使用之权。如农地变为城市建设用地，或者对土地原有的使用的集约度升高。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或者所有权是以目前已经编定的正常使用的价值为限，也即土地所有权的范围是以现在已经依法取得的既有权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。参见孙宏：《中国土地发展权利研究：土地开发与资源保护的新视角》，中国人民大学出版社2004年版，第8页。
②参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，公共利益的需要是指国防外交、基础设施建设、公共事业建设、保障性安居工程建设、旧城区改建等方面的需要。
③天津市国土房管局《关于天津滨海新区土地“征转分离”的实施方案》，津政办发[2009]72号。
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