县乡两级公共服务部门改革的制度经济学分析——以河北省平山县为例，本文主要内容关键词为：平山县论文,河北省论文,为例论文,两级论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F048.2[文献标识码]A[文章编号]1 002-736X(2008)10-0039-04
一、我国县乡两级公共服务部门现状
我国的公共服务部门达100万个，职工总数接近3000万人，其职责是为社会提供公共服务(世界银行，2005)。其中，县乡两级公共服务部门职工占总数的65％，构成了我国公共服务体系的主体。税费改革的实行，在规范农村分配关系、减轻农民负担方面取得了很大成效，同时也给县乡两级财政带来了深远的影响。县乡两级政府提供了大部分重要的公共服务，即70％的教育支出，55％～60％的医疗卫生支出，100％的失业保险、社会保障以及社会福利支出等。“这样的财政分配格局实际上造成了财政支出对收入不平等的影响和作用”(黄佩华，2003)。原本薄弱的县乡财政受到了较为直接的政策性冲击，使原本就短缺的农村公共产品供给面临着更为严峻的挑战。
我国的公共服务部门改革经过20多年的探索，已进入到制度性分立和规范化阶段。2001-2002年，分两批对社会公益类科研机构进行改革，其中大部分机构或企业化、或转制为中介机构等，另有70多家纯公益性科研机构按非营利组织的模式运营和管理，并由政府提供相应的资金支持。这些非盈利科研机构的出现对整个事业单位改革起着很好的示范作用。但是，以上改革大多是在县级以上公共服务部门中开展的，对于我国公共服务体系主体——县乡两级公共服务部门来说，改革还处于起步和探索阶段。迄今为止，我国非国有部门在公共服务提供方面的参与还相当有限。因此，改善公共服务部门的绩效，特别是县乡两级公共服务部门的绩效，对于提高公共服务的质量，实现小康社会的目标，落实以人为本的科学发展观，具有重要的现实意义。
二、县乡两级公共服务部门改革存在的主要问题
目前县乡公共服务部门设置的基本框架是在计划经济体制条件下逐步形成的，主要提供教育、卫生、文化体育、农村科技等职能。国家对公共服务部门的管理和这些公共服务部门的内部管理，基本上还是沿用计划经济条件下形成的各项制度。随着社会主义市场经济体制的建立和机构改革的不断深入，这种管理模式已经显得十分落后。县乡两级公共服务部门与上级同类部门相比，获得事业收入的能力非常有限，具有经费依靠县乡财政、冗员问题突出、机构设置行政化、典型的官办官管官养等特征。公共服务部门改革长期滞后于经济体制改革，而且在公共服务部门内部，县乡两级公共服务部门的改革也长期滞后于国家、省和市一级的公共服务部门改革。从笔者对平山县的调研发现，县乡两级公共服务部门大都依靠行政指令行事，没有明确的改革计划，暴露出许多突出的问题。
(一)公共服务部门职能性质认定模糊
首先，公共服务部门职能认定不清。平山县许多公共服务部门在职能认定上模糊不清。不同性质的职能由同一公共服务部门承担，但又不区别对待，造成服务上的缺位和越位。其次，公共服务部门性质认定模糊。将本应全额拨款的公共服务部门错认定为差额拨款，而应差额拨款的公共服务部门推向市场变为企业，使得这些公共服务部门的工作和服务无法正常开展。
(二)政府对公共服务部门预算资金投入不足
通过对平山县120个公共服务部门经费收支情况的调研发现，总体上财政预算资金投入不足，尤其是卫生部门，调研的9个卫生部门2005年财政投入只有54.5万元，仅占当年财政总支出3277.66万元的1.66％；社会资金对公共服务部门的投入也严重不足，卫生服务部门、文化服务部门、广电部门及乡镇“七站八所”近三年社会资金投入均为零。
(三)公共服务部门人才成长环境不良
人才是单位生存和发展的基础，平山县公共服务部门在人才引进、人员结构上存在诸多不足。首先，外来人才引进渠道不通畅。其次，一些单位内部人才结构不合理。教育、卫生、文化等公共服务部门人才结构不尽合理，行政管理人员多、专业技术人员少的情况比较普遍；在专业技术人员中，高级职称人员偏少，初、中级职称人员偏多，影响了其提供服务的水平和质量。
(四)公共服务部门改革内在动力不足
一是国家政策不明确，造成县一级公共服务部门工作无所适从；二是各部门制定的政策相冲突，造成县级政府执行困难；三是一些新问题新矛盾的出现，阻碍了公共服务部门改革进程。例如：国家“两免一补”政策的出台后，大大减轻了农村困难家庭义务教育阶段的支出，但同时给承担义务教育职能的民办学校带来很大困难。如平山县华英中学，该校有小学教学班17个，初中教学班18个，全部为国家九年义务教育范畴，“两免一补”实施后，学生到国办学校能享受“两免一补”的优惠政策，但到民办的华英中学却享受不到，这势必影响其招生，进而威胁其生存。
(五)公共服务资源布局不合理
我国的很多县位于山区，村庄分散，距离较远，给公众接受公共服务造成很大不便。为充分利用教育资源，教育部门合并了一些山区小学，但仍有相当一部分学生离学校较远，并且学校规模过小。据统计，目前平山县少于10名学生的学校有70多所，资源闲置浪费现象依然存在。再如医疗卫生部门，县城集中了全县最优秀的医疗资源，包括人才、设备等，而农村地区的医疗资源却非常匮乏，农民得病后往往得不到当地医疗机构及时有效的治疗，去县医院就医又不方便，而县医院却往往因接收不到足够的病人而造成资源闲置。
三、县乡两级公共服务部门改革的制度经济学分析
从平山县公共服务部门改革中存在的问题出发，结合制度经济学的相关理论进行研究发现，制度经济学中的成本效益分析、委托代理分析及产权结构分析等理论可以很好的解释县乡两级公共服务部门中的问题，并为进一步深化改革提供强有力的理论支撑。
(一)成本效益分析
成本因素是影响制度变迁的核心因素，成本和效益制约着管制制度的均衡。成本效益比较是制度分析中常用的分析工具之一。新制度经济学在制度变迁理论的研究方面，也把成本效益比较理论作为基本的研究手段。新制度经济学分析制度变迁的一般演绎逻辑是：为了获得更大的收入或减少某些成本，社会致力于制度创新。当新的制度所提供的边际收益等于变革旧制度所需付出的边际成本时，制度变迁就会暂时停止，制度结构就达到了某种均衡；当新的条件产生时，才会又发生对新制度的需求和供给。也就是说，如果预期的净收益超过预期成本，一项制度安排就会被创新(科斯、诺思，1994)。在现行公共服务部门的管理体制下，县乡两级公共服务部门大都由政府出资举办，日常开支主要依靠县乡两级财政。税费改革之前，县乡政府拥有较大的税收自主权，大多数公共服务部门能够在财政供养和自身需求方面基本保持平衡。税费改革之后，乡级财政收入明显减少，乡级公共服务部门运作面临着困境，突出表现在农村义务教育经费严重不足，农村医疗卫生条件很难得到改善等。因此，以重构农村公共服务体系为目标的县乡两级公共服务部门改革势在必行。当然，改革都是需要成本的，其主要表现为部分单位人员的分流补偿、乡镇多年积累下来的债务偿还以及公共服务部门达标建设所需要的巨额固定资产投资。但是，如果县乡两级公共服务部门改革成功，其收效是远远大于所投入的成本的。不仅政府的财政负担能够大大减轻，公共服务部门的工作效率和服务质量也将得到很大的提升，对促进社会和谐稳定更具有积极的意义。
从平山县当前的改革情况来看，政府虽然在公共服务部门改革过程中要承担巨额改革费用，但是，改革完成之后，政府每年对公共服务部门的投入将大大减少。从调研测算的数据来看，改革后政府对公共服务部门的经常性投入为每年1.55亿元，比2005年减少0.37亿元。
(二)委托代理分析
委托代理理论的简单框架包括一个委托人和一个代理人。委托人委托代理人去从事与自己利益相关的工作，但代理人通常从最大化自己的利益出发行事并试图掩盖自己的行为，这就是所谓的“道德风险”(moral hazard)(陈亮，2003)。所以，委托代理理论的关键是委托人如何设计相应的制度，并且如何在这种制度下保证代理人的自利行为同时也是有利于委托人的。如果用该理论来看待我国的县乡两级公共服务体系，首先，公众是县乡两级政府的委托人，公众把自己对公共物品的需求委托县乡两级政府来完成。其次，政府也是县乡两级公共服务部门的委托人，政府自身仅执行有限的公共服务，大多数公共服务是交由公共服务部门代理完成的。由此可见，公众和公共服务部门之间是一种间接的委托代理关系，县乡两级公共服务部门其实充当了政府与公众的双重代理人角色。从当前的情况看来，在委托人与代理人之间存在着信息不对称和不同的目标函数，因而委托代理的收效并不理想。县乡两级公共服务部门作为政府的代理人，一方面希望尽可能多的获得政府的财政支持，另一方面希望政府放松对其收费价格和项目的管制以获得更多的事业收入；而作为公众的代理人，则希望用尽可能少的投入来提供服务，将公众视为与其利益冲突的主体。有研究表明，县乡两级公共服务部门一半以上的资金是依靠收费获得的。这些收入一部分用于为其开展其他服务提供资金，同时也被用于向员工发放正常工资之外的奖金和福利。这使得县乡两级公共服务部门及其上级主管部门具有很强的动机去扭曲公共服务市场。随着收入差距的不断扩大，依靠向使用者收费为公共服务融资的方式越来越阻碍低收入人群获得必要服务。此外，在公共服务部门“创收”自主权扩大的同时，并没有建立起更好的绩效管理体系和完善的财务责任制度。冗员的存在也严重影响着事业单位的效率。近些年来，虽然政府大幅增加了对公共服务的投入，但除了少数领域外，收费价格并没有相应下降，新增加的投入更多地被用在了人员开支而并非改善服务质量上。
对于平山县的公共服务部门改革，最终是否建立科学的委托代理关系是评判改革是否成功的标准。改革后的公共服务部门，一方面，应当成为大大减轻政府负担、又为建设服务型政府起着积极作用的机构；另一方面，也应当成为具有完善的公共服务职能，令公众满意放心的机构。在政府(国家)、公共服务部门和公众之间，建立一种完备的问责机制，这种问责机制通常可以通过两种途径建立。一是服务提供者和客户之间在市场上的互动。如果客户拥有足够的权力，他们就能在很大程度上使服务提供者承担相应的责任，这一般是通过在相互竞争的提供者中进行选择以及通过参与服务提供的管理来实现的。二是需要政府扮演关键角色，它对服务提供者进行问责，同时又对公众负责。在政府和服务提供者之间，合约(明确的合同或默认的协议)是问责的主要工具，而对政府本身的问责是通过公民的民意表达来实现的。无论哪种途径，服务提供者的内部治理结构对问责机制的正常运转都发挥着至关重要的作用。如果这种机制建立起来，政府在分配社会资源的时候，就会既遵循效率原则(按市场规则分配)，也遵循公平原则(问责机制到位)，就不会为遵循权力原则而只顾自己的利益，真正做到让权力为民众服务，而不是为自己服务。只有在建立起真正的问责制之后，政府才能变成责任政府；而唯有责任政府，才能真心为民众着想，才能努力提供越来越多服务于民众的公共产品。
(三)产权结构分析
科斯定理表明，在交易费用大于零的情况下，产权安排的不同会对资源配置效率产生影响，因而产权制度是重要的。明晰的产权关系可以降低交易费用，实现资源的优化配置；模糊的产权关系会增加交易费用，导致经济运行效率低下(曲巍、张志刚、潘加军,2004)。对公共服务部门产权形式的准确认定，是公共服务部门改革能否成功的关键。县乡两级公共服务部门存在的一个最大问题是政府对公共服务部门性质认定模糊。政府行使公共服务部门财产的占有权、使用权、收益权和分配权，公共服务部门只是政府机构的附属物，基本上没有获得事业的经营权或收益权，由此造成一些公共服务部门，特别是有能力引入市场机制运作的单位无法摆脱政府的束缚，按照市场规律运作。
在平山县调查发现，本应全额拨款的公共服务部门被错认定为差额拨款，而应差额拨款的公共服务部门推向市场变为企业，使得这些公共服务部门的工作和服务无法正常开展。以医疗卫生部门为例，平山县将县医院、中医院等医疗机构认定为差额拨款单位，但实际上并未给其拨款，而是按自收自支单位对待；再如县卫生防疫站，虽然认定为全额拨款单位，其实就是将防疫站上缴的财政收入全部返还防疫站，除此之外没有另拨经费，也不能算真正意义的全额拨款；还有文化服务部门，县电影公司被定位为自收自支事业单位，但从运营情况看其实就是一个企业。由于县级农村电影文化市场不景气，造成其经营发展十分困难。由此看来，在县乡两级公共服务部门改革中，重新界定部门产权形式的任务十分紧迫。
四、县乡两级公共服务部门改革的建议
结合对平山县公共服务部门改革的分析，笔者认为，在我国的县乡两级公共服务部门改革的过程中，有几点值得注意。
(一)对公共服务部门的性质要有准确的认定，构建清晰的改革框架
公共服务部门改革的基本框架是建立政府、社会组织和公民共同参与的三位一体的公共服务体系。按服务性质把公共服务部门划分为三类。一是纯粹公益性的公共服务。公共服务是各级各部门依据国家法律、法规和部门职能提供的服务。这类服务是国家必须承担的公共服务职能，不具备经济收益的服务项目，如防疫、保健、疾控、义务教育范畴的公立学校以及乡镇的“七站八所”等部门。这类服务属于纯粹的公共服务，需要政府财政支持，应列入政府财政范围。二是以公益性为主要特征的公共服务。这类服务承担政府委托的公共服务职能，但可以通过服务项目获取一定的收入。如文化馆、图书馆、体育馆、乡镇卫生院等，这类公共服务组织尽管重要特征属于公益性，但其服务收费可以支撑员工工资和机构的正常运转，应列入政府与社会共同出资的范畴。三是以经营性为主要特征的公共服务。这类公共服务组织可以通过市场竞争，通过服务获得利润，能够依靠自我经营生存与发展。如医院、电影院、私立中学等。这类服务虽然属于公共服务部门，但比较接近经济实体，以经营性商业服务为主要特征，其经营活动能够满足群众对公共产品和服务的需求。这类组织主要由社会主办，但政府对这类组织要给予一定的政策支持。
不同的地区由于经济社会发展条件、历史文化原因的不同，对某些公共服务部门的归类可能会存在差别，但是有一点必须明确，对公共服务部门的认定必须坚持实事求是的原则，建立在对其服务项目客观调查的基础之上。
(二)对于政府与社会共同出资范畴的公共服务部门，要正确计算政府出资的比例
对于这些公共服务部门，如果政府出资比例过小，会导致这些部门资金不足，运转困难，公共服务也很难得到保障；如果政府出资比例过高，会造成这些部门资金过剩，这就为寻租行为的发生埋下了隐患。因此，政府确定合理的出资比例是十分重要的。县乡两级政府应当对这些部门的服务项目进行分类整理，对于每一个公共服务部门的服务项目，要认定其属于完全公益性质，还是属于盈利性质，并计算出该服务项目在部门资金支出中所占的比例，求出该部门所有完全公益性服务项目支出占总支出的比例。今后的政府对这一公共服务部门的投入，将只涉及这些完全公益性项目所涉及的内容，按照计算出的比例进行出资。
(三)改革中制定的对策措施要注意体现均等性，考虑到低收入群体的需要
在我国各不同收入群体的分布上，中等收入和中等偏上收入群体相对较小，合计只占总人数的28.62％。由于收入水平提高较快的少数最高收入者将其他收入群体相对性的向下排挤，低收入和中等偏下收入群体相对过大，合计占总人数的64.15％。县乡两级行政单元集中了我国大多数的低收入和中等偏下收入群体。在县乡两级公共服务部门改革中，改革措施的制定要考虑到不同收入群体之间的利益差异，尽量体现公平。当部分公共服务部门由政府主办转向社会出资时，要改革现行工资分配制度，实行有利于调动人员积极性的新的收入分配制度，加快科技和管理要素参与收入分配机制的形成。不改制的公共服务部门，也要改革分配制度，根据科技人员的工作岗位、实绩、贡献确定报酬，拉开其与一般岗位的差距。进一步完善和落实城镇居民最低生活保障制度，落实最低工资制度，加大转移支付力度。要适时调高城镇居民各项最低收入标准(包括最低生活保障、失业保险、优抚待遇等)，切实保障最低收入居民的基本生活。要适时调整最低工资标准，并积极推行工资集体协商办法，以保证一般劳动者的基本权益。同时，要拓展普通劳动者就业门路，通过提高最低收入者的就业能力增加他们的收入，促使其中一部分最低收入者进入到中低收入群体之中。